Решение от 14 октября 2020 г. по делу № А63-4029/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А63-4029/2020
г. Ставрополь
14 октября 2020 года
Резолютивная часть решения оглашена 07 октября 2020 года.

Решение изготовлено в полном объеме 14 октября 2020 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Быкодоровой Л.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Курасовым Д.А.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью «Джалга», г. Михайловск,

к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды, г. Ставрополь,

о признании незаконным и отмене приказа от 31.01.2020 № 29 о досрочном прекращении права пользования недрами ООО «Джалга» по лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ,

при участии в судебном заседании представителя заявителя адвоката Гребенникова А.В. по доверенности № 3 от 09.06.2020, представителей министерства: заместителя начальника отдела лицензионно-разрешительной деятельности ФИО1 по доверенности от 28.09.2020 №57-02/10 и ФИО2 по доверенности от 24.01.2020 № 15-01/10 (диплом о высшем юридическом образовании регистрационный номер 2551 от 19.07.2012),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Джалга» (далее – общество, ООО «Джалга», недропользователь) обратилось в арбитражный суд с заявлением к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (далее – министерство, административной орган) о признании незаконным и отмене приказа от 31.01.2020 № 29 о досрочном прекращении права пользования недрами ООО «Джалга» по лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ (далее – приказ № 29).

Общество в обоснование заявленных требований ссылалось на нарушение министерством порядка досрочного прекращения права пользования недрами, установленного статьей 21 Закона «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (далее – Закон о недрах), п. 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ № 3314-1 от 15.07.1992 (далее – Положение о порядке лицензирования 1992 года) и административного регламента прекращения права пользования недрами, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 29.09.2009 № 315 (далее Административный регламент № 315).

Указало на то, что общество неоднократно совершало действия, направленные на устранение оснований для приостановления права пользования недрами, указанных в приказе № 509 от 06.11.2018. Однако сам приказ № 509 от 06.11.2018 недостаточно конкретизирован в части того, какие конкретно действия необходимо совершить недропользователю. Министерство более года отказывало обществу в рассмотрении и согласовании систематически представляемых недропользователем дополнений и изменений в проектную документацию, ссылаясь на новые недостатки, которые не были указаны при первоначальном отклонении дополнений к проектной документации. Указываемые министерством недостатки касаются проектной документации, согласованной и утвержденной в 2009 г., а приводимые основания для отказа в согласовании министерством не обосновывались. Министерство обязано в своей деятельности руководствоваться, в том числе, положениями Административного регламента № 315, что подтверждается актуальной судебной практикой при рассмотрении споров со схожими фактическими обстоятельствами. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 №1862-О-О, указано, что права пользователя недр гарантируются порядком досрочного прекращения лицензии. Данный порядок на территории Ставропольского края не разработан. Имеется только федеральный закон о недрах и Положение о лицензировании 1992. Но и в этих актах говорится о необходимости выявления самого факта устранения либо неустранения нарушений. Общество в течение года последовательно направляло в министерство изменения в проектную документацию, однако в приказе о прекращении права пользования недрами это обстоятельство не отражено, надлежащая оценка действиям общества по устранению нарушений не дана, без чего прекращение лицензии не может считаться обоснованным. Приказ от 31.01.2020 № 29 о досрочном прекращении права пользования недрами не только противоречит закону, но и нарушает права (интересы) общества.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы заявления, дополнительно указав следующее. Постановление Шестнадцатого арбитражного суда Ставропольского края от 26.12.2019 по делу №А63-1617/2019, на которое ссылается министерство в оспариваемом приказе № 29, не может выступать в качестве основания досрочного прекращения лицензии. Названным постановлением было прекращено производство по делу в связи с отказом от апелляционной жалобы, следовательно, сам по себе судебный акт о прекращении производства по делу не может содержать оценки фактических обстоятельств, которые бы касались рассмотрения дела. То есть ссылаться на него как на установление тех или иных обстоятельств невозможно.

Представители министерства возражали против удовлетворения заявленных требования, мотивируя это тем, что основания, изложенные в приказе № 29 от 31.01.2020 о досрочном прекращении права пользования недрами, законны, процедура прекращения лицензии не нарушена. В данном случае пользователем недр неоднократно нарушались условия лицензионного соглашения, в связи с чем приказом № 509 от 06.11.2018 обществу было приостановлено право пользования недрами. Данный приказ обществом был оспорен в Арбитражном суде Ставропольского края, но не был признан недействительным.

Основания отказов в согласовании представляемых обществом дополнений и изменений в проектную документацию указаны в протоколах межведомственной комиссии по рассмотрению проектной документации (протоколы от 02.10.2015 № 22-2015, от 19.04.2016 № 08-2016 и от 16.06.2016 № 12-2016).

В дальнейшем в связи с тем, что общество не устранило нарушения, указанные в приказе № 509 от 06.11.2018 о приостановлении права пользования, министерство приказом № 29 от 31.01.2020 досрочно прекратило права пользования недрами ООО «Джалга» по лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ №00131 ТЭ.

Пунктом 5.1 лицензионного соглашения определено, что пользователю недр предоставлено исключительное право на добычу песчано-гравийной смеси на лицензионном участке с планируемой годовой производительностью по добыче в объеме 200,0 тыс.м3. Согласно представленным в министерство ежегодным статистическим отчетностям по форме № 5-ГР за 2016 и 2017 годы ООО «Джалга» добыло 106,7 тыс.м3 и 31,0 тыс.м3 соответственно, что является систематическим нарушением условий пользования недрами.

При разработке, согласовании и утверждении «Проекта разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения ПГС ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края» в 2009 году владелец лицензии должен был руководствоваться Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 02.08.2002 № 49 «Об утверждении Положения о порядке согласования с органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр» (далее - Постановление Госгортехнадзора). В соответствии с пунктом 5 Постановления Госгортехнадзора пользователь недр обязан обеспечить: полноту геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых.

