Постановление от 12 апреля 2019 г. по делу № А09-13069/2018

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09

e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тула

Дело № А09-13069/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 08.04.2019

Постановление изготовлено в полном объеме 12.04.2019

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, при участии от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО2 (г. Брянск, ОГРНИП 304325021200062, ИНН <***>) – ФИО3 (по доверенности от 27.11.2018), от заинтересованного лица – управления ветеринарии Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО4 (по доверенности от 09.01.2019), ФИО5 (по доверенности от 05.04.2019), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований – прокуратуры Брянской области (г. Брянск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО6 (по доверенности от 27.11.2018 № 08/2018), рассмотрев в судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Брянской области, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Брянской области от 15.01.2019 по делу № А09-13069/2018 (судья Черняков А.А.),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, ИП ФИО2, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к управлению ветеринарии Брянской области (далее – ответчик, государственный орган, Управление ветеринарии, управление) о признании недействительным распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 07.11.2018 № 2980-р.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 15.01.2019 по делу № А09-13069/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным решением, ИП ФИО2 обратился в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение судом норм материального права, выводы суда, изложенные в обжалуемом судебном акте, не соответствуют обстоятельствам дела, а также судом не дана надлежащая правовая оценка доводам заявителя.

В обоснование доводов жалобы апеллянт ссылается на незаконность принятого Управлением ветеринарии ненормативного акта, на полное отсутствие законных оснований для принятия распоряжения. Оспариваемое распоряжение не соответствует закону, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Предприниматель полагает, что у управления отсутствовали правовые основания для издания оспариваемого распоряжения, и, как следствие, проведения в отношении него внеплановой проверки. Управление ветеринарии Брянской области в систему органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора или государственного надзора в области защиты прав потребителей не входит, соответственно, не имеет полномочий осуществлять контроль за соблюдением требований Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки». Указанное в полной мере согласуется с положениями пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), устанавливающими запрет должностным лицам и органам муниципального контроля проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

Считает необоснованной ссылку суда первой инстанции на постановление Правительства Брянской области от 24.02.2014 № 55-п и указ Губернатора Брянской области от 29.01.2013 № 63.

Заявитель обращает внимание на то, что управлением не выполнены требования Закона № 294-ФЗ о предварительной проверки обращения о фактах нарушений, которая могла бы установить фактическое отсутствие доводов, изложенных в обращении, и, как следствие отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки.

Предприниматель считает, что обращение начальника ГБУ Брянской области «Центр ветеринарии «Пригородный» ФИО7 о фактах нарушения требований ветеринарного законодательства и предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан от 01.11.2018, равно как и мотивированное представление Управления ветеринарии от 07.11.2018 № 17-5449 не содержат ни одного из предусмотренных Законом № 294-ФЗ оснований для проведения внеплановой выездной проверки.

Заявитель жалобы считает, что обжалуемый судебный акт не содержит правовой оценки довода предпринимателя о несоответствии правовых оснований, указанных в распоряжении, предмету проверки. Кроме того, указанные в распоряжении Технические регламенты Таможенного союза и иные правовые акты, кроме, Закона № 294-ФЗ не содержат правовых оснований для проведения внеплановых проверок. Обжалуемое распоряжение управления вынесено с нарушением требований, установленных названым законом, нарушает права, и законные интересы заявителя, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности ИП ФИО2

Управление ветеринарии в отзыве на апелляционную жалобу возражало против ее доводов, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Прокуратура Брянской области в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее доводов, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в силу следующего.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника управления ветеринарии от 07.11.2018 № 2980-р с целью оценки соответствия осуществляемой ИП ФИО2 деятельности требованиям ветеринарного законодательства Российской Федерации в части соблюдения ветеринарно-санитарных правил при закупке, хранении, переработке и реализации животноводческой продукции и принятии мер, направленных на недопущение распространения заболеваний, общих для человечества и животных на территории Брянской области на основании мотивированного представления от 07.11.2018 № 17-5449, в связи с поступлением в управление ветеринарии обращения от 01.11.2018 начальника ГБУ Брянской области «Центр ветеринарии «Пригородный» о фактах нарушения требований ветеринарного законодательства и предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан проведена внеплановая выездная проверка.

Полагая, что распоряжение от 07.11.2018 № 2980-р о проведении внеплановой выездной проверки не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, ИП ФИО2 обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов, решений и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления регионального государственного ветеринарного надзора на территории Брянской области, утвержденного постановлением Правительства Брянской области от 24 февраля 2014 года № 55-п, управление ветеринарии Брянской области осуществляет региональный государственный ветеринарный надзор.

Кроме того, согласно пункту 3.26 Положения об управлении ветеринарии Брянской области, утвержденного указом Губернатора Брянской области от 29.01.2013 № 63, к полномочиям управления отнесен ветеринарный надзор (контроль) за юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, осуществляющими подконтрольную госветнадзору деятельность, по выполнению ими требований действующего ветеринарного законодательства в установленной сфере деятельности на территории Брянской области.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отклонил довод заявителя о вынесении распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки неуполномоченным лицом, как несостоятельный и противоречащий положениям действующего законодательства.

