Постановление от 14 июня 2017 г. по делу № А22-4134/2016

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А22-4134/2016
15 июня 2017 года
г. Ессентуки


Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 июня 2017 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Егорченко И.Н.,

судей Казаковой Г.В., Сулейманова З.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 по делу № А22-4134/2016 (судья Хазикова В.Н.)

по исковому заявлению администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия

к Министерству финансов Республики Калмыкия

о взыскании 466 416 рублей 29 копеек,

в отсутствие участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

администрация Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее – администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к Министерству финансов Республики Калмыкия (далее – министерство, ответчик) о взыскании за счет средств казны Республики Калмыкия в доход местного бюджета в лице администрации суммы убытков (выпадающих доходов) в размере 466 416 рублей 29 копеек, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением суда от 07.02.2017 в удовлетворении исковых требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что исковые требования предъявлены к ненадлежащему ответчику.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрацией подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме, указывая, что финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкия. Следовательно, финансирование предусмотренных законом льгот осуществляет Республика Калмыкия, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа – министерства. При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении исковых требований.

Определением суда от 26.04.2017 судебное заседание отложено. Суд предложил администрации представить сведения о статусе медицинских работников, являются ли они работниками федеральных учреждений, учреждений субъекта Российской Федерации или муниципальных учреждений, а также установлены ли льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, решениями представительных органов муниципального образования или Республики Калмыкия за счет средств этих бюджетов.

29.05.2017 от администрации поступили письменные пояснения, в которых указано, что до февраля 2013 года медицинские работники являлись работниками бюджетного учреждения «Юстинская центральная районная больница». Затем распоряжением Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 07.02.2013 № 38-р муниципальное бюджетное учреждение «Юстинская центральная районная больница» безвозмездно передано как имущественный комплекс в государственную собственность Республики Калмыкия. Передаточный акт подписан администрацией и Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, согласован Министерством здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия и утвержден распоряжением Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия № 182-р от 28.02.2013. Следовательно, с этого момента медицинские работники стали работниками бюджетного учреждения Республики Калмыкия «Юстинская районная больница». Кроме того, администрация указала, что органами местного самоуправления Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия решений об установлении льгот по оплате коммунальных услуг медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, не принималось.

Министерство в письменных пояснениях указало, что льготы по оплате коммунальных услуг за период 2008-2012 годы были предоставлены медицинским работникам муниципального бюджетного учреждения «Юстинская районная больница». Согласно действующим в спорный период Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-I органы государственной власти субъекта Российской Федерации не были наделены полномочием по установлению мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 по делу № А22-4134/2016 подлежит отмене, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании вступивших в законную силу судебных актов мирового судьи Юстинского судебного участка Республики Калмыкия от 15.07.2013, 30.04.2013, 08.05.2013, 17.04.2013, 14.01.2014, 13.01.2014, 29.08.2013, 10.07.2013, 23.09.2013, 30.10.2013, 18.12.2012, 16.10.2013, 27.11.2013, 07.08.2013 с Администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскана сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2008 по 2012 год в размере 466 416 рублей 29 копеек.

На основании данных судебных актов и выданных исполнительных листов администрация в 2013-2014 годах произвела оплату льгот, предоставленных работникам системы здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Полагая, что названные расходы обусловлены невыполнением Республикой Калмыкия обязанности по финансированию соответствующих льгот, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку в Республике Калмыкия отсутствовали действующие законодательные акты, регулирующие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, то расходы за указанный период подлежали возмещению за счет Российской Федерации. Следовательно, министерство является ненадлежащим ответчиком по настоящему спору, в связи с чем, оснований для удовлетворения исковых требований не имеется.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 (в редакции, действовавшей на 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 122-ФЗ) изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Закон № 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан были внесены изменения, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.3 Закона № 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

Вместе с тем в статье 26.3.1 Закона № 184-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее – Правила № 377).

Согласно пункту 2 Правил № 377 компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

В соответствии с пунктом 3 Правил № 377 министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально представляемых субъектами Российской Федерации отчетов о расходах, фактически произведенных на указанные в пункте 2 настоящих Правил цели.

Таким образом, финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкия.

При этом, после несения указанных расходов Министерство финансов Республики Калмыкия в соответствии с пунктом 3 Правил № 377 вправе получить соответствующие субсидии на основании ежеквартально представляемых отчетов о фактически произведенных расходах.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что данные обязательства не относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, сделан без учета изменения законодательства, а также без установления механизма межбюджетных отношений в спорный период, в соответствии с которыми при несении субъектом Российской Федерации указанных расходов они подлежат возмещению из средств федерального бюджета в виде предоставления субсидий.

Возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов администрации противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в силу пункта 3 Правил № 377 данные расходные обязательства должны учитываться в межбюджетных отношениях между Министерством финансов Республики Калмыкия и Министерством финансов Российской Федерации.

При этом, само по себе отсутствие нормативного акта муниципального образования или Республики Калмыкия, устанавливающего льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, не освобождает Республику Калмыкия от несения указанных расходных обязательств.

Следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении требований администрации о взыскании с Министерства финансов Республики Калмыкия убытков в размер 466 416 рублей 29 копеек.

С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 по делу № А22-4134/2016 в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 по делу № А22-4134/2016 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Исковые требования администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия удовлетворить.

Взыскать с Республики Калмыкия в лице Министерства финансов Республики Калмыкия (ОГРН <***>, ИНН <***>) за счет казны Республики Калмыкия в пользу администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ОГРН <***>, ИНН <***>) убытки (выпадающие доходы), в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, в размере 466 416 рублей 29 копеек.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

ПредседательствующийИ.Н. Егорченко

СудьиГ.В. Казакова

З.М. Сулейманов