Тем не менее, на странице 18 раздела 7 «Геологические запасы в контуре горного отвода» «Проекта разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения ПГС ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края» авторами было указано, что балансовые запасы участка Балахоновского месторождения ПГС на момент разработки, согласования Проекта не утверждены. Запасы участка Балахоновского месторождения ПГС в рамках лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ были утверждены и поставлены на государственный баланс полезных ископаемых только в 2012 году (заключение государственной экспертизы от 14 февраля 2012 г. № 11-12). В соответствии с пунктом 16 Постановления Госгортехнадзора пользователь недр должен был предоставить проектную документацию для согласования в территориальный орган Госгортехнадзора. По результатам рассмотрения должно было быть принято решение о согласовании проектной документации, отказе в ее согласовании или направлении на экспертизу по охране недр. Решение утверждается руководителем территориального органа Госгортехнадзора России или руководителем структурного подразделения по охране недр. Утвержденное решение Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю на согласование Проекта 2009 года отсутствует. Кроме того, обществом в 2012 году была проведена доразведка участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси в Кочубеевском районе Ставропольского края и комиссией по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения на территории Ставропольского края заключением № 11- 12 от 14.02.2012 были утверждены запасы ПГС участка Балахоновского месторождения по категории С1 в количестве 3400,0 тыс. м3. Ссылаясь на пункт 25 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 (далее — Положение №118)‚ статью 23.2 Закона о недрах, приказ Минприроды России от 25.06.2010 № 218 министерство указало на то, что после доразведки участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси в Кочубеевском районе Ставропольского края и утверждения запасов ПГС участка Балахоновского месторождения по категории С1 в количестве 3400,0 тыс. м3. обществу необходимо было привести проектную документацию в соответствие с требованиями законодательств. ООО «Джалга» 02.06.2015 было вручено письмо-уведомление о необходимости в трехмесячный срок устранить допущенные нарушения. В адрес министерства поступило заявление общества с просьбой согласовать вносимые изменения спустя год, то есть 18.07.2016. Письмом исх. № 07/1-5498 от 25.07.2016 министерство отказало обществу в рассмотрении и согласовании представленных дополнений и изменений в проектную документацию. Повторно заявление на согласование скорректированной технической документации не подавалось. Таким образом, общество осуществляло разработку лицензионного участка без приведения в соответствие с действующим законодательством и отчетом о доразведке участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси, согласованного и утвержденного в установленном порядке технического проекта разработки.

Из экспертного заключения № 2 от 05.07.2019 следует, что общество осуществляло добычные работы на участке недр, на который техническая документация отсутствует, что является нарушением требований законодательства о недропользовании. Это повлекло за собой нарушение пункта 5.2 лицензионного соглашения, равно как и отсутствие распоряжения Правительства Ставропольского края о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности.

Министерство указало не неприменимость к спорным правоотношениям Административного регламента № 315 поскольку он издан для Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов и регламентирует процедуру предоставления лицензии, оформление изменений и дополнений в лицензию, а также досрочное прекращения права пользования недрами. На действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации названный регламент не распространяется.

Суд, выслушав доводы сторон, дав правовую оценку представленным доказательствам, пришел к выводу, что заявленное требование подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что обществу министерством выдана лицензия СТВ №00131 ТЭ от 07.08.2009 на разведку и добычу валунно-песчано-гравийной смеси на участке Балахоновского месторождения (Кочубеевский район) сроком до 31.12.2025. Неотъемлемой составной частью указанной лицензии является лицензионное соглашение об условиях пользования недрами для добычи валунно-песчано-гравийной смеси на Балахоновском месторождении в Кочубеевском районе Ставропольского края.

Приказом № 29 от 31.01.2020 досрочно прекращено право пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ от 07 августа 2009 г. сроком действия до 31.12.2025 с целевым назначением и видами работ – разведка и добыча валунно-песчано-гравийной смеси на участке Балахоновского месторождения в Кочубеевском районе Ставропольского края, выданной ООО «Джалга».

Ссылаясь на незаконность решения о досрочном прекращении права пользования недрами, общество обратилось с рассматриваемым заявлением в суд.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Росийской Федерации (далее – Кодекс) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Основанием для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 Кодекса).

В силу пункта 1 статьи 65 Кодекса лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанноть доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия) возлагается на соответствующие органы.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер, регулирует Закон о недрах.

В силу статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах закреплена обязанность недропользователя обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона о недрах) обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункты 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах).

В случае же несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке (часть 4 статьи 20 Закона о недрах). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов, в частности, на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен в статье 21 Закона о недрах и пункте 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ № 3314-1 от 15.07.1992.

В соответствии с указанными нормативными актами в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 ч. 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.(Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2020 г. № Ф10-1850/20 по делу № А68-3514/2019).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 № 315 утвержден Административный регламент прекращения права пользования недрами.

Согласно пункту 114 Административного регламента № 315 в приказе о приостановлении или ограничении права пользования недрами указываются:

1) основание приостановления либо ограничения права пользования недрами в соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах»;

2) мероприятия, которые должен провести недропользователь для устранения причин, вызвавших приостановление либо ограничение права пользования участком недр, порядок и сроки их проведения.

По смыслу приведенных положений обществу должно быть направлено уведомление об устранении нарушений, которое должно содержать четкий перечень допущенных нарушений и условий, вызвавших приостановление действия лицензии, а также должно быть указано на ряд действий, которые необходимо совершить обществу для возобновления действия лицензии.

Это предполагает как ясность, однозначность и недвусмысленность изложения причин приостановления лицензии, так и возможность правильности понимания обществом указанных причин, совершения действий по устранению таких нарушений.