Порядок принятия оспариваемого распоряжения и требования к его содержанию предусмотрены Федеральным законом № 294-ФЗ.

Согласно статье 10 Закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (часть 1).

Основания для проведения внеплановой проверки предусмотрены частью 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

В соответствии с положениями статьи части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены).

Подпунктом «а» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля; в распоряжении или приказе указывается, в частности, наименование юридического лица, проверка которого проводится (части 1 и 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ).

Из материалов дела усматривается, что в рассматриваемом случае основанием для проведения внеплановой проверки в отношении ИП ФИО2 послужило поступившее в адрес управления ветеринарии сообщение начальника ГБУ Брянской области «Центр ветеринарии «Пригородный» И.П. Шендрика от 01.11.2018 № 641, содержащее факты нарушений требований ветеринарного законодательства на мясоперерабатывающем предприятии ИП ФИО2 (ИНН <***>) расположенном по адресу: <...>., которые в свою очередь, могли послужить угрозой причинения вреда жизни и здоровью граждан, что согласуется с положениями части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

При этом во исполнение требований части 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ проведение внеплановой проверки согласовано с прокуратурой Брянской области, что также не оспорено представителем заявителя в судебном заседании.

Из содержания стаей 10, 14 Закона № 294-ФЗ следует, что внеплановая проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Заверенные печатью копии распоряжения или приказа вручаются под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю.

Распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки предпринимателю направлено предпринимателю 13.11.2018.

В свою очередь, факт получения распоряжения заявитель не отрицает.

Вместе с тем, учитывая положения пункта 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ и тот факт, что проверка проводилась по основаниям, отраженным в пункте 2 части 2 статьи 10 этого закона, обязательного уведомления лица о проведении проверки в данном случае не требовалось.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки вынесено уполномоченным лицом в рамках предоставленных ему полномочий, на основании, предусмотренном подпунктом «а» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, позволяет достоверно установить предмет и сроки проведения проверки, а также содержит всю иную необходимую информацию, проведение проверки согласовано с прокуратурой Брянской области (решение от 08.11.2018).

При этом распоряжение о проведении проверки, как акт властно-волевого характера уполномоченного органа, в отличие от иных ненормативных актов, обладает специальным статусом, так как само по себе не порождает правовых последствий для проверяемого субъекта, вследствие чего при рассмотрении доводов о недействительности такового круг подлежащих исследованию обстоятельств ограничен.

Изложенный вывод суда согласуется с позицией Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 Обзора по вопросам судебной практики от 16.03.2016.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя.

Доводы заявителя, в том числе содержащие информацию о наличии (отсутствии) фактических нарушений при осуществлении предпринимателем хозяйственной деятельности, а также возможных нарушениях процедуры проведения проверки, выходят за пределы предмета настоящего спора, а потому подлежат исследованию в ходе оценки правомерности вынесенного по результатам проверки ненормативного акта.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что оспариваемое распоряжение о проведении проверки, само по себе не нарушает охраняемых законом прав и законных интересов предпринимателя при осуществлении экономической деятельности; на стадии издания данного акта не устанавливается факт нарушения законодательства, не выносится обязательное для исполнения предписание, не устанавливается субъект, подлежащий привлечению к ответственности и конкретные санкции, а устанавливаются обстоятельства, подлежащие выяснению в рамках предмета проверки.

Ссылка подателя жалобы на то, что в обязательном порядке для издания оспариваемого распоряжения необходимо проведение предварительных проверочных мероприятий, отклоняется как основанная на неверном толковании и применении норм права. При этом суд обращает внимание, что Закон № 294-ФЗ не требует от контролирующего органа предварительного проведения проверки достоверности поступающей информации перед принятием решения о внеплановой проверке.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет доводы заявителя о наличии (отсутствии) фактических нарушений при осуществлении предпринимателем хозяйственной деятельности, а также возможных нарушениях процедуры проведения проверки, поскольку данные обстоятельства выходят за пределы предмета настоящего спора, а потому подлежат исследованию в ходе оценки правомерности вынесенного по результатам проверки ненормативного акта.

Ссылка предпринимателя на то, что указанный в обжалуемом распоряжении объемный характер проверочных мероприятий выездной характер проверки и необходимость в предоставлении большого количества конкретно не определенных документов в период проведения проверки фактически сделает невозможным работу предприятия в рассматриваемый период, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку не является основанием для признания недействительным оспариваемого распоряжения.

Заявленные в апелляционной жалобе предпринимателя доводы не влияют на законность и обоснованность обжалуемого решения, поскольку являлись обоснованием позиции по делу, не опровергают выводов суда, а направлены на переоценку фактических обстоятельств и доказательств, исследованных судом и получивших надлежащую правовую оценку.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.

При рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, имеющимся по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 15.01.2019 по делу № А09-13069/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Редина Евгения Вячеславовича – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

В.Н. Стаханова

Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов