Решение № 2А-1280/2020 от 14 июля 2020 г. по делу № 2А-1280/2020

Административное дело №

УИД №


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Рязань 15 июля 2020 года

Советский районный суд г. Рязани в составе председательствующего судьи Прошкиной Г.А., при секретаре судебного заседания Брюнцовой М.А.,

с участием представителей административного истца Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» -ФИО1 и ФИО2, действующих на основании доверенностей и дипломов о высшем юридическом образовании,

представителя административного ответчика Государственной инспекции труда в Рязанской области - ФИО3, действующего на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» к Государственной инспекции труда в Рязанской области о признании акта проверки и предписания незаконными,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный институт культуры» обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, мотивируя тем, что дд.мм.гггг. Государственной инспекцией труда в Рязанской области по результатам внеплановой выездной проверки, проведенной в отношении Рязанского филиала, был составлен акт №, в котором указано на нарушение ст. ст. 22, 134 ТК РФ в части отсутствия положения об индексации заработной платы работникам, предусматривающее порядок индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги (п. 1), и на нарушение ст. ст. 22, 134 ТК РФ в части не обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы путем ее индексации в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги в период с 2014 года по настоящее время (п. 2). Одновременно, выдано предписание №, в котором на работодателя возложена обязанность утвердить положение об индексации заработной платы работникам, предусматривающее порядок индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги (п. 2), установить всем работникам, которым работодателем не обеспечено повышение уровня реального содержания заработной платы путем ее индексации в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги, в период с 2014 года по настоящее время и произвести указанным работникам соответствующую индексацию (п. 3). Ссылаясь на то, что акт проверки и предписание были вынесены без учета норм материального права уже устанавливающих порядок индексации заработной платы для государственных учреждений и не требующих их дублирование в локальных нормативных актах, а также на нарушение процессуальных норм, выразившихся в лишении института прав на защиту, связанного с не извещением его руководителя о проведении проверки, просил суд признать акт проверки от дд.мм.гггг. № и предписание от дд.мм.гггг. № об обязании устранить нарушения трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, незаконными и отменить.

В судебном заседании представители административного истца заявленные требования поддержали по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель административного ответчика административный иск не признал.

Суд, выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд в порядке административного судопроизводства за защитой прав, свобод или законных интересов, нарушенных решениями, действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (ст. ст. 4, 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - далее по тексту Кодекс административного судопроизводства).

К таким решениям относятся решения государственных инспекторов труда, вынесенные в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 361 Трудового кодекса Российской Федерации - далее по тексту Трудовой кодекс).

Согласно ст. ст. 62, 226 Кодекса административного судопроизводства, административный истец, обратившийся в суд с соответствующим административным исковым заявлением обязан доказать соблюдение трехмесячного срока на обращение в суд или уважительность причин его пропуска, а также подтвердить сведения о том, что оспариваемым актом нарушены или могут быть нарушены его права, свободы или законные интересы; в свою очередь, на административного ответчика возлагается обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, порядок и основания для принятия оспариваемого акта и соответствие его содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По смыслу положений ст. 227 Кодекса административного судопроизводства, признание судом своевременно оспоренных решения, действия (бездействия), не соответствующими нормативным правовым актам и, одновременно, нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, является основанием для вынесения решения об удовлетворении полностью или в части заявленных требований и о возложении на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.

Так, к основным полномочиям государственных инспекторов труда относится осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, реализуя которые они вправе на всей территории Российской Федерации и в отношении любых работодателей (независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности) проводить плановые и внеплановые проверки и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений (ст. ст. 360, 365 Трудового кодекса).

Вместе с тем, согласно ст. 358 Трудового кодекса, государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей - физических лиц и работодателей - юридических лиц (организаций).

Порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом, а также иными федеральными законами и решениями Правительства Российской Федерации.

Причем, непосредственно отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц при его проведении регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту - Закон о защите прав юридических лиц).

В соответствии с ч. 1 ст. 10 данного Закона предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний уполномоченных органов, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

По общему правилу, установленному ст. 14 Закона о защите прав юридических лиц, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа контроля (надзора).

Внеплановая проверка может проводиться в форме документарной или выездной проверки с учетом установленных для них требований.

В силу абз. 4 ч. 7 ст. 360 Трудового кодекса основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в федеральную инспекцию труда, в том числе обращений и заявлений граждан о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, например, приведших к невыплате или неполной выплате в установленный срок заработной платы, других выплат, причитающихся работникам, либо установлению заработной платы в размере менее размера, предусмотренного трудовым законодательством.

Внеплановая выездная проверка по такому основанию может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры (ч. 8 ст. 360 Трудового кодекса).

Предварительное уведомление работодателя о проведении внеплановой выездной проверки по такому основанию не допускается (ч. 9 ст. 360 Трудового кодекса).

Между тем, п. 4 ст. 12 Закона о защите прав юридических лиц п. 108 «Административного регламента осуществления Федеральной службой по труду и занятости федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права», утв. Приказом Роструда от дд.мм.гггг. №, содержит обязательное требование в таком случае непосредственно перед началом внеплановой выездной проверки предоставить и вручить под роспись заверенную копию распоряжения на проведение проверки - руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого юридического лица.

Исходя из указанных норм, совершение данных действий является обязанностью проверяющего, а ее невыполнение свидетельствует о незаконности всей последующей проверки.

Причем, предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица сведения, а также принимаемые им меры по исполнению обязательных требований, поэтому на руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица должна быть возложена обязанность предоставить проверяющему возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки (ч.ч. 1, 5 ст. 12 Закона о защите прав юридических лиц).