Указанное соответствует пониманию предписания должностного лица государственного органа, которое должно содержать властные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

06 ноября 2018 года министерством издан приказ № 509 о приостановлении до 01.03.2019 права пользования недрами по вышеуказанной лицензии на право пользования недрами (далее – приказ № 509). Уведомлением об устранении допущенных нарушений от 12.11.2018 № 04/1-9 146 министерство уведомило общество о том, что им допущены нарушения условий лицензионного соглашения (в редакции дополнения № 1), а именно:

- пунктом 5.1 лицензионного соглашения определено, что пользователю недр предоставлено исключительное право на добычу песчано-гравийной смеси на лицензионном участке с планируемой годовой производительностью по добыче в объеме 200 тыс.м 3. Согласно предоставленным в министерство ежегодным статистическим отчетностям по форме № 5-ГР за 2016 и 2017 годы ООО «Джалга» добыло 106,7 тыс.м 3 и 31,0 тыс.м3 , соответственно, что является систематическим нарушением условий пользования недрами;

- в соответствии с пунктом 5.2 лицензионного соглашения добыча валунно-песчано-гравийной смеси на лицензионном участке должна проводиться в соответствии с техническим проектом разработки месторождения, согласованным и утвержденным в установленном действующим законодательством порядке. Ведение добычных работ без проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном законодательством порядке, является нарушением существенного условия лицензионного соглашения;

- на основании пункта 6.7 лицензионного соглашения пользователь недр имеет право пользоваться участком недр с целью добычи валунно-песчано-гравийной смеси в соответствии с законодательством Российской Федерации о земле и об охране окружающей среды. Из свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельный участок площадью 808 001 кв.м с кадастровым номером 26:15:050804:0002 следует, что данный земельный участок имеет сельскохозяйственное назначение, для ведения КФХ.

Относительно отсутствия нарушения пункта 5.1 лицензионного соглашения в суд признает обоснованными доводы заявителя о том, что добыча валунно-песчано-гравийной смеси в указанных объемах обусловлена тем, что приказом министерства № 62 от 19.02.2016 было приостановлено право ООО «Джалга» пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ от 07.08.2009. Как следствие, общество не имело возможности исполнить пункт 5.1 лицензионного соглашения, которым пользователю недр предоставлено исключительное право на добычу песчано-гравийной смеси на лицензионном участке с планируемой годовой производительностью по добыче в объеме 200 тыс.м3.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 07.10.2016 по делу № А63-4358/2016, оставленным без изменений судами апелляционной и кассационной инстанций, приказ министерства от 19.02.2016 № 62 признан незаконным и отменен. Право ООО «Джалга» пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ было возобновлено только Приказом министерства № 245 от 26.06.2017. То есть в указанный период общество не имело возможности для выполнения условий пункта 5.1 лицензионного соглашения. Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, поэтому указанное в оспариваемом приказе нарушение пункта 5.1 лицензионного соглашения как основание для досрочного прекращения лицензии не принимается судом.

В этой связи прекращение лицензии со ссылкой на неисполнение 5.1 лицензионного соглашения незаконно.

При приостановлении лицензии министерство, в частности, сослалось на нарушения п. 5.2 лицензионного соглашения, впоследствии отразив это же основание в Приказе № 29 о прекращении лицензии. В уведомлении об устранении нарушений от 12.11.2018, направленном в адрес общества, указывается только, что в соответствии с п. 5.2 лицензионного соглашения добыча ВПГС на лицензионном участке должна производиться в соответствии с техническим проектом, согласованным и утвержденным в установленном порядке. Однако указанное основание допускает его различную интерпретацию. Суд полагает, что оно не является ясным и однозначным, поскольку из него не следует вывод, о каком конкретно допущенном обществом нарушении идет речь: добыче обществом ВПГС при отсутствии технического проекта разработки или отсутствии технического проекта разработки его части, согласованного и утвержденного в установленном порядке (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 июня 2016 г. № Ф08-2679/16 по делу № А63-7459/2015).

Кроме того, основания для досрочного прекращения права пользования недрами, приводимые в оспариваемом приказе, отличаются от оснований для приостановления действия лицензии, указанных в приказе № 509, а также уведомлении об устранении нарушений от 12.11.2018 № 04/1-9 146.

В этой связи оспариваемый ненормативный акт министерства (приказ № 29) и предшествующий ему приказ № 509 о приостановлении лицензии в своей совокупности не соответствуют требованиям ясности, не содержат указаний, позволяющих установить допущенные конкретные нарушения однозначно, в свою очередь, не позволяя определить необходимые действия по устранению выявленных нарушений. Указанные обстоятельства в совокупности с иными приведенными нарушениями влекут неисполнимость приказа №509 в части возможности устранения причин приостановления и, как следствие, незаконность оспариваемого приказа № 29 о досрочном прекращении действия лицензии.

Суд приходит к выводу о несостоятельности доводов министерства, изложенных в отзыве на заявление об оспаривании приказа № 29, в связи со следующим.

Министерство указывает на то, что обществу 02.06.2015 было вручено письмо-уведомление о необходимости в трехмесячный срок устранить допущенные нарушения, а заявление общества с просьбой согласовать вносимые изменения в проектную документацию поступило только 18.07.2016.

Приказом министерства № 98 от 02.04.2015 организованы заслушивания пользователей недр о результатах и планах работ на лицензионных участках недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, на территории Кочубеевского района Ставропольского края на Научно-техническом совете министерства в период с 13 по 15 апреля 2015 года.

