Решение от 2 февраля 2023 г. по делу № А58-1610/2021

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)

улица Курашова, дом 28, бокс 8, г. Якутск, 677980, www.yakutsk.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А58-1610/2021
02 февраля 2023 года
город Якутск




Резолютивная часть решения объявлена 23.01.2023.

Мотивированное решение изготовлено 02.02.2023.


Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) в составе судьи Устиновой А.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассматривает в судебном заседании с использованием сервиса веб-конференции «Картотеки арбитражных дел» дело по заявлению Администрации муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным представления от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51 в части, с участием представителей: заявителя – ФИО2 по доверенности, диплом (в онлайн-режиме); Минфина – ФИО3 по доверенности, диплом, ФИО4 по доверенности, установил:

Администрация муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) – далее Администрация, заявитель обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) – далее Минфин, Министерство о признании недействительным представления от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51 в части выводов о неэффективности использования средств субвенции из государственного бюджета РС (Я) бюджету муниципального образования «Мирнинский район» РС (Я) при осуществлении закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа и наличии при приобретении жилых помещений переплаты в размере 2 887 159, 10 рублей, изложенных в описательной части представления, и абзаца второго пункта 8, которым возложена обязанность восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) сумму переплаты субвенции из государственного бюджета РС (Я) бюджету муниципального образования «Мирнинский район» РС (Я) на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений в размере 2 887 159, 10 рублей (дело № А58-1610/2021).

Администрация муниципального образования "Мирнинский район" Республики Саха (Якутия) – далее Администрация, заявитель обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) – далее Минфин, Министерство о признании недействительным представления от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51 в части выводов о превышении фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) в размере 3 063 143, 58 рублей по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях; о переплате субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время в размере 469 140 рублей, изложенных в описательной части представления и абзацев четвертого и пятого пункта 8, которым возложена обязанность восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) сумму превышения премиального фонда по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в размере 3 063 143, 58 рублей переплаты и переплаты субсидии на организацию отдыха детей в каникулярное время в размере 469 140 рублей (дело № А58-1749/2021).

Определением от 15.04.2021 по делу № А58-1610/2021 арбитражные дела № А58-1610/2021 и № А58-1749/2021 объединены в одно производство № А58-1610/2021.

Решением Арбитражного суда РС (Я) от 24.02.2022, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2022, представление Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51 признано недействительным в части выводов о неэффективности использования средств субвенции из государственного бюджета РС (Я) бюджету муниципального образования «Мирнинский район» РС (Я) при осуществлении закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа и наличии при приобретении жилых помещений переплаты в размере 2 887 159, 10 рублей, изложенных в описательной части представления, и абзаца второго пункта 8, которым возложена обязанность восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) сумму переплаты субвенции из государственного бюджета РС (Я) бюджету муниципального образования «Мирнинский район» РС (Я) на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений в размере 2 887 159, 10 рублей; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.10.2022 решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24.02.2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2022 в части эпизода по отказу удовлетворить требования о незаконности представления о превышении премиального фонда на 2 113 242, 18 рублей отменены, дело в отмененной части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия); в остальной части судебные акты оставлены без изменения.

Отменяя судебные акты в вышеуказанной части, арбитражный суд кассационной инстанции указал, что в предмет судебного исследования по обжалуемому эпизоду подлежали включению вопросы: о том, к какому из предусмотренных бюджетным законодательством нарушению относится обжалуемый эпизод; об установлении фактов допуска (недопуска) руководящего состава образовательных учреждений к педагогической работе и её выполнение (невыполнение), в том числе свыше 300 часов в 2019 году и оплата (неоплата); наличие (отсутствие) правовых оснований для выплаты (невыплаты) им премии в оспариваемой сумме из средств выделенной субвенции в отношении педагогической деятельности по совместительству; к какому виду компенсационных выплат, предусмотренных трудовым законодательством, законодательством Республики Саха (Якутия) и Положениями № 0245 № 0669, относится указанная сумма; из содержания судебных актов (страницы 23-27 решения, 27-29 постановления) следует, что процитировав нормы права, оценив приказы о премировании, в которых указаны только суммы выплаченных средств, установив, что отдельные договоры на выполнение педагогической деятельности руководящим составом образовательных организаций не оформлялись, суды пришли к выводу о законности представления в данной части; между тем указанные выше вопросы в предмет исследования судами по обжалуемому эпизоду включены не были, оценка оспариваемой части представления с учетом условий Соглашения № 33, доводов сторон по указанному эпизоду и представленных в их обоснование доказательств не дана, имеющие значение для правильного разрешения спора обстоятельства не установлены, что могло повлечь принятие неправильного по существу судебного акта в данной части; допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права не могут быть восполнены на стадии кассационного рассмотрения дела, поскольку требуют оценки доводов сторон и установления фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции, в связи с чем обжалуемые судебные акты в части отказа удовлетворить требования Администрации в сумме 2 113 242, 18 рублей на основании частей 2 и 3 статьи 288, пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела в отмененной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции; при новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, с учетом доводов сторон включить в предмет исследования все необходимые для правильного разрешения спора обстоятельства, всем доводам сторон и представленным в их обоснование доказательствам дать оценку с учетом положений норм права, регулирующих спорные отношения, и требований главы 7 и статьи 200 АПК РФ, с учетом фактов, установленных по результатам оценки имеющихся в деле доказательств, принять законный и обоснованный судебный акт.