Согласно ст. 16 Закона, акт проверки составляется по результатам проверки, фиксируя ее результаты, в том числе выявленные нарушения обязательных требований, а к нему прилагаются объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, а также документы, связанные с результатами проверки или их копии.

Напротив, отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, либо иные их действия (бездействия), влекущие невозможность проведения внеплановой выездной проверки, являются основанием для составления акта о невозможности проведения проверки (ч. 7 ст. 12 Закона о защите прав юридических лиц).

Из материалов дела усматривается и сторонами не оспаривалось, что:

дд.мм.гггг. в Государственную инспекцию труда в Рязанской области через интернет-приемную поступило обращение гражданина, в котором он просил организовать проверку по факту нарушения работодателем Рязанским филиалом федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» его трудовых прав, связанных с выплатой заработной платы.

дд.мм.гггг. заместитель руководителя Государственной инспекции труда в Рязанской области (далее по тексту - инспекция) вынес распоряжение (приказ) №-ОБ/12-6410-И/003Ч-38 о проведении в период с дд.мм.гггг. по дд.мм.гггг. (20 рабочих дней) в рамках федерального государственного надзора внеплановой, выездной проверки юридического лица - Рязанского филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» (далее по тексту - образовательное учреждение) по адресу: <адрес>

Согласно распоряжения для достижения целей и задач проверки, а именно соблюдения работодателем «обязательных требований» (п.7) «ст. ст. 8, 21, 22, 57, 67, 134, 136 Трудового кодекса» (п. 10), проверяемому лицу было необходимо - представить документ, удостоверяющий личность и полномочия представителя работодателя, документы, подтверждающие соблюдение работодателем Указа Президента Российской Федерации № 597 от 7 мая 2012 года в части, касающейся доведения заработной платы педагогических работников до установленного размера, расчетные и платежные ведомости по заработной плате за период с января 2018 года по настоящее время, иные документы по устному запросу должностного лица (п. 13); а лицу, уполномоченному на проведение проверки - осуществить мероприятия, направленные на ознакомление с указанной документацией, и проведение осмотра территории работодателя, непосредственно относящейся к предмету проверки (п.11).

дд.мм.гггг. распоряжение было вручено под роспись лицу, поименованному зам. директора, документов, удостоверяющих личность, должностные полномочия и (или) доверенности на представление интересов юридического лица и (или) его филиала не представлявшего.

В тот же день от лица, поименованного главным бухгалтером филиала, истребована и получена не заверенная печатью организации справка о размерах среднего заработка двух работников, выплачиваемых на основании Положения об оплате труда работников института.

По результатам проверки инспекцией составлен акт №, датированный дд.мм.гггг., в котором указано на выявление случаев неисполнения работодателем Указа Президента № от дд.мм.гггг. в части касающейся доведения средней заработной платы педагогических работников филиала образовательного учреждения до средней заработной платы в регионе, а именно на выявление нарушений обязательных требований ст. ст. 22, 134 Трудового кодекса, связанных с отсутствием положения об индексации заработной платы работникам филиала, предусматривающего порядок индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги и не обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы путем ее индексации в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги в период с 2014 года по настоящее время.

В тот же день инспекцией вынесено предписание №, которым на образовательное учреждение возложена обязанность в течение 14 дней с момента получения предписания устранить нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, путем: принятия мер для выявления и устранения причин и условий, способствовавших совершению отмеченных в акте нарушений трудового законодательства, вплоть до привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности на основании ст. ст. 357, 419 Трудового кодекса (п.1); разработки и утверждения положения об индексации заработной платы работникам учреждения (в том числе и работникам филиала), предусматривающее порядок индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги на основании ст. ст. 22, 134 Трудового кодекса (п.2); установления всем работникам учреждения (в том числе и работникам филиала) повышения уровня реального содержания заработной платы путем ее индексации в связи с ростом цен на товары и услуги в период с 2014 года по настоящее время и производства работникам соответствующей индексации на основании ст. ст. 22, 134 Трудового кодекса (п. 3).

По тем же основаниям инспекцией вынесено постановление № от дд.мм.гггг. о назначении учреждению административного наказания по ч. 1 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, находящееся в настоящее время на судебной проверке, а по факту неисполнения предписания возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 23 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Давая оценку законности акта проверки и последовавшего за ним предписания, обжалованного образовательным учреждением в суд (дд.мм.гггг.), то есть в пределах установленного законом срока, исчисляемого именно с момента получения соответствующих актов по почте (дд.мм.гггг.) (тем более, что первоначальное обращение в суд имело место еще в декабре 2020 года), суд исходит из следующего.

Исследованные судом доказательства и установленные обстоятельства свидетельствуют о том, что формально инспекция действовала в рамках реализации своих полномочий, предусмотренных трудовым законодательством и законодательством о защите прав юридических лиц, осуществляемых посредством федерального государственного надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Однако, проверка, инициированная в отношении не имеющего статуса самостоятельного юридического лица Рязанского филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры», фактически была проведена в отношении всего учреждения (о чем свидетельствует и перечень истребуемых документов, приведенный в распоряжении о проверке, и требования, отраженные в предписании по ее результатам).

При таком положении дела, распоряжение о проведении проверки подлежало вручению руководителю юридического лица или иному лицу, уполномоченному на представление его интересов.

Соответственно, вручение распоряжения лицу, правом на действия без доверенности ни от имени юридического лица, ни от имени филиала не имеющего, и возложение на такое лицо обязанности по предоставлению какой-либо документации, не может быть признано надлежащим соблюдением государственным инспектором обязательных требований, предшествующих началу проверки.

Во всяком случае, административный истец данные обстоятельства оспаривает, а в материалах проверки доказательства обратного отсутствуют.

Причем документы, поименованные в распоряжении, связанные с соблюдением работодателем Указа