14 апреля 2015 года общество заслушано на заседании Научно-технического совета (НТС) министерства. Результаты работ ООО «Джалга» на лицензионном участке и в рамках выполнения лицензионного соглашения в 2014 году признаны НТС министерства неудовлетворительными. Лицензиату необходимо было выполнить ряд следующих мероприятий: привести проект разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси в соответствие с действующим законодательством и отчетом о доразведке участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси; предоставить справку об отсутствии задолженности по форме об уплате НДПИ за 2013 и 2014 годы; предоставить географические координаты лицензионного участка в системе WGS-84; предоставит в течение 6 месяцев в адрес министерства заявку о несении изменений и дополнений в лицензию СТВ № 00131 ТЭ в целях приведения условий пользования недрами участка Балахоновского месторождения ВПГС в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации и Ставропольского края в сфере недропользования и предоставления ежеквартальной статистической отчетности.

Министерство направило в адрес общества уведомление от 13.05.2015 № 04/1-3115 (получено обществом 02.06.2015) об устранении допущенных нарушений.

Согласно материалам дела задолго до указываемой министерством даты (18.07.2016), а именно 17.06.2015 ООО «Джалга» направило в министерство обращение по вопросу внесения изменений в условия пользования недрами лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ, предоставило географические координаты лицензионного участка в системе WGS-84.

29.07.2015 г. (вх.№ 08 от 10.08.2015 г.) министерство представило обществу ответ на заявление, где указало, что не имеет возможности провести административную процедуру по внесению изменений и дополнений в условия пользования недрами лицензии СТВ №00131 ТЭ до выполнения следующих мероприятий и устранения нарушений:

1. в технический проект разработки внести данные отчета о доразведке участка с подсчетом запасов;

2. привести проект разработки в соответствие с действующим законодательством и указанным выше отчетом;

3. представить справку об отсутствии задолженности по налоговым платежам.

03.09.2015 г. общество направило заявление о согласовании проектной документации, приложив к нему проект разработки и рекультивации с графическим приложением (2 экз.), копию заключения МПР СК № 11-12 от 14.02.2012 г. о доразведке участка с подсчетом запасов, копию протокола НТС от 13-15.04.2015 г. № 10-2015.

02.10.2015 г. протоколом комиссии № 22-2015 обществу было отказано в согласовании проектной документации, поскольку представленная документация не соответствует требованиям:

Положения о комиссии по согласованию технических проектов № 99 от 03.04.2015 г. (отсутствует электронная версия проектной документации и сметная документация на составление технического проекта разработки); Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 118 от 03.03.2010 г. (не указано, чем будет обогреваться вагон-бытовка, находящийся на территории месторождения в отсутствие электричества); в представленной документации отсутствует раздел «Контроль качества добываемой и отгруженной продукции»; указанные в представленной документации географические координаты угловых точек участка месторождения при выносе на топографическую основу не соответствуют конфигурации лицензионного участка.

В заявлении от 18.12.2015 г. общество предприняло действия, направленные на устранение недостатков, выявленных комиссией. А именно, предоставило проектную документацию в электронной версии, предоставило скорректированные координаты угловых точек участка месторождения, соответствующие конфигурации лицензионного участка, на вопрос комиссии чем будет обогреваться вагон-бытовка, находящийся на территории месторождения в отсутствие электричества, общество указало, что при необходимости, вагон-бытовка будет обогреваться углем или дровами. Комиссия указала на отсутствие в проектной документации сметы на составление технического проекта разработки и рекультивации участков недр местного значения. Поскольку ни Положение, утвержденным приказом министерства от 03.04.2015 № 99, ни Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118, ни Требованиями к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, утвержденными приказом Минприроды России от 25.06.2010 не предусмотрено включение сметной документации на составление технического проекта в состав проектной документации, общество разъяснило министерству, что им был заключен договор на составление технической документации с ООО НП «Кавказпроект», он был оплачен из собственных средств, оснований для составления сметы на составление техпроекта не имелось. Комиссия указала на отсутствие раздела «Контроль качества добываемой и отгруженной продукции». Между тем, в соответствии с Требованиями к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, утвержденными приказом Минприроды России от 25.06.2010 № 218, разделы 2, 4, 8, 9, 10 проектной документации на разработку общераспространенных полезных ископаемых по решению пользователя недр могут не содержать подразделов. В связи с этим подраздел 4.5 «Контроль качества добываемой и отгруженной продукции» не был включен в раздел 4 проекта. Также общество разъясняло, что на странице 22 проекта в главе 2.7 указано, что все добытое сырье отправляется на переработку и в контроле качества добываемой и отгружаемой продукции нет необходимости.

Однако впоследствии письмом исх. № 1 от 22.01.2016 общество отозвало представленную документацию на доработку в связи с уточнением границ горного участка.

17 марта 2016 общество в очередной раз направило проектную документацию в министерство на согласование.

Протоколом заседания комиссии № 08-2016 от 19.04.2016 г. обществу было отказано в согласовании изменений в проектную документацию в связи со следующим: не устранено замечание комиссии, указанное в протоколе № 22-2015 от 02.10.2015 г. в части обеспечения предприятия электроэнергией; в тексте проектной документации имеется указание на проведение рекультивационных работ после отработки карьера, а комиссия настаивает на поэтапной (цикличной) рекультивации; в материалах проектной документации отсутствует календарный план рекультивационных работ и план размещения отвалов вскрышных пород; неясно, где будут размещаться вскрышные породы при разработке недр и как будут использоваться при рекультивации отработанных участков полезных ископаемых; неясно, когда будет размещаться водоотводный канал вдоль южной части карьера, а также как будет отводиться вода из центральной и северной части карьера; качество полезного ископаемого в технической документации не подтверждено лабораторным заключением.

Также было указано на необходимость согласования проектной документации в части рекультивации с администрацией муниципального образования.

31.05.2016 г. (исх.№ 37) общество вновь обратилось с заявлением вх.№ 5792-З-Ж в комиссию для согласования изменений и дополнений в проект.

