Постановление от 26 декабря 2024 г. по делу № А57-1800/2024

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-1800/2024
г. Саратов
27 декабря 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена – 23.12.2024 года.

Полный текст постановления изготовлен – 27.12.2024 года.


Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Филипповой Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Октябрь»

на определение Арбитражного суда Саратовской области от 09 августа 2024 года по делу № А57-1800/2024

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Октябрь» (410005, <...> горная, д. 310А, офис 1, ОГРН <***>, ИНН <***>)

заинтересованные лица: Комитет по архитектуре Администрации муниципального образования «Город Саратов» (410012, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), Администрация муниципального образования «Город Саратов» (410031, <...>, ОГРН <***>,  ИНН <***>), Общество с ограниченной ответственностью «Агротон» (410056, <...>,  ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным отказа,

при участии в судебном заседании:

от Комитета по архитектуре Администрации муниципального образования «Город Саратов» – ФИО1, представитель по доверенности от 05.07.2024 №01-26/1725 (срок доверенности 1 год), имеет высшее юридическое образование.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Октябрь» (далее - ООО «Октябрь», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области к Комитету по архитектуре Администрации муниципального образования «Город Саратов» (далее - Комитет по архитектуре г. Саратова) с заявлением о признании незаконным отказа от 29.12.2023 № 01-23/591.

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 09 августа 2024 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку оспариваемый документ сам по себе не имеет признаков ненормативного правового акта.

Общество с ограниченной ответственностью «Октябрь», не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить, производство по делу возобновить.

Апелляционная жалоба рассматривается судьей арбитражного суда апелляционной инстанции единолично (абзац второй части 2 статьи 272 АПК РФ, абзац второй пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 20.11.2024, 03.12.2024, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

Кроме того, определение суда от 02.12.2024, направлено в адрес Общества с ограниченной ответственностью «Октябрь» заказным письмом с уведомлением, что подтверждается почтовым уведомлением № 410971 03 00221 2 и возвращено в адрес суда за истечением срока хранения.

Обществом с ограниченной ответственностью «Агротон» 09.12.2024 получено определение суда от 02.12.2024, что подтверждается почтовым уведомлением № 410971 03 00224 3.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции  проверяется апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, приказом Комитета культурного наследия Саратовской области от 06.04.2023 № 01-04/145 в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в категории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения  включён выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место «Торговая площадь Сенная», середина XIX века, расположенный по адресу: Саратовская область, в городе Саратове на территории, ограниченной улицами Большая Горная, Танкистов, Соколовая, им. Е.И. Пугачева, с наименованием «Торговая площадь Сенная».

Как указывает заявитель, ООО «Октябрь» является собственником помещений в здании, расположенном на территории достопримечательного места.

Подпунктом 3 пункта 3 статьи 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено, что требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места (муниципального) значения устанавливаются органом местного самоуправления, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Обществом с ограниченной ответственностью «Агротон» во исполнение муниципального контракта № 0160300057323000029 разработан проект требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения - достопримечательное место «Торговая площадь Сенная».

Разработанный Проект требований ООО «Агротон» направлен на экспертизу с целью установления соответствия разработанных требований требованиям законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия. По результатам экспертизы составлен Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации (т. 1 л.д. 42-94).

В соответствии с п. 29 постановления Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569 разработанный Проект требований и Акт государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации размещены на официальном сайте Администрации муниципального образования «Город Саратов» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Материалы для общественного обсуждения по согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия местного (муниципального) значения».

ООО «Октябрь» в рамках общественного обсуждения Проекта требований и Заключения государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации направило свои предложения (письмо от 08.12.2023 № 93 – опубликовано в КАД 14.01.2024), где предложило исключить подпункты 3 и 4 в разделе «запрещается» п. 2.6 Требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия (достопримечательное место) (стр. 31):

- изменение формы и материала покрытия кровель (в том числе цветового решения) на зданиях гостиницы «Нива», Дома одежды, Центрального колхозного рынка, универмага «Кировский» («Меркурий»);

- использование в отделке фасадов зданий гостиницы «Нива», Дома одежды, Центрального колхозного рынка, универмага «Кировский» («Меркурий») цветовых решений и материалов, не характерных для архитектурных решений зданий на период постройки.

Письмом Комитета по архитектуре г. Саратова от 29.12.2023 № 01-23/591 предложение общества отклонено, поскольку предлагаемый в проекте требований запрет позволит прекратить дальнейшее искажение исторического облика достопримечательного места согласно установленному предмету охраны (т. 1 л.д. 9-10).

ООО «Октябрь», полагая свои права нарушенными, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением. В обоснование заявленных требований общество указывает на то, что мотивировка отклонения не вытекает из сути предложения, Комитет по архитектуре г. Саратова избегает рассмотрения предложения и отвечает на другую тему.

Прекращая производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый документ сам по себе не имеет признаков ненормативного правового акта, то есть не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, влекущих юридические последствия, и не является обязательным для исполнения, а лишь содержит ответ на предложение, следовательно, он не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

Возражая против прекращения производства по делу, заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что требования, которые будут установлены Комитетом по архитектуре г. Саратова напрямую оказывают влияние на гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя, поскольку ООО «Октябрь» является собственником помещений в здании, расположенном на территории достопримечательного места.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующему  выводу.

В силу положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 4 АПК РФ защите в арбитражном суде подлежат нарушенные или оспариваемые права и законные интересы.

Осуществление защиты гражданских прав возможно способами, предусмотренными законом (статья 12 ГК РФ).

При этом избранный способ защиты должен соответствовать характеру и последствиям нарушения и в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Таким образом, истец свободен в выборе способа защиты своего нарушенного права, однако, избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности.

Из анализа приведенных процессуальных норм следует, что заинтересованные лица имеют право обжаловать в арбитражном суде только документы, которые обладают признаками ненормативных правовых актов, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы граждан или юридических лиц.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, не затрагивают права и законные интересы организаций. Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.

В Определении Верховного Суда РФ от 19.08.2019 N 307-ЭС19-4440 по делу N А56-104785/2018 указано, что под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на их гражданские права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

В данном случае Обществом фактически заявлено требование о признании незаконным письма Комитета по архитектуре г. Саратова от 29.12.2023 № 01-23/591, которым отклонено предложение ООО «Октябрь», направленное обществом в Комитет в рамках общественного обсуждения акта государственной историко-культурной экспертизы Проекта требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения - достопримечательное место «Торговая площадь Сенная».

Однако, оспариваемое Обществом письмо от 29.12.2023 № 01-23/591 не может являться предметом оспаривания в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ. Названное письмо не относится к ненормативным правовым актам, поскольку не отвечает перечисленным выше признакам, не содержит обязательных властных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, следовательно, никаких прав и законных интересов заявителя в сфере публичных правоотношений не затрагивает и не нарушает.

Фактически по своей правовой природе оспариваемое письмо с учётом его содержания и цели направления, имеет информационный, а не властный, обязывающий характер, поскольку содержит лишь разъяснения позиции Комитета по архитектуре г. Саратова относительно выдвинутых обществом предложений.

Следовательно, означенный документ по своей сути не является тем ненормативным правовым актом, который в силу части 1 статьи 198 АПК РФ может быть оспорен в арбитражном суде.

Таким образом, проанализировав содержание оспариваемого письма от 29.12.2023 № 01-23/591, и установив, что оно не содержит властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, само по себе не влечет для него каких-либо правовых последствий, соответственно, не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а носит информационный характер, не порождает экономического спора, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что данное письмо не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ, в том числе, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Довод ООО «Октябрь» о том, что требования, которые будут установлены Комитетом, напрямую влияют на права и интересы общества, как собственника помещений, расположенных на территории достопримечательного места, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Как было указано выше, оспариваемым письмом отклонены предложения ООО «Октябрь», сделанные им в рамках общественного обсуждения проектной документации.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в определении от 06.08.2019 № 5-КГ19-140, публичные слушания - это форма реализации прав населения, проживающего на соответствующей территории, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством публичного обсуждения общественно значимых вопросов. Целью публичных слушаний является выявление общественного мнения по вопросам, вынесенным на публичное слушание.

Публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

В совокупности изложенного выше следует, что целью публичных слушаний является выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки проекта правового акта, которые носят рекомендательный характер и не являются обязательными при принятии и утверждении документов территориального планирования.

Как верно отмечено судом первой инстанции, в данном случае итоговый муниципальный правовой акт об установлении конкретных требований к объекту культурного наследия, который может быть оспорен, не принят. Письмо Комитета по архитектуре г. Саратова об отклонении предложений в рамках общественных обсуждений не может быть самостоятельным предметом обжалования.

Доказательств обратного доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не могут служить основаниями для отмены принятого определения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

            Суд апелляционной инстанции считает определение, принятое судом первой инстанции  законным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

            При указанных обстоятельствах, апелляционная жалоба ООО «Октябрь» удовлетворению не подлежит.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Руководствуясь статьями 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Саратовской области от 09 августа 2024 года по делу № А57-1800/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший определение.


Судья                                                                                        В.В. Землянникова