Постановление от 24 октября 2017 г. по делу № А65-15258/2017

ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А65-15258/2017
г.Самара
24 октября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 октября 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Корнилова А.Б., Кувшинова В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания ФИО1, с участием:

индивидуальный предприниматель ФИО2 - не явился, извещен,

от исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района - представитель не явился, извещен,

от третьих лиц: прокурора Амбарцумяна А.Г. (удостоверение ТО № 230088),

от Уполномоченного при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей – представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании 18 октября 2017 года апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 07 августа 2017 года по делу №А65-15258/2017 (судья Бредихина Н.Ю.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2(ОГРНИП 304165736200322, ИНН <***>), Республика Татарстан, Зеленодольский район, д.Исаково, к исполнительному комитету Зеленодольского муниципального района (ОГРН <***>, ИНН <***>), Республика Татарстан, г.Зеленодольск, третьи лица: Зеленодольская городская прокуратура Республики Татарстан, Республика Татарстан, г.Зеленодольск, Уполномоченный при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей, Республика Татарстан, г.Казань,

о признании незаконным распоряжения,

У С Т А Н О В И Л:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее - ИП ФИО2, предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным распоряжения исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан (далее - исполнительный комитет, заинтересованное лицо) от 24.04.2017 об отмене разрешения от 08.07.2016 № 16-519-222-29016 на строительство объекта «Кафе на 80 посадочных мест по ул.Успенкая, с.Свияжск, Зеленодольского района Республики Татарстан», об обязании исполнительного комитета устранить допущенное нарушение прав и законных интересов предпринимателя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Зеленодольская городская прокуратура Республики Татарстан, Уполномоченный при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 07 августа 20167 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе ИП ФИО2 просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что суд необоснованно сослался на правовую позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 № 309-КГ15-209. По мнению заявителя, указанный судебный акт вынесен по делу, предметом спора по которому было требование о возложении на орган местного самоуправления обязанности выдать разрешение на строительство объекта, возведение которого уже начато заявителем. Однако в рассматриваемом деле предметом спора является иное требование о незаконности отмены выданного разрешения на строительство объекта после того, как строительные работы по его созданию уже завершены, срок действия разрешения истек, а заявитель обратился за разрешением на ввод в эксплуатацию. Значимым для рассматриваемого дела является то обстоятельство, что, выдавая разрешение на строительство, исполнительный комитет заведомо знал, что строительство уже начато. По мнению заявителя, отмена выданного разрешения на строительство представляет собой злоупотребление правом, что не допускается пунктом 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оспариваемое распоряжение не соответствует части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, которым приведен исчерпывающий перечень оснований прекращения разрешения на строительство. Полномочия ИК ЗМР относительно разрешения на строительство ограничены положениями ГрК РФ, которым возможность отмены ранее выданного разрешения на строительство не предусмотрена.

В отзыве на апелляционную жалобу Уполномоченный при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей поддержал позицию заявителя, изложенную в апелляционной жалобе, полагая оспариваемое решение исполнительного комитета незаконным.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие ИП Абдуллина А.А., представителя исполнительного комитета, Уполномоченного при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании прокурор возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения прокурора, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, постановлением исполнительного комитета от 29.04.2013 №912 земельный участок из земель населенных пунктов площадью 780 кв.м, с кадастровым номером 16:20:250102:232, расположенный по адресу: Республика Татарстан, Зеленодольский муниципальный район, Свияжское сельское поселение, <...> (далее - земельный участок) предоставлен ИП ФИО2 в аренду сроком на 5 лет для строительства кафе в границах, указанных на прилагаемом кадастровом паспорте земельного участка от 28.02.2013 № 1600/301/13-126646, выданном отделом по Зеленодольскому району филиала ФГБУ «ФКП Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Татарстан.

Между исполнительным комитетом и ИП ФИО2 заключен договор аренды земельного участка от 14.05.2013 №зем-1-891а со сроком действия с 14.05.2013 по 14.05.2018. Исполнительным комитетом на основании постановления от 25.12.2015 № 2884 утвержден градостроительный план спорного земельного участка.

Главой Свияжского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан постановлением от 21.04.2016 №7 присвоен почтовый адрес спорному земельному участку.

Исполнительным комитетом 08.07.2016 выдано ИП ФИО2 разрешение на строительство объекта капитального строительства № 16-519-222-2016 (далее - разрешение на строительство).

Республиканским государственным унитарным предприятием «Бюро технической инвентаризации» 23.08.2016 составлен технический паспорт за здание кафе на 80 посадочных мест, расположенном на спорном земельном участке.

На заявление ИП ФИО2 по вопросу выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию завершенного строительства объекта капитального строительства 07.09.2016 письмом за №03-2/3778 исполнительный комитет отказал в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства со ссылкой на отсутствие документов, указанных в ч.3 ст.55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), а также на не соответствие схемы планировочной организации объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка.

ИП ФИО2 30.09.2016 обратился к главе Свияжского сельского поселения Зеленодольского муниципального района с заявлением о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров строительства.

Глава Свияжского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан 17.10.2016, рассмотрев вопрос ИП ФИО2 о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства кафе, расположенного по адресу: Республика Татарстан, <...>, вынес постановление № 22 о назначении публичных слушаний. Извещение о проведении публичных слушаний было опубликовано в газете «Зеленодольская правда». Публичные слушания не состоялись, поскольку никто не явился.

Глава Свияжского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан на основании постановления №1 06.02.2017 повторно назначил публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства кафе. Извещение о проведении публичных слушаний было опубликовано в газете «Зеленодольская правда».

На основании заключения о публичных слушаниях от 06.03.2017 глава Свияжского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан отказал в принятии постановления «О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства «Кафе» в части уменьшении допустимой зоны застройки с «пяти метров» до «нуля метров» с фасадной стороны.

На повторное заявление ИП ФИО2 по вопросу выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию завершенного строительства объекта капитального строительства 28.03.2017 письмом за №03-4/358 исполнительный комитет отказал в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства со ссылкой на отсутствие документов, указанных в ч.3 ст.55 ГрК РФ, а также на не соответствие схемы планировочной организации объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка.

Зеленодольским городским прокурором 24.10.2016 вынесен протест с требованием отменить разрешение на строительство объекта, расположенного по адресу: Республика Татарстан, <...> от 08.07.2017 за № 16-519-222-29016, выданное ИП ФИО2 В обоснование указанного протеста прокурор указал на то, что решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 26.01.2016 по делу №А65-28532/2015, вступившим в законную силу, ИП ФИО2 был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. за ведение строительства объекта капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Статьей 51 ГрК РФ предусмотрено, что выдача разрешения на строительство объекта, строительство которого уже началось, не предусмотрено. На основании вышеизложенного, прокурор пришел к выводу, что разрешение на строительство от 08.07.2016 за №16-519-222-2016, выданное исполнительным комитетом ИП ФИО2 не соответствует ГрК РФ.

Во исполнение протеста Зеленодольского городского прокурора от 24.10.2016 №02-08-01-2016 исполнительным комитетом 24.04.2017 вынесено распоряжение об отмене разрешения от 08.07.2016 № 16-519-222-29016 на строительства объекта «Кафе на 80 посадочных мест по ул.Успенкая, с.Свияжск, Зеленодольского района Республики Татарстан».

ИП ФИО2, ссылаясь на то, что указанный ненормативный акт (распоряжение от 24.04.2017 об отмене разрешения от 08.07.2016 № 16-519-222-29016 на строительства объекта) нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных законом (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Согласно п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в ведении администрация находится вопрос по выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Получению разрешения на строительство, как следует из части 2 статьи 48 ГрК РФ, предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно- технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 указанной статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Системное толкование приведенных положений ГрК РФ дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Предоставление застройщиком указанных в статье 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.

Кроме того, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 55 ГрК РФ при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяется выполнение строительства (реконструкции объекта капитального строительства) в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответственно приступить к строительству застройщик вправе только после получения такого разрешения.

Выдача разрешений на строительство объектов, в отношении которых уже ведутся строительные работы, ГрК РФ не предусмотрена.

Указанные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от

16.06.2015 № 309-КГ15-209.

Судом установлено, что 26 января 2016 года решением Арбитражного суда Республики Татарстан по делу №А65-28532/2015, вступившим в законную силу 09.02.2016, ИП ФИО2 был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. за ведение строительства объекта капитального строительства на земельном участке, площадью 780 кв.м с кадастровым номером 16:20:250102:232, расположенном по адресу: Республика Татарстан, Зеленодольский район, Свияжское сельское поселение, <...> в отсутствие разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Таким образом, фактическое осуществление заявителем работ по строительству кафе на земельным участке площадью 780 кв.м с кадастровым номером 16:20:250102:232, расположенном по адресу: Республика Татарстан, Зеленодольский район, Свияжское сельское поселение, <...> принадлежащем на праве аренды согласно договору аренды земельного участка №Зем-1-891а от 14.05.2013, согласно эскизному проекту, согласованному министерством культуры Республики Татарстан, на момент обращения в исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района (08.07.2016) с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта подтверждается материалами дела.

Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность выдачи разрешения на строительство объектов, строительные работы по созданию которых уже начались. Поскольку на момент обращения ИП ФИО2 с заявлением о выдаче указанного разрешения объект уже был возведен, выдача разрешения на строительство не требовалась.

Разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства.

Согласно представленному в материалы дела заявителем техническому плану здания представитель исполнительного комитета в ходе судебного заседания пояснил, что ИП ФИО2 обратился за вводом на здание с иными характеристиками, чем были указаны в разрешении на строительство и градостроительном плане земельного участка. Объект возведен не в утвержденных в градостроительном плане границах, кроме того, площадь застройки объекта составляет 359,2 кв.м, что не соответствует ни выданному разрешению на строительство, ни проектной документации.

Поскольку на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство объект уже был возведен, исполнительный комитет не имел правовых оснований для выдачи ИП ФИО2 разрешения на строительство.

Таким образом, разрешение на строительство от 08.07.2016 № 16-519-222-2016 выдано исполнительным комитетом с нарушением законодательства, что в силу статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ являлось основанием для отмены в порядке самоконтроля данного муниципального акта.

В соответствии частью 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт, что соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 № 1424/04. При этом основания и порядок отмены муниципальных правовых актов Федеральным законом № 131-ФЗ не определены, в связи с чем соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления (должностным лицом) по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. Необходимым является условие о том, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Из пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении

нарушений закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 указанного Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Как видно из оспоренного распоряжения, в качестве основания для отмены разрешения указано на протест Зеленодольского городского прокурора № 02-08-01-2016 от 24.10.2016. Заинтересованное лицо, рассмотрев протест прокурора, единственным способом устранения допущенных нарушений градостроительного законодательства посчитало отмену разрешения на строительство.

Поскольку оспоренное распоряжение исполнительного комитета соответствует законодательству Российской Федерации, суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных предпринимателем требований.

Довод заявителя о том, что значимым для рассматриваемого дела является то обстоятельство, что, выдавая разрешение на строительство, исполнительный комитет заведомо знал, что строительство начато, не может быть принят. Данное обстоятельство само по себе не может повлечь признания незаконным оспоренного распоряжения исполнительного комитета. Судом первой инстанции установлено, что законных оснований для выдачи разрешения на строительство у исполнительного комитета не имелось, соответственно разрешение на строительство заявителю было выдано незаконно, в связи с чем исполнительный комитет, действуя в рамках законодательства, отменил свое решение о выдаче этого разрешения.

Ссылка заявителя на то, что отмена выданного разрешения на строительство представляет собой злоупотребление правом, несостоятельна, поскольку в данном случае не установлено обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков злоупотребления правом со стороны исполнительного комитета. Оспариваемое распоряжение заинтересованного лица соответствует законодательству. При этом исполнительный комитет отменил свое решение о выдаче разрешения на строительства не на основании части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в связи с чем данная норма права не подлежала применению, а в целях устранения допущенных нарушений законодательства в результате принятия незаконного решения о выдаче разрешения на строительство.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно сослался на правовую позицию, изложенную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 № 309-КГ15-209, отклоняются, поскольку суд первой инстанции, ссылаясь на указанный судебный акт Верховного Суда Российской Федерации, принял во внимание правоприменительную практику, согласно которой разрешение на строительство не может быть выдано после осуществления строительства объекта недвижимости.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, который дал им правильную оценку. Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения им норм материального и процессуального права.

На основании изложенного решение суда от 07 августа 2017 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на заявителя. Вместе с тем надлежит возвратить ИП ФИО2 из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 05 сентября 2017 года государственную пошлину в размере 2850 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 112, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 07 августа 2017 года по делу №А65-15258/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю ФИО2 из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 05 сентября 2017 года государственную пошлину в размере 2850 (Две тысячи восемьсот пятьдесят) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий Е.Г. Филиппова

СудьиА.Б. Корнилов

В.Е. Кувшинов