Протоколом № 12-16 от 16.06.2016 г. комиссия воздержалась от согласования изменений проекта, указав, что изменений и дополнения к проекту представлены без согласованной и утвержденной в 2009 г. проектной документации; отсутствует копия протокола согласования первоначальной проектной документации (2009 г.); представленные материалы не являются устранением замечаний, указанных в протоколе заседания комиссии № 08-2014 от 19.04.2016 г. Было рекомендовано доработать проектную документацию с учетом замечаний протокола № 08-2016 от 19.04.2016 г. и повторно представить на рассмотрение в комиссию. Также было указано на необходимость согласования проекта в части рекультивации с администрацией муниципального образования.

По результатам выявленных в 2015 нарушений министерство издало приказ от 19.02.2016 № 62 о приостановлении права пользования недрами по лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ в связи с нарушением обществом пункта 4.2 условий лицензионного соглашения лицензии на право пользования недрами, а именно отсутствием согласованного и утвержденного в установленном законом порядке технического проекта разработки и рекультивации лицензионного участка, на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Данный приказ от 19.02.2016 № 62 о приостановлении права пользования недрами решением Арбитражного суда Ставропольского края от 07.10.2016 по делу №А63-4358/2016, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2016 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.04.2017, признан незаконным со ссылкой на то, что в материалы дела представлен согласованный и утвержденный в установленном законом порядке технический проект разработки и рекультивации лицензионного участка, на отсутствие которого в оспариваемом приказе ссылалось министерство.

При обжаловании приказа № 62 от 19.02.2016 в рамках дела №А63-4358/2016 суды установили, что основанием для приостановления министерством права пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131 ТЭ послужил вывод министерства об отсутствии у общества согласованного и утвержденного в установленном законом порядке технического проекта разработки и рекультивации лицензионного участка, предусмотренного пунктом 4.2 условий лицензионного соглашения лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ (в первоначальной редакции).

При этом суды оценили, в том числе, в совокупности с иными доказательствами по делу приказ министерства от 19.02.2016 № 62 о приостановлении права пользования недрами по лицензии на право пользования недрами от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ, лицензионное соглашение к лицензии от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ, проект разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края. Было установлено, что обществом 30.09.2009 в Управлении по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю согласован и утвержден проект разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края, о чем свидетельствуют подпись начальника отдела по надзору в горнорудной промышленности и маркшейдерскими работами Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю ФИО3 и штамп управления на титульном листе согласованного проекта, а также отсутствие доказательств нарушения обществом пункта 4.2 лицензионного соглашения, а именно добычи валунно-песчано-гравийной смеси на лицензионном участке в нарушение требований технического проекта, согласованного и утвержденного в 2009 году; сделали вывод о том, что министерство не доказало обстоятельства, на основании которых приостановлено право общества на пользование недрами по лицензии от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ. При этом суды исходили из того, что из буквального содержания оспариваемого приказа следует, что министерство приостановило право пользование недрами по лицензии от 07.08.2009 СТВ 00131 ТЭ не по причине неприведения его в соответствие с действующим законодательством, а также невнесением в проект данных отчета о доразведке участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси, а по причине отсутствия согласованного и утвержденного в установленном законом порядке технического проекта разработки и рекультивации лицензионного участка, что не является тождественным.

Подлинность согласованного и утвержденного 30.09.2009 Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю проекта разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края не опровергнута.

В рамках данного спора (по делу №А63-4029/2020) в качестве основания прекращения права пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ №00131 ТЭ министерство вновь сослалось на нарушение того же самого пункта лицензионного соглашения – пункта 5.2 (нумерация пункта приведена в редакции дополнения к соглашению № 1, в силу которой пункт 4.2 считается пунктом 5.2.), и ведение добычных работ без проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном законодательством порядке.

Судом при этом учтено, что в приказе о приостановлении действия лицензии № 509, уведомлении об устранении нарушений об устранении нарушений от 12.11.2018, а также в оспариваемом приказе о досрочном прекращении действия лицензии не раскрывается, что именно министерство понимало под нарушением п. 5.2 лицензионного соглашения.

Из буквального содержания оспариваемого приказа следует, что министерство прекратило право пользование недрами по лицензии от 07.08.2009 СТВ 00131 ТЭ не по причине неприведения его в соответствие с действующим законодательством, а также невнесением в проект данных отчета о доразведке участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси, а по причине ведения добычных работ без проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном законодательством порядке, что не является тождественным.

Вместе с тем, в рамках дела № А63-4358/2016 судом установлен факт наличия у общества согласованного и утвержденного 30.09.2009 в Управлении по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю проекта разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 Кодекса данные обстоятельства не подлежат доказыванию вновь при рассмотрении арбитражными судами настоящего дела, в котором участвуют те же лица.

Таким образом, обстоятельство, на основании которого приостановлено и в последующем прекращено право общества на пользование недрами по лицензии от 07.08.2009 СТВ № 00131 ТЭ, министерством не доказано. Напротив, ссылка министерства на ведение добычных работ без проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном законодательством порядке, опровергается имеющимися в материалах дела доказательствами и преюдициальным выводом суда в рамках дела А63-4358/2016.

Кроме того, решением Арбитражного суда Ставропольского края от 07.11.2016 по делу №А63- 4358/2016 установлено, что невнесение в проект 2009 года данных отчета о доразведке участка Балахоновского месторождения валунно-песчано-гравийной смеси, утвержденного министерством в 2012 году, не привело к существенному нарушению обществом условий лицензионного соглашения, поскольку не свидетельствует о нарушении порядка добычи валунно-песчано-гравийной смеси на лицензионном участке.

Из представленных в материалы дела документов следует, что основания отказа в согласовании проектной документации, указанные в протоколах № 22-2015 от 02.10.2015 г., № 08-2016 от 19.04.2016 г. значительно отличаются от рекомендаций НТС министерства по устранению допущенных обществом нарушений, первоначально отраженных в протоколе №10-2015 от 13-15 апреля 2015 г. В частности, в протоколе №10-2015 от 13-15 апреля 2015 г. не указывалось на необходимость поэтапной (цикличной) рекультивации, на включение в проектную документацию контроля качества добываемой и отгружаемой продукции.

Вместе с тем, мотивируя отказ в согласовании дополнений и изменений в проектную документацию, министерство не учло, что на стр. 6 Проекта разработки, переработки и рекультивации 2009 г. указано, что рекультивационные работы начинаются после отработки карьера; рекультивация котлована будет произведена засыпкой вскрышными суглинками с последующим нанесением почвенно-растительного слоя, который должен быть складирован в отдельные отвалы (стр. 13). В разделе 9 «Техническая рекультивация» (л.38) указывается на проведение рекультивационных работ через год после окончания эксплуатации карьера. Указанным условием поэтапной (цикличной) рекультивации не предусмотрено.

Сведения о качестве сырья приведены на л.14 Проекта; на л. 15 Проекта указывается на результаты проведенных лабораторно-технологических испытаний. Обустройство водоотводного канала для перехвата и отвода поверхностных вод и использование сухого канала для нагорной канавы у северо-западной границы карьера для предотвращения попадания в карьер поверхностного стока предусмотрены разделами 7.4 (л.26) и 14.12 Проекта (л.66).

Кроме того, в материалах дела (т.6, л.д. 45-116) имеется дело лицензии СТВ №00017ТЭ от 2005 г. на добычу валунно-песчано-гравийной смеси на Балахоновском месторождении в Кочубеевском районе недропользователем ИП ФИО4 по этому же месторождению. В приложении к делу лицензии имеются протоколы физико-механических характеристик ВПГС на Балахоновском месторождении №№ 1,2 от 29.08.2005 г., Протокол исследования проб строительных материалов № 369-05 от 29.08.2005 г. (т.6, стр. 88-90).

Обществом также в изменениях и дополнения проектной документации 2016 года представлены географические координаты угловых точек участка (листы 5, 6), в самом проекте 2009 года на листе 8 (план границ горного отвода) также приведен координаты участка.

Суд полагает, что указываемые министерством недостатки касались проектной документации, согласованной и утвержденной еще в 2009 г., в частности, ссылки министерства на необходимость представления копии протокола согласования первоначальной проектной документации 2009 года. При этом приводимые в качестве дополнительных оснований для отказа в согласовании дополнений к проектной документации (к примеру, указание на необходимость поэтапной рекультивации) никак министерством не обосновывались.

Министерство не привело доказательств отнесения новых оснований отказа в согласовании изменений и дополнений проектной документации 2016 года к существенным.

Относительно отказа в согласований изменений проекта со ссылкой на то, что изменения и дополнения к проекту 2016 года представлены без согласованной и утвержденной в 2009 г. проектной документации суд отмечает следующее.

Необходимость внесения изменений и дополнений к проекту в том же порядке, что и для согласования основного проекта 2009 г. само по себе не означает, что недропользователь обязан заново формировать всю проектную документацию и вновь представлять все ранее прилагаемые к проекту документы. Наоборот, у заявителя отсутствует обязанность представления проектной документации в виде полностью измененного проекта как единого документа, поскольку в силу пункта 3 раздела IV Требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, утвержденных приказом Минприроды России № 218 от 25.06.2010 имеется нормативная возможность представления только тех разделов, которые подверглись дополнению (изменениям).

18.07.2016 г. общество еще раз обратилось за получением согласования вносимых изменений в проект.

Письмом от 25.07.2016 (исх. № 07/1-5498) обществу было отказано в рассмотрении и согласовании представленных дополнений и изменений в проектную документацию с указанием причин, а именно: отсутствие в представленных материалах графических изображений к проекту 2009 года; решения государственной экспертизы геологической информации по участку Балахоновского месторождения (ранее не приводилось как основание отказа); документа, подтверждающего наличие по состоянию на 01.01.2009 запасов ПГС в государственном балансе полезных ископаемых (протокол, заключение); графических изображений к изменениям и дополнениям в проект 2009 года; копии утвержденного решения Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по СК на согласование проекта 2009 года; приложения 2-13 к лицензии на право пользования недрами СТВ № 00131ТЭ.

Изучив основания отказа, изложенные в указанном письме, суд полагает, что доводы министерства еще раз сведены не к проверке соответствия нормативным требованиям вносимых изменений 2016 года в проектную документацию, а к попытке переоценки основного проекта 2009 года и необходимости представления заявителем документации, которая, по мнению министерства, должна была прилагаться на момент согласования основного проекта 2009 г.

Суд также соглашается с доводом общества об отсутствии необходимости предоставления заключения экспертизы промышленной безопасности на проект 2009 года.

Согласно статье 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых должна осуществляться в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Технические проекты и вносимые в них изменения до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 утверждено положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

К заявлению пользователя недр в соответствии с пунктом 16 указанного положения прилагаются, в том числе в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, копии заключений: государственной экспертизы запасов, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы и экспертизы промышленной безопасности.

В части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено обязательное проведение государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Следовательно, если в составе разрабатываемого месторождения планируется строительство объектов капитального строительства, то заключение государственной экспертизы рассматривается законодателем в качестве обязательного требования.

30.09.2009 в Управлении по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю согласован и утвержден проект разработки, переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края.

Как видно из указанного проекта, а также иных материалов дела, добыча полезных ископаемых запроектирована открытым способом, без строительства и эксплуатации подземных либо надземных сооружений, являющихся объектами капитального строительства, возведение таких объектов обществом не планировалось. Данный факт сторонами не оспаривается.

