Постановление от 14 января 2020 г. по делу № А31-2681/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции


Нижний Новгород

Дело № А31-2681/2019

14 января 2020 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 10.01.2020.


Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,


при участии представителей

от заявителя: Березкиной О.В. (доверенность от 09.01.2020),

от заинтересованного лица: Пророковой Е.Н. (доверенность от 09.01.2020),


рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области


на решение Арбитражного суда Костромской области от 05.06.2019 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2019

по делу № А31-2681/2019


по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Торговый дом «Ярославский речной порт» (ИНН: 7604283731, ОГРН: 1157627015512)

к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области

о признании недействительным приказа


и у с т а н о в и л :


общество с ограниченной ответственностью «Торговым дом «Ярославский речной порт» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным приказа Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (далее – Департамент) от 26.12.2018 № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами».

Решением суда от 05.06.2019 заявленное требование удовлетворено.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 12.09.2019 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Департамент не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя жалобы, оспариваемый приказ является законным и обоснованным; совокупность всех фактических обстоятельств не свидетельствует об отсутствии у Общества возможности исполнить обязательства в сфере недропользования, а принятые им меры не являются достаточными для выполнения мероприятий, предусмотренных лицензионным соглашением; суды необоснованно исключили ноябрь из трехмесячного периода, представленного на устранение вменяемого нарушения. Департамент указывает, что при проявлении должной степени заботливости и осмотрительности у Общества имелась реальная возможность исключить нарушения существенных условий лицензионного соглашения, объективных препятствий для этого не имелось.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании возразили против доводов Департамента, сославшись на законность обжалованных судебных актов.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Костромской области.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, закрытому акционерному обществу «Торговым дом «Ярославский речной порт» 08.08.2013 предоставлена лицензия на пользование недрами КОС 80081 ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча строительных песков месторождения «Кордон (Зимовальная яма)» Красносельского района Костромской области, зарегистрированная в реестре государственной регистрации лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Костромской области (далее – Реестр лицензий) под номером 7/2013.

Впоследствии лицензия переоформлена на Общество (правопреемник при реорганизации в форме преобразования), выдана лицензия на пользование недрами КОС 80129 ТЭ с тем же целевым назначением, зарегистрированная в Реестре лицензий 09.09.2015 за № 53/2015.

В соответствии с лицензионным соглашением, являющимся приложением к лицензии на пользование недрами КОС 80081 ТЭ, срок начала работ по разведке и добыче строительных песков на Участке недр установлен не позднее 18 месяцев со дня регистрации лицензии (подпункт «б» пункта 5.1 лицензионного соглашения, являющегося приложением к лицензии на право пользования недрами).

На основании соответствующих заявлений Общества сроки начала работ по разведке и добыче строительных песков неоднократно продлевались (до 01.08.2015 – запись в Реестре лицензий от 15.10.2014 за № 26/2014; до 01.08.2016 – запись в Реестре лицензий от 27.08.2015 № 43/2015; до 01.08.2017 – запись в Реестре лицензий от 29.08.2016 № 79/2016). В последний раз срок начала обозначенных работ продлен до 01.07.2018, о чем в Реестре лицензий сделана запись от 29.10.2017 № 113/2017. Соответствующие изменения по просьбе Общества вносились в лицензионное соглашение к лицензии КОС 80129 ТЭ.

В рамках мониторинга выполнения условий лицензионного соглашения к лицензии на право пользования недрами в части сроков начала работ по добыче строительных песков Департамент установил, что работы в установленный срок (до 01.07.2018) Обществом не начаты.

В связи с этим Департамент направил Обществу уведомление от 22.08.2018 № 4571 о необходимости устранить в течение трех месяцев нарушение, касающееся сроков начала работ по добыче строительных песков.

Департамент издал приказ от 26.12.2018 № 738 «О досрочном прекращении права пользования недрами», в соответствии с которым у Общества отозвана лицензия КОС 80081 ТЭ на право пользования недрами. Основанием для вынесения данного приказа послужило то, что Общество не обеспечило начало работ по добыче строительных песков на участке недр.

Общество, полагая, что приказ Департамента о досрочном прекращении права пользования недрами не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы заявителя, обратилось в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признал оспариваемый приказ недействительным.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, для признания решения публичного органа незаконным необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер, регулируются положениями Закона о недрах. Кроме того, названный Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (абзац 1). Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (абзац 3).

Законом о недрах и Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 (далее – Положение № 3314-1), на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией, а также своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами и прочих обязательных платежей.

Содержание лицензии на право пользования недрами регламентировано в статье 12 Закона о недрах. В названной норме, среди прочего, указано, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В силу части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункт 2), а также в случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах (пункт 5).

Аналогичные по сути основания досрочного прекращения права пользование недрами предусмотрены пунктом 15.2 Положения № 3314-1.

В статье 21 Закона о недрах установлено, что в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 данного закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Положения статей 20, 21 Закона о недрах не устанавливают безусловную обязанность уполномоченного органа при наличии оговоренных оснований принять решение о досрочном прекращении права пользования недрами.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1862-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Ксеньевский прииск» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона о недрах, статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» следует, что интересы государства как собственника недр обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах. В случае несогласия пользователя недр с решением о прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах. Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.

