Постановление от 23 августа 2018 г. по делу № А53-36334/2017

ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-36334/2017
город Ростов-на-Дону
23 августа 2018 года
15АП-11733/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2018 года

Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2018 года

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от заявителя: представителя ФИО2 по доверенности от 09.01.2018;

от заинтересованного лица: представителя ФИО3 по доверенности от 23.03.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Янтарь 1»,

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 07.06.2018 по делу № А53-36334/2017,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Янтарь 1»,

к Региональной службе государственного строительного надзора,

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, принятое в составе судьи Бондарчук И.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Янтарь 1» (далее –общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, Региональная служба) о признании незаконным и отмене постановления № 171292С от 17.11.2017 о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Заявление мотивировано отсутствием в деянии общества предусмотренного ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ состава административного правонарушения и истечением установленного ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения к административной ответственности по состоянию на дату принятия оспариваемого постановления 17.11.17, так как строительство спорного объекта было завершено обществом уже к 30.05.16 – дате государственной регистрации права собственности на него общества, о чём обществу выдано Свидетельство. Общество уже эксплуатирует спорный объект более года.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 07.06.2018 года в удовлетворении требований отказано. Решение мотивировано законностью и обоснованностью оспариваемого постановлением, доказанностью состава вменяемого правонарушения в действиях общества. Довод общества об истечении срока давности привлечения к административной ответственности суд отклонил со ссылкой на то, что совершённое обществом правонарушение является длящимся, обнаружено Региональной службой в момент составления акта проверки – 21.06.17, в связи с чем установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности истекает 21.06.18.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества. В апелляционной жалобе общество поддерживает приведённые в заявлении доводы об отсутствии в деянии общества предусмотренного ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ состава административного правонарушения и истечением установленного ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения к административной ответственности на дату принятия оспариваемого постановления 17.11.17.

Отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель общества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить. Пояснил, что к моменту государственной регистрации права собственности на него 30.05.16 спорное здание уже было завершено строительством и после этого не достраивалось. После завершения строительства объекта общество осуществляет его эксплуатацию.

Представитель службы возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения. По заданным апелляционным судом вопросам представитель Службы прояснил, что спорное здание было завершено строительством на момент государственной регистрации права собственности на него 30.05.16 и у управления не имеется доказательств продолжения строительства здания после регистрации на него права собственности. Общество привлечено к ответственности оспариваемым постановлением именно за строительство здания, право собственности на которое было зарегистрировано 30.05.16.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывы на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, из Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 21.06.2017 № 59-34-2/17081 (вх. №38/3225 от 28.06.2017) в Региональную службу поступили материалы проверки соблюдения порядка осуществления градостроительной деятельности, проведенной 21.06.17.

Из материалов проверки установлено, что на земельном участке, расположенном по адресу: <...>, обществом возведен объект капитального строительства - двухэтажное нежилое здание, общей площадью 1742,3 кв.м. без полученного разрешения на строительство в установленном порядке, чем нарушены требования статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Объект используется в качестве ремонтной зоны и моечного комплекса автобусов.

Право собственности на данный объект зарегистрировано в ЕГРН 30.06.16. о чём обществу выдано Свидетельство о государственной регистрации права.

Регистрация права собственности на объект была произведена на основании декларации об объекте недвижимости. Разрешения на строительство объекта обществу не выдавалось, в связи с чем Региональная служба пришла к выводу о том, что общество возвело объект без разрешения на строительство, которое было необходимо.

27.09.17 по данному факту строительства объекта без разрешения на его строительство, должностным лицом Региональной службы в отношении общество был составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП Р в присутствии его законного представителя.

17.11.2017 заместителем руководителя Региональной службы в отсутствии законного представителя общество, который был должным образом уведомлен о времени и месте, рассмотрены материалы дела об административном правонарушении.

Постановлением Региональной службы № 171292-С от 17.11.2017 общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Частью 1 ст. 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В силу частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Кодекса.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

Возможность осуществлять строительство строений и сооружений вспомогательного использования без получения разрешения на строительство законодатель связывает с их особым назначением (вспомогательным).

Вместе с тем действующее законодательство не раскрывает конкретного понятия строения или сооружения вспомогательного использования, однако исходя из его анализа, можно выделить ряд критериев для определения вспомогательных объектов (строений и сооружений), для которых не требуется разрешение на строительство.

Основным и очевидным критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие основного объекта недвижимого имущества, по отношению к которому иной объект будет являться вспомогательным, не имея при этом самостоятельного назначения. Это связано с предназначением вспомогательного строения или сооружения выполнять своего рода обслуживающую функцию по отношению к основному объекту недвижимости.

Проанализировав представленные в материалы дела документы, и выслушав позиции сторон, суд первой инстанции пришел к выводу, что обществом не доказан факт того, что спорный объект является исключительно вспомогательным и не иметь самостоятельного назначения.

Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Согласно пункту 1 статьи 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного: ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Принимая во внимание, что спорный объект - двухэтажное нежилое здание общей площадью 1742,3 кв.м. не носит характер вспомогательного, не является временным, его функциональное назначение и цель постройки - длительное использования в предпринимательских целях (использование в качестве ремонтной зоны и моечного комплекса автобусов), он прочно связан с землей, его перемещение без несоразмерного ущерба его назначению невозможно, и он не попадает под исключения, приведенные в части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, Региональной службой сделан вывод о том, что спорный объект является объектом капитального строительства.

Довод заявителя о квалификации строения как вспомогательного судом первой инстанции отклонены по следующим основаниям.

Верховный суд Российской Федерации в определении от 24.09.2013 № 88-КГПР1310 разъяснил, что критерием отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, строения, сооружения, по отношению к которому новое строение выполняет вспомогательную, обслуживающую функцию.

Для отнесения спорного строения к вспомогательному, следует установить ряд обстоятельств:

- возведение строения должно быть произведено на земельном участке, отведенном для этого в установленном порядке, соответствовать строительным нормам и правилам и не нарушать прав и охраняемых интересов других лиц;

- следует учитывать фактическое целевое использование спорного строения, для отнесения его к вспомогательным оно должно использоваться исключительно для обслуживания действующего объекта;

- критерием также является невозможность самостоятельного использования для иной деятельности, предназначенность для обслуживания и эксплуатации основного объекта. Для вывода о вспомогательном характере строения следует также установить, по отношению к какому именно объекту строения является вспомогательным.

Судом первой инстанции установлено, что спорный объект, является нежилым строением и используется ООО «Янтарь 1» в качестве ремонтной зоны и моечного комплекса автобусов.

Вместе с тем, апелляционный суд не поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии у Региональной службы оснований для привлечения общества к административной ответственности за строительство спорного объекта по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ по состоянию на 17.11.17.

Вывод суда первой инстанции о том, что установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ годичный срок давности привлечения общества к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ в отношении спорного объекта следует исчислять с 21.06.17 – даты составления Региональной службой акта проверки является ошибочным ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение установленного порядка строительства объектов капитального строительства, возложенное на нарушителя законом, то есть является длящимся.

Проведение строительного контроля текущей деятельности по строительству (реконструкции) регулируется нормами статьи 53 ГрК РФ и специальными подзаконными актами. Согласно части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Лицо, осуществляющее строительство без соответствующего разрешения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока осуществляемая с нарушением закона деятельность не будет прекращена или нарушение не будет устранено.

В рассматриваемом случае вмененное Обществу нарушение не могло быть устранено им в ходе производства строительных работ, а также по их завершении, поскольку нормами градостроительного законодательства Российской Федерации не установлены возможность и процедура выдачи такого разрешения на возводимый или уже возведенный объект.

Исходя из вышеприведенных нормативных положений и официального их толкования, следует признать, что длительное невыполнение Обществом установленного законом порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) было прекращено фактом окончания строительных работ (возведением оконченного Объекта строительства).

Согласно части 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является документом, удостоверяющим выполнение в полном объеме строительных работ в соответствии с нормативными требованиями и установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации ограничениями. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не просто подтверждает факт завершения работ капитального строительства, а удостоверяет соответствие построенного объекта разрешению на строительство, градостроительному плану и проектной документации. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы среди прочего документы, подтверждающие завершение строительных работ (например, акт приемки работ). Несоответствие объекта капитального строительства установленным требованиям является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Следует отметить, что положениями статьи 51 ГрК РФ предусмотрены случаи осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, не требующие выдачу разрешения на строительство. При этом такие объекты в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере правоотношений вводятся в гражданский оборот без получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Системное толкование положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (статьи 51 и 53-55), а также отраслевых норм права дает основание полагать, что производство строительных работ должно быть завершено до подачи документов в уполномоченный орган для получения разрешение на ввод объекта в эксплуатацию; окончание строительства и получение разрешения на ввод объекта в эксплуатации не совпадают и не могут совпадать по времени.