В обоснование заявленных требований Администрация ссылается на то, что при вынесении оспариваемого представления применены нормы бюджетного законодательства, не подлежащие применению, представление не соответствует требованиям, установленным для данного вида документа Бюджетным кодексом РФ и иными нормативно-правовыми актами, представление содержит требование о возврате денежных средств в государственный бюджет РС (Я), что противоречит нормам бюджетного законодательства и требованиям Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований»; начисление премии заместителям руководителей учреждений из фонда премирования педагогических работников за педагогическую деятельность, осуществляемую наряду с основной работой, произведено в соответствии с законом, т.к. педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме более 300 часов в год считается совместительством и не может рассматриваться как совмещение, что не учтено Минфином при проведении проверки; отсутствие заключенных трудовых договоров в письменном виде не говорит об отсутствии трудовых отношений, если трудовой договор не был оформлен надлежащим образом, однако работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, то трудовой договор считается заключенным; фактическое выполнение педагогической работы заместителями директоров школ и количество часов их педагогической нагрузки более 300 часов в год Минфином PC (Я) не оспаривается; не может премия по должности учитель суммироваться с премией по основной должности заместителя директора; указания Минфина на нарушения трудового законодательства школами не входят в компетенцию проверяющего органа, в том числе у Минфина отсутствуют полномочия по установлению (выявлению) нарушений трудового законодательства; ни одно из перечисленных в главе 30 БК РФ нарушений бюджетного законодательства в части превышения фонда премирования руководящего состава в ходе проверки органом финансового контроля не зафиксировано и в оспариваемом представлении не отражено; возврат субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания в связи с неправомерным использованием указанной субсидии действующим законодательством не предусмотрен, Минфин на незаконных основаниях требует возврата денежных средств в бюджет.

Минфин не согласен с заявленными требованиями по основаниям, указанным в дополнении к отзыву от 12.05.2021 № 17/16-1-33/23-842 (том 8, л.д. 142 – 143), отзыве на заявление об уточнении требований (том 19, л.д. 118 – 120), пояснениях от 08.12.2022 № 17/16-1-33/23-1785 с учетом постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.10.2022 (том 21, л.д. 45 – 48).

Судом установлены следующие обстоятельства дела.

На основании приказов Минфина от 19.10.2020 № 01-04/1624 «О назначении камеральной проверки в муниципальном образовании «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) за период 2018 – 2019 годы», от 19.11.2020 № 01-04/1841 «О внесении изменений в приказ Минфина от 19.10.2020 № 01-04/1624 «О назначении камеральной проверки в муниципальном образовании «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) за период 2018 – 2019 годы» в соответствии с Планом контрольных мероприятий Минфина РС (Я) на 2020 год с 02.11.2020 по 30.11.2020 проведена камеральная проверка соблюдения бюджетного законодательства, целей, порядка и условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) (в том числе при реализации национальных проектов – при наличии) в Администрации МО «Мирнинский район» РС (Я) и встречные проверки, в том числе в муниципальном казенном учреждении «Мирнинское районное управление образования МО «Мирнинский район» РС (Я), муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении «Политехнический лицей» МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 4» МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 5» МО «Мирнинский район» РС (Я), муниципальном казенном общеобразовательном учреждении «Средняя общеобразовательная школа № 6» с. Арылах МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 7» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа № 9 имени Р.В. Лонкунова» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа – этнокультурный центр № 10» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа № 15» МО «Мирнинский район» РС (Я).