В Определении от 09.03.2017 № 565-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» на нарушение конституционных прав и свобод положениями части второй статьи 20 Закона о недрах Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно пояснил, что решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Понятие существенного условия лицензии относится к числу оценочных, широко используемых в законодательной технике, и в силу особенностей, которые могут быть присущи каждому участку недр (геологических, географических, климатических, экономических и т.п.), не представляется возможным дать единое нормативное определение этого термина. На практике при выдаче лицензии уполномоченные органы указывают непосредственно в прилагаемых к лицензии условиях пользования недрами (в лицензионных соглашениях), какие из них относятся к «существенным» для целей применения норм Закона о недрах, в частности, норм о досрочном прекращении права пользования недрами.

Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что при рассмотрении заявления о признании незаконным решения о досрочном прекращении лицензии на основании пункта 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах, судам необходимо исследовать фактические обстоятельства, объективно препятствовавшие заявителю исполнить лицензионные обязательства в сфере недропользования, а также все иные обстоятельства, на которые он ссылается, не ограничиваясь только лишь формальным установлением необходимых условий применения такой меры принуждения, и дать оценку данной мере на предмет ее соответствия требованиям справедливости, пропорциональности, соразмерности и адекватности ее применения допущенному нарушению, необходимости обеспечения защиты, баланса публичных и частных интересов в данной сфере правоприменения.

Европейский суд по правам человека допускает, что государство может в исключительных случаях ограничивать частные имущественные права во имя поддержания публичного общественного порядка, такие ограничения не должны носить фискального характера (информационное письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 № С1-7/смп-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и прав на правосудие»).

Из материалов дела следует и суды установили, что с момента получения в 2013 году лицензии Обществом был осуществлен комплекс действий с целью соблюдения существенных условий лицензионного соглашения в части, касающейся начала работ по разведке и добыче строительных песков.

Кроме того, как пояснило Общество в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, в связи с тем, что с 01.04.2018 приказом Минтранса России от 09.02.2018 № 55 введен в действие Порядок согласования добычи общераспространенных полезных ископаемых на внутренних водных путях Российской Федерации (далее – Порядок № 55), прежде чем приступить к добыче заявитель должен был согласовать с администрацией бассейна внутренних водных путей добычу общераспространенных полезных ископаемых.

Такое решение является одним из условий согласования Центральным управлением Ростехнадзора ежегодного Плана развития горных работ. Начало и ведение добычных работ без Плана развития горных работ также является нарушением действующего законодательства (пункт 1 статьи 9 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, приказ Минтранса России от 09.02.2018 № 55) и лицензионного соглашения.

Общество приступило к подготовке документов, необходимых для получения решения о согласовании добычи строительных песков (общераспространенных полезных ископаемых) месторождения Кордон (Зимовальная яма) на внутренних водных путях в Администрации Волжского бассейна внутренних водных путей. Так, для подготовки плана русловой съемки части внутреннего водного пути (необходимый для согласования документ в соответствии с подпунктом «д» пункта 4 Порядка № 55) Общество обратилось в ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» с просьбой заключить договор на проведение русловой съемки, однако получило ответ, что это возможно при планировании изыскательных работ на навигацию 2019 года.

В суде первой инстанции Общество указало на то, что оно не имело возможности полностью использовать трехмесячный срок, установленный в уведомлении от 22.08.2018 № 4571 (начать добычу полезных ископаемых), предоставленный недропользователям законодательством для устранения нарушений, ввиду сезонного характера работы.

Поскольку уведомление получено заявителем по электронной почте 23.08.2018, трехмесячный период начал исчисляться с 24.08.2018 и закончился 24.11.2018.

Общество пояснило, что участок недр находится в русле реки Волги, добыча полезных ископаемых на нем носит сезонный характер: в период с ноября по апрель включительно не производится ввиду погодных условий и наличия льда на реке. На судах, с помощью которых производится добыча (земснаряд ПЗС-25, две несамоходные баржи и буксир-толкач), с первой половины ноября производятся подготовительные работы для вывода судов из эксплуатации, приведения их в пожаробезопасное состояние для постановки на зимний отстой, а также проведения дефектации механизмов.

С учетом приведенных аргументов суд первой инстанции обоснованно исключил ноябрь из периода, в течение которого Общество могло производить добычу полезных ископаемых и, тем самым, устранить вмененное нарушение.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Департамент не представил достаточных и надлежащих доказательств, позволяющих опровергнуть названные аргументы Общества и прийти к иному выводу.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанции установили, что Общество допустимыми способами предпринимало возможные и зависящие от него действия для надлежащего исполнения условий лицензионного соглашения. Кроме того, как следует из материалов дела, имелись объективные, не зависящие от воли недропользователя препятствия для своевременного и полного соблюдения им условий лицензионного соглашения, а именно срока начала пользования недрами, к числу которых следует отнести предусмотренную действующим законодательством необходимость осуществления согласования недропользования с различными компетентными органами исполнительной власти и иными организациями, которое требует значительных временных и организационно-финансовых затрат.

С учетом изложенного суды обоснованно отметили, что применение в отношении Общества такой крайней меры административного принуждения, как досрочное прекращение права пользования недрами, является чрезмерным, не соответствующим требованиям справедливости и соразмерности ограничения прав недропользователя.

Принимая оспариваемый приказ, Департамент ограничился формальным выявлением факта лицензионного нарушения и не учел конкретные причины (существенные обстоятельства), способствующие его совершению.

При изложенных обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу, что оспариваемый приказ Департамента о досрочном прекращении права пользования недрами не соответствует положениям законодательства о недрах, нарушает права и законные интересы Общества и обоснованно удовлетворили заявленное требование Общества.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом не рассматривался ввиду того, что Департамент освобожден от ее уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 05.06.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2019 по делу № А31-2681/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий


Н.Ш. Радченкова




Судьи


И.Л. Забурдаева

А.И. Чиграков