В рассматриваемом случае, судом первой инстанции установлено, подтверждается материалами дела и признано сторонами, что спорный Объект был построен и эксплуатируется Обществом. Возведенный объект является уже результатом произведенных строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства (создание, возведение, изменение объекта). Градостроительным законодательством установлены различные требования к самому процессу строительства и к порядку эксплуатации возведенного объекта строительства, за нарушение которых предусмотрена самостоятельная административная ответственность. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод его в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Правонарушение, вмененное Обществу по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, выражалось в длительном неисполнении заявителем возложенной законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству работ без соответствующего разрешения.

При этом в рассматриваемом случае длительное невыполнение установленного порядка строительства (производство строительных работ без разрешения на строительство) прекращено Обществом в момент окончания производства этих работ (фактом возведения Объекта завершенного строительства).

Исходя из данных, содержащихся в техническом паспорте объекта, спорное строение было возведено в 2013 году, свидетельство о регистрации права было получено ООО «Янтарь 1» 30.05.2016.

Региональная служба не отрицает, что спорны объект был завершён строительством к государственной регистрации права на него 30.06.16, что подтвердил и представитель данного органа в судебном заседании.

Из материалов административного дела, сформированного Региональной службой, также не следует, что данная служба выявила осуществление обществом строительства спорного здания после 30.05.16.

Следовательно, привлечение Общества к административной ответственности 17.11.17, по истечении более 1 года со дня завершения обществом строительства спорного объекта, является незаконным ввиду нарушения срока давности привлечения к ответственности, установленной ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ (один год).

Сходная позиция относительно момента завершения длящегося правонарушения по строительству без разрешения поддержана ВС РФ в определении от 03.07.18 по делу № А42-4076/2017, в котором ВС РФ признал правильными выводы судов первой и кассационной инстанций (АС СЗО) о том, что предусмотренной ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ длящееся правонарушение, выраженное в длительном неисполнении обществом возложенной на него законом обязанности по получению разрешения на строительство и по производству строительных работ без соответствующего разрешения, прекращено обществом в момент окончания производства этих работ - фактом возведения объекта завершенного строительства.

ВС РФ указал, что возведенный объект является результатам строительных работ и его эксплуатацию нельзя отнести к процессу строительства. Действия, направленные на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод в эксплуатацию, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч.5 ст. 9.5 КоАП РФ, и в рассматриваемом случае обществу не вменялись.

Сходная правовая позиция высказана в постановлениях Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.08.17 по делу № А19-4786/2017, Арбитражного суда Московского округа от 01.03.16 по делу № А41-840/2015.

Кроме того, применительно к высказанному ВС РФ в определении от 03.07.18 по делу № А42-4076/2017 выводу о возможности в такой ситуации квалификации действий, направленных на эксплуатацию объекта капитального строительства (использование его потребительских качеств) без разрешения на ввод в эксплуатацию, по ч.5 ст. 9.5 КоАП РФ, апелляционный суд отмечает следующее.

Наряду с оспариваемым в деле постановлением о привлечении к ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ от 17.11.17, общество также привлечено постановлением от 17.11.17 № 171382-С к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ за эксплуатацию спорного объекта без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 14.02.18 по делу № А53-36336/2017, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 13.04.18, данное постановление Региональной службы признано законным.

То есть, общество не ушло от административной ответственности за совершённое им правонарушение.

Кроме того, решением Арбитражного суда Ростовской области от 17.05.18 по делу № А53-918/2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 13.08.18. удовлетворён иск Департамента Архитектуры и Градостроительства города Ростова-на-Дону к обществу о сносе спорного объекта как самовольно возведённого.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что административным органом на дату вынесения спорного постановления 17.11.17 пропущен установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения общества к административной ответственности по ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ. Если исчислять его с самой поздней возможной даты завершения строительства спорного объекта – 30.06.16 (даты государственной регистрации права собственности на него), то этот срок истёк 30.06.17.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого постановления основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения и принятия нового судебного акта, которым заявление общества о признании незаконным и отмене постановления надлежит удовлетворить.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.06.2018 по делу А53-36334/2017 отменить. Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Янтарь 1" удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области от 17.11.2017 № 171292-С о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Янтарь 1" (ИНН <***>) к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 500 000 (пятьсот тысяч) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд Ростовской области.


Председательствующий Н.Н. Смотрова


Судьи М.В. Ильина


С.С. Филимонова