По результатам камеральной проверки составлены акт камеральной проверки Администрации МО «Мирнинский район» РС (Я) от 11.12.2020, акты встречной проверки МКУ «Мирнинское районное управление образования МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Политехнический лицей» МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 4» МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 5» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа № 6» с. Арылах МО «Мирнинский район» РС (Я), МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 7» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа № 9 имени Р.В. Лонкунова» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа – этнокультурный центр № 10» МО «Мирнинский район» РС (Я), МКОУ «Средняя общеобразовательная школа № 15» МО «Мирнинский район» РС (Я) от 11.12.2020, в которых установлены следующие нарушения, в том числе: проверкой использования средств государственной программы РС (Я) «Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2016-2022 годы и на плановый период до 2026 года» установлены нарушения на сумму 3 580 155, 64 рублей, в том числе по субвенции на выполнение отдельных государственных полномочий на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования установлены нарушения на сумму 3 111 015, 64 рублей, в том числе в нарушение пункта 7.7 Положения об оплате труда работников муниципальных учреждений МО «Мирнинский район» РС (Я), утвержденного постановлением Главы района от 24.04.2019 № 0669, муниципальными образовательными учреждениями МО «Мирнинский район» РС (Я) за 2019 год произведено превышение фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) на сумму 3 063 143, 58 рублей.

Минфином в адрес Администрации было вынесено представление от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51.

Согласно мотивировочной части представления Минфин указал выявленное выше нарушение и пунктом 8 резолютивной части представления Минфин предложил Администрации восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) суммы нецелевого использования, нарушений условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из госбюджета РС (Я) и переплаты бюджетных средств госбюджета РС (Я) в размере 6 467 314, 74 рублей, в том числе превышения премиального фонда по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в размере 3 063 143, 58 рублей; Минфин указал в срок до 01.12.2022 исполнить представление и предоставить информацию о принятых мерах по устранению установленных нарушений и недостатков с приложением копий документов, подтверждающих исполнение; Минфин указал, что в соответствии с частью 3 статьи 270.2, частью 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса РФ в случае не устранения бюджетного нарушения в установленный в представлении срок, орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет предписание, в случае не устранения бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 Бюджетного кодекса РФ – уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу; кроме того Минфин указал о том, что невыполнение в установленный срок представления органа государственного финансового контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Администрация, не согласившись с представлением Минфина в связи с тем, что оно не соответствует требованиям, установленным для данного вида документа Бюджетным кодексом РФ и иными нормативно-правовыми актами, представление содержит требование о возврате денежных средств в государственный бюджет РС (Я), что противоречит нормам бюджетного законодательства и требованиям Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований»; в части предложения возвратить в доход государственного бюджета Республики Саха (Якутия) суммы превышения премиального фонда по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в размере 2 113 242, 48 рублей (с учетом уточнения Администрации) (в размере 2 113 242, 18 рублей с учетом постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.10.2022 – направлено на новое рассмотрение для рассмотрения в указанной сумме), обратилась в арбитражный суд с заявлениями.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим распоряжением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 42 Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2014 1280-З № 111 -V «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля Республики Саха (Якутия), к которым относятся Счетная палата Республики Саха (Якутия), Министерство финансов Республики Саха (Якутия), контрольно-счетные органы муниципальных образований, органы муниципального финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) местных администраций, по осуществлению муниципального финансового контроля установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Республики Саха (Якутия) осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса РФ полномочиями Министерства финансов Республики Саха (Якутия) являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении данных полномочий Министерством финансов Республики Саха Якутия): проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях; назначается (организуется) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований; получается необходимый для осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля постоянный доступ к государственным и муниципальным информационным системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне; направляются в суд иски о признании осуществленных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе и государственные (муниципальные) учреждения.

Аналогичная норма содержится в пункте 7 Порядка осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок в Республике Саха (Якутия), утвержденного Указом Президента РС (Я) от 04.04.2014 № 2557.