При согласовании проекта 2009 года территориальный орган Ростехнадзора, являющийся уполномоченным органом для согласования проектной документации, пришел к выводу об отсутствии оснований для проведения государственной экспертизы проектной документации по разработке переработки и рекультивации участка Балахоновского месторождения песчано-гравийной смеси ООО «Джалга» в Кочубеевском районе Ставропольского края и не потребовало представления данной государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Следовательно, возложение министерством на общество, которому Управлением Ростехнадзора была согласована проектная документация, обязанности по представлению заключения государственной экспертизы свидетельствует о незаконном обременении общества дополнительными обязанностями и не отвечает целям деятельности административного органа

Аналогичный правовой подход изложен в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 марта 2013 по делу №А78-6721/2012, постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 по делу №А53-32426/2018.

Административный орган не доказал необходимость получения обществом заключения государственной экспертизы проектной документации.

Из содержания переписки между обществом и министерством по вопросу согласования вносимых изменений в проектную документацию следует, что министерство при рассмотрении изменений с каждым разом, отказывая в согласовании, ссылалось на увеличение дополнительных недостатков проектной документации, которые, по мнению министерства, не предполагали возможности согласования проекта.

Следует учитывать, что министерством при рассмотрении изменений в проект фактически осуществлялась переоценка содержания условий проекта, уже согласованного в 2009 г., что в полномочия министерства не входит. По смыслу п.21 Положения № 118 уполномоченный орган проверяет соответствие проектной документации условиям пользования недрами, установленным в лицензии на пользование недрами, и (или) требованиям законодательства РФ на момент проверки, следовательно, представляемые с 2015 г. на рассмотрение комиссии заявки не должны влечь ревизии проектной документации, согласованной и утвержденной в 2009 г.

Суд пришел к выводу, что вина общества в нарушении условий п. 5.2 лицензионного соглашения отсутствует, поскольку действия общества имели направленность на обеспечение осуществления недропользования с соблюдением требований действующего законодательства.

Отсутствие согласования изменений к проекту явилось основанием для вывода министерства о нарушении п. 5.2 лицензионного соглашения и вынесения оспариваемого приказа о досрочном прекращении действия лицензии. Однако, министерство, отказывая без надлежащих оснований в согласовании изменений в проектную документацию, по сути, само создало предпосылки для вынесения приказа о досрочном прекращении действия лицензии.

В данном случае неоднократные отказы министерства в согласовании изменений в проектную документацию в совокупности с вынесением оспариваемого приказа о досрочном прекращении действия лицензии расцениваются судом в качестве проявления недобросовестного поведения. Вменяемые обществу нарушения вызваны недобросовестными действиями самого министерства и не соответствуют положениям статьи 10 Гражданского кодекса РФ (пункт 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ № 127 от 25.11.2008 г. «Обзор практики применения арбитражными судами статьи 10 Гражданского кодекса РФ»).

Подобное поведение министерства не имело под собой разумных оснований и не продиктовано намерением защитить охраняемые законом интересы собственника недр. Следствием подобного поведение явилось порождение для общества негативных последствий, сопряженных с невозможностью ведения хозяйственной деятельности по добыче полезных ископаемых.

Между тем, по смыслу правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 21.12.2011 №1862-О-О, права пользователей недр гарантируются порядком такого прекращения. В указанных случаях данное право не прекращается автоматически сразу же после выявления соответствующего нарушения уполномоченным органом.

В дискреционные полномочия суда входит установление обстоятельств и фактов нарушения недропользователем условий лицензии, характера и причин допущенного нарушения, а также наличие возможности их устранения.

Предусмотренный законодателем правовой механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и предполагает учет совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела. Соответственно, решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Рассматривая дела, связанные с прекращением права пользования недрами, арбитражные суды ориентируются на содержащуюся в Определении от 21.12.2011 №1862-О-О правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости учитывать фактические обстоятельства, которые повлияли на способность недропользователя выполнить условия лицензии на пользование недрами (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2012 года № 9662/12; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 апреля 2015 года № Ф09-1654/15, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21 июля 2016 года № Ф08-4555/2016).

Как указано выше согласно части четвертой статьи 21 Закона о недрах в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии решение о прекращении права пользования недрами может быть принято лишь по истечении трех месяцев со дня получения им письменного уведомления о допущенных нарушениях и при условии, что пользователь эти нарушения в указанный срок не устранил.

В соответствии с Административным регламентом № 315, по итогам проверки соблюдения недропользователем условий пользования недрами Росприроднадзор, установив наличие предусмотренных статьей 20 Закона о недрах оснований для досрочного прекращения права пользования недрами, направляет в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган представление (предложение) о принятии решения о досрочном прекращении права пользования недрами с приложением копии акта проверки (пункт 94, подпункт 2 пункта 95); при этом представление (предложение) с комплектом необходимых документов направляется в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами либо в соответствующий территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в соответствии с разграничением полномочий между ним и его территориальными органами (пункт 105).

Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (постоянно действующий совещательный орган) принимает рекомендательное решение о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 107). В случае принятия рекомендации о направлении уведомления о допущенных нарушениях пользователю недр предоставляется срок для их устранения, который в зависимости от характера нарушений может быть не менее трех месяцев и не более 12 месяцев с момента получения уведомления (пункт 110).

По истечении срока, предоставленного недропользователю для устранения нарушений, указанных в уведомлении Комиссии, Росприроднадзор проводит проверку устранения (неустранения) нарушений и копию акта проверки с соответствующим комплектом документов направляет на повторное рассмотрение Комиссии, которая повторно рассматривает материалы по досрочному прекращению права пользования недрами и принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 111). В случае, если Комиссия рекомендует досрочное прекращение права пользования недрами в связи с неустранением недропользователем нарушений в предоставленный срок, Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом издается приказ об отзыве лицензии (пункт 115).

Таким образом, до принятия решения о прекращении права пользования недрами уполномоченный орган обязан соблюсти последовательность, установленную регламентом, то есть совершить ряд действий, составляющих процедуру досрочного прекращения права.

В рассматриваемом случае министерство нарушило процедуру принятия оспариваемого приказа, так как не устанавливало обстоятельства, имеющие значения для решения вопроса о прекращении права пользования недрами: были ли устранены недропользователем выявленные нарушения.

Принимая во внимание несоблюдение министерством административных процедур, предполагающих проверку и фиксацию устранения (неустранения) обществом выявленных нарушений суд считает недоказанным имеющее существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельство, предусмотренное частью 4 статьи 21 Закона о недрах.

Данный вывод соответствует смыслу нормативных положений ст. 21 Закона о недрах и Положение о порядке лицензирования 1992 года.

Поскольку оспариваемый приказ № 29 принят министерством без проверки факта устранения обществом нарушений, что противоречит части 4 статьи 21 Закона о недрах, довод заявителя о незаконности прекращения лицензии на том основании, что обществом нарушен 5.2 лицензионного соглашения, является обоснованным.

Довод министерства о том, что Административный регламент № 315 не подлежит применению, поскольку министерство является региональным органом, отклоняется судом по следующим основаниям.

В силу статьи 1.2 Закона о недрах в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации и пунктом 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра.

В соответствии пунктом 1 Положение о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 № 221-п Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим государственное управление и нормативно-правовое регулирование в области недропользования.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Ставропольского края, законами и иными нормативными правовыми актами Ставропольского края, а также настоящим Положением (пункт 2 вышеуказанного Положения).

Права пользователя недр должны гарантироваться установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами, который не должен предполагать произвольного применения государственным органом и возможности ограничения прав недропользователя исключительно по своему усмотрению.

При этом какой-либо нормативный документ, содержащий описание процедуры досрочного прекращения права пользования недрами в Ставропольском крае не принят. Вместе с тем Административный регламент детально регламентирует названную процедуру.

Поскольку на законодательном уровне Ставропольского края не предусмотрено иного порядка для обеспечения гарантий пользователям участков недр местного значения наравне с пользователями участков недр федерального значения, при рассмотрении вопроса о досрочном прекращения права пользования недрами следует руководствоваться административным регламентом № 315 от 29.09.2009.

Аналогичный правовой подход изложен в постановлениях Арбитражного суда Уральского округа от 28.01.2019 по делу №А76-23996/2018, Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.10.2018 по делу №А66-12744/2017.

В ином случае следовало бы признать, что по уровню предоставляемых гарантий и правовой защищенности пользователи участков недр федерального значения находятся в более выгодном, привилегированном положении, нежели пользователи участков недр местного значения, что недопустимо.

Из принципа юридического равенства применительно к реализации права на судебную защиту (статья 19, части 1 и 2 , статья 46, часть 1, статья 123, часть 3 Конституции Российской Федерации) вытекает требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 марта 2008 года № 6-). Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П, от 03 июня 2004 года № 11-П, от 15 июня 2006 № 6-П и от 05 апреля 2007года № 5-П).

Отсутствие конкретики в части совершений действий, которые обществу необходимо было совершить для устранения причин приостановления лицензии, следует также из того, что приведенные министерством основания для прекращения лицензии отличны от оснований, изначально указанных в приказе о приостановлении действия лицензии.

Вопреки доводам министерства, приведенным в письменном отзыве на заявление общества, нарушение пункта 6.7. лицензионного соглашения, указанное в приказе о приостановлении № 509, не было приведено в качестве основания досрочного прекращения права пользования недрами в оспариваемом приказе.

Как видно из преамбулы приказа № 29 от 31.01.2020, решение о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии на право пользования недрами СТВ №00131 ТЭ от 07 августа 2009 принято в связи с систематическим нарушением пользователем недр – ООО «Джалга» существенных условий лицензионного соглашения, определенных пунктом 5.1 и 5.2 раздела 5 «Условия добычи общераспространенных полезных ископаемых», а также на основании постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019 по делу №А63-1617/2019.

В качестве основания прекращения лицензии отсутствует ссылка на нарушение пункта 6.7 лицензионного соглашения.

В определении от 12.08.2020, а также в последующих судебных заседаниях суд предлагал министерству представить письменные пояснения относительно отсутствия данного основания для досрочного прекращения действия лицензии. Однако пояснений в этой связи министерство не представило.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что министерство отказалось от вменяемого в вину общества основания, которое было изначально указано в приказе о приостановлении № 509.

Суд также не может считать обоснованной ссылку в оспариваемом приказе на Постановление Шестнадцатого арбитражного суда Ставропольского края от 26.12.2019 о прекращении производства по делу №А63-1617/2019. Указанный судебный акт не может являться основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, поскольку единственным обстоятельством, исследуемым апелляционным судом при его вынесении, было разрешение вопроса о прекращении производства по делу в связи с отказом от апелляционной жалобы. Названный судебный акт не может содержать оценки фактических обстоятельств дела по существу спора и имел своей целью лишь прекращение процедуры рассмотрения в рамках конкретного судопроизводства. В этой связи указанное постановление апелляционного суда, в том числе и решение арбитражного суда по делу №А63-1617/2019, не могут быть приняты во внимание судом при рассмотрении настоящего спора.

Поскольку при обращении с заявлением общество оплатило государственную пошлину в сумме 3 000 рублей, указанные расходы по правилам статьи 110 Кодекса подлежат возмещению за счет проигравшей стороны, то есть за счет министерства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ставропольского края

Р Е Ш И Л:

заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить приказ министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 31.01.2020 №29 о досрочном прекращении права пользования недрами ООО «Джалга» по лицензии на право пользования недрами СТВ №00131 ТЭ от 07 августа 2009 года.

Взыскать с министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды в пользу общества с ограниченной ответственностью «Джалга», г. Михайловск, ОГРН <***>, ИНН <***> государственную пошлину в размере 3 000 рублей.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Л.В. Быкодорова