Согласно пункту 1.1 Положения о Министерстве финансов РС (Я), утвержденного постановлением Правительства РС (Я) от 15.09.2014 № 315 Министерство финансов РС (Я) является государственным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной политики в Республике Саха (Якутия) и координирующим деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия), а также осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

В соответствии с частью 2 статьи 269.2, частью 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 24 статьи 43 Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2014 1280-З № 111-V «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)», пунктом 69 Порядка осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю и контролю в сфере закупок в Республике Саха (Якутия), утвержденного Указом Президента РС (Я) от 04.04.2014 № 2557, пунктом 9 Административного регламента исполнения Министерством финансов Республики Саха (Якутия) государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Министерства финансов РС (Я) от 07.07.2014 № 01-04/0499-Н, заместитель министра финансов Республики Саха (Якутия) выдает представление и (или) предписание, содержащее обязательные для исполнения в указанный срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:

1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

В соответствии с Указом Главы РС (Я) от 11.03.2016 № 984 «О заместителе министра финансов Республики Саха (Якутия)» заместителем министра Республики Саха (Якутия) назначена ФИО5, которой выдано оспариваемое представление.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление выдано в пределах компетенции Минфина.

Администрация считает, что представление в оспариваемой части подлежит признанию недействительным в связи с тем, что при вынесении оспариваемого представления применены нормы бюджетного законодательства, не подлежащие применению, представление не соответствует требованиям, установленным для данного вида документа Бюджетным кодексом РФ и иными нормативно-правовыми актами, представление содержит требование о возврате денежных средств в государственный бюджет РС (Я), что противоречит нормам бюджетного законодательства и требованиям Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований».

Суд считает, что вышеуказанные доводы Администрации подлежат отклонению по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу части 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).

В соответствии с частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Так, исходя из смысла части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ, под представлением в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно части 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо не устранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

В соответствии с частью 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса РФ в случае не устранения бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса и указанного в представлении, орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня окончания срока исполнения представления, уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (органу управления государственным внебюджетным фондом), а копию такого уведомления - участнику бюджетного процесса, в отношении которого проводилась проверка (ревизия).

В силу части 3 статьи 270.2, части 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса РФ в случае не устранения бюджетного нарушения в установленный в представлении срок, орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет предписание, в случае не устранения бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 Бюджетного кодекса РФ, - уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (муниципальному образованию).

Так, исходя из смысла статей 270.2, 306,2 Бюджетного кодекса РФ, при реализации результатов проверок муниципальному образованию, в первую очередь, направляется представление, а в случае неисполнения требований, содержащихся в представлении, в установленный срок направляется предписание или уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Минфин РС (Я), как орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе обязать восстановить в государственный бюджет Республики Саха (Якутия) средства, которые квалифицированы как неправомерно использованные, направив представление.

С учетом вышеизложенного, суд считает, что оспариваемое представление выдано в соответствии с действующим законодательством РФ и нормативными правовыми актами.

По оспариваемому эпизоду установления проверкой превышения фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) в размере 3 063 143, 58 рублей (оспаривается Администрацией сумма 2 113 242, 18 рублей) по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях и предложения возвратить в доход государственного бюджета Республики Саха (Якутия) вышеуказанную сумму переплаты субвенции:

Из материалов дела следует, что проверкой использования средств государственной программы РС (Я) «Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2016-2022 годы и на плановый период до 2026 года» установлено нарушение по субвенции на выполнение отдельных государственных полномочий на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования – в нарушение пункта 7.7 Положения о оплате труда работников муниципальных учреждений МО «Мирнинский район» РС (Я), утвержденного постановлением Главы района от 24.04.2019 № 0669, муниципальными образовательными учреждениями МО «Мирнинский район» РС (Я) за 2019 год произведено превышение фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) на сумму 3 063 143, 58 рублей, из которых Администрацией оспаривается сумма 2 113 242, 18 рублей.

Из актов встречных проверок общеобразовательных школ от 11.12.2020 следует, что образовательными учреждениями нарушены требования Трудового кодекса РФ, постановления Министерства труда и социального развития РФ от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры», приказа Министерства образования и науки РФ от 22.12.2014 № 1601 и Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия); для педагогических работников законодательством прямо предусмотрены некоторые виды дополнительной педагогической работы, которые не являются для них совместительством, указанная работа поручается им в порядке, предусмотренном статьей 60.2 Трудового кодекса РФ.

За выполнение работы работникам устанавливается доплата, размер которой определяется по соглашению сторон трудового договора. По условиям действующего трудового законодательства данная доплата является выплатой компенсационного характера (не является отдельной заработной платой).

В соответствии с п.п. «ж» п. 2 постановления Министерства труда РФ от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» преподавательская работа руководящих и других работников образовательной организации не считается совместительством и не требует оформления трудового договора.

Следовательно, учебная нагрузка руководителя не является совместительством и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 60.2 Трудового кодекса РФ, за выполнение данной работы руководителю устанавливается доплата, которая является компенсационной выплатой к его заработной плате.

При начислении премии заместителям руководителей Учреждений из фонда премирования педагогических работников начислялись премии за педагогическую деятельность, наряду с основной работой.

С учетом изложенного Минфином сделан вывод о нарушении пункта 7.7 Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия), утвержденного постановлением Главы МО «Мирнинский район» PC (Я) от 24.04.2019 № 0669, Учреждениями в 2019 году произведено превышение фонда премирования руководящего состава (2 % от фонда оплаты труда), а так же сделан вывод, что на указанные компенсационные выплаты (доплату) не может начисляться стимулирующая выплата в виде премии. Минфин считает, что Администрацией допущены нарушения при начислении премии руководителям и заместителям руководителей общеобразовательных учреждений – начислялась премия на суммы доплаты руководителям и заместителям руководителей общеобразовательных учреждений за выполняемую ими преподавательскую работу, указанное нарушение повлекло за собой необоснованное превышение фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда) на сумму 3 063 143, 58 рублей.

Администрация считает, что согласно статье 282 Трудового кодекса РФ особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников (педагогических, медицинских и фармацевтических работников, работников культуры) помимо особенностей, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений; постановлением Минтруда России от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» установлены особые условия для работы педагогических работников, определены виды работ, не считающихся для них совместительством и не требующих оформления трудового договора; согласно пп. «в» пункта 2 Постановления № 41 не считаются совместительством для рассматриваемых категорий работников и не требуют заключения (оформления) трудового договора следующие виды работ: педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год; соответственно педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объёме более 300 часов в год считается совместительством; в связи с тем, что у части из заместителей руководителей образовательных организаций, указанных в актах встречной проверки, педагогическая работа на условиях почасовой работы превышает объем 300 часов в год, в соответствии с действующим законодательством это не может рассматриваться как совмещение; данная норма законодательства Минфином при проведении проверки не учтена и не применена; начисление заработной платы данной категории работников производилось в соответствии с пунктом 1.7 постановления Правительства РФ от 24.12.2007 № 922 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы", а именно определение размеров заработной платы по основной должности и по должности, занимаемой в порядке совместительства, производится раздельно по каждой из должностей; таким образом, начисление премии заместителям руководителей Учреждений из фонда премирования педагогических работников за педагогическую деятельность, осуществляемую наряду с основной работой, произведено в соответствии с законом.

Минфин считает, что с руководителями и заместителями руководителей муниципальных образовательных учреждений заключены трудовые договоры только на основную работу, но при начислении премии указанным работникам из фонда премирования педагогических работников начислялись премии и за основную работу, и за педагогическую деятельность; при внутреннем совместительстве помимо основного трудового договора с работником должен быть заключен второй трудовой договор о работе по совместительству и издан дополнительный приказ о приеме на работу по совместительству; с работниками муниципальных образовательных учреждений не заключены дополнительные трудовые договоры, соответственно за руководителями и заместителями руководителей Учреждений не закрепляется та должность, по которой они выполняют дополнительную работу, т.е. педагогическую деятельность; дополнительные трудовые договоры не предоставлены как во время проведения проверки и за период судебного разбирательства, что подтверждает отсутствии отдельных трудовых договоров; в результате отсутствия отдельных трудовых договоров на педагогическую деятельность руководителей и заместителей руководителей Учреждений отдельно размер премий за педагогическую нагрузку более 300 часов в год документально не установлен; премиальные выплаты на заработную плату руководящего состава по педагогической нагрузке более 300 часов в год не подлежат исключению из общего фонда премирования руководящего состава (2% от фонда оплаты труда), из-за отсутствия отдельных трудовых договоров, заключенных по внутреннему совместительству с работником-совместителем за проверяемый период.

Суд считает, что доводы Минфина подлежат отклонению, доводы Администрации судом принимаются по следующим основаниям.

Согласно статье 282 Трудового кодекса РФ особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников (педагогических, медицинских и фармацевтических работников, работников культуры) помимо особенностей, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Постановлением Минтруда России от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» установлены особые условия для работы педагогических работников.

Как установлено законодательством и на это указано в постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.10.2022, что в соответствии с пунктом 2 Постановления № 41, считается совместительством педагогическая работа в объеме более 300 часов в год.

При этом суд считает, что отсутствие заключенных трудовых договоров в письменном виде не говорит об отсутствии трудовых отношений. Если трудовой договор не был оформлен надлежащим образом, однако работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, то трудовой договор считается заключенным (ст. 67 ТК РФ).

Если работник, с которым не оформлен трудовой договор в письменной форме, приступил к работе и выполняет ее с ведома или по поручению работодателя или его представителя и в интересах работодателя, под его контролем и управлением, то наличие трудового правоотношения с таким работником презюмируется и трудовой договор с ним считается заключенным.

Фактическое выполнение педагогической работы заместителями директоров школ и количество часов их педагогической нагрузки более 300 часов в год при этом Минфином не оспаривается.

Более того, суммы выплаченной заработной платы по работе по внутреннему совместительству Минфин в ходе проверки принял и никаких замечаний при проверке Минфином не указано.

Из материалов дела следует, что ограничение предельного размера премирования установлено по должности «заместитель директора школы» Положением об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений МО «Мирнинский район» РС (Я), утвержденным постановлением Главы МО «Мирнинский район» РС(Я) от 24.04.2019 № 0669, по должности «учитель» такого ограничения не предусмотрено.

При этом по должности «учитель» производятся премиальные выплаты по результатам труда в порядке, определяемом Положением о премировании работников общеобразовательного учреждения по распределению премиальной части фонда оплаты труда, утвержденным Управляющим советом учреждения, т.е. другим нормативным правовым актом.

Из материалов проверки следует, что и начисление заработной платы данной категории работников производилось в соответствии с пунктом 1.7. Постановления Правительства РФ от 24.12.2007 № 922 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы", а именно определение размеров заработной платы по основной должности и по должности, занимаемой в порядке совместительства, производится раздельно по каждой из должностей (расчетные листы работников имеются в материалах дела).

Таким образом, суд считает, что премия по должности «учитель» не может суммироваться с премией по основной должности «заместителя директора».

В соответствии с ч. 2 ст. 132 ТК РФ запрещается какая-бы то ни было дискриминация при установлении условий оплаты труда.

Суд приходит к выводу о том, что выплаты за педагогическую работу по должности «учитель», произведенные директорам и заместителям образовательных организаций, не привели к перерасходу денежных средств по статье «заработная плата» и более того, Минфин не установил в ходе проверки, что выплаты произведены без фактического выполнения педагогической работы, в связи с чем, отсутствует нарушение публичного интереса.

Суд считает, что Минфин неправомерно суммировал премии заместителей директора с премией работы по должности «учитель», что привело к неправомерному выводу о том, что Администрацией допущено неправомерное расходование бюджетных средств за счет превышения фонда премирования руководящего состава муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) в размере 2 113 242, 18 рублей.

Более того, указание Минфина на нарушения трудового законодательства не входит в компетенцию финансового органа, у Минфина отсутствуют полномочия по установлению (выявлению) нарушений трудового законодательства.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд считает, что оспариваемое представление Минфина в вышеуказанной части не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований Администрации в части выводов о неправомерном расходовании бюджетных средств за счет превышения фонда премирования руководящего состава муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) в размере 2 113 242, 18 рублей, изложенных в описательной части оспариваемого представления и абзаца четвертого пункта 8, которым на Администрацию возложена обязанность восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) сумму превышения премиального фонда по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в размере 2 113 242, 18 рублей.

Настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу www.kad.arbitr.ru.

По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.


Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

представление Министерства финансов Республики Саха (Якутия) от 14.01.2021 № 17/16-1/14-51, проверенное на соответствие положениям Бюджетного кодекса РФ, признать недействительным в части выводов о неправомерном расходовании бюджетных средств за счет превышения фонда премирования руководящего состава муниципальных образовательных учреждений муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия) в размере 2 113 242, 18 рублей, изложенных в описательной части оспариваемого представления и абзаца четвертого пункта 8, которым на Администрацию возложена обязанность восстановить в доход государственного бюджета РС (Я) сумму превышения премиального фонда по субвенции на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях в размере 2 113 242, 18 рублей.

Обязать Министерство финансов Республики Саха (Якутия) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального образования «Мирнинский район» Республики Саха (Якутия).

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).



Судья А.Н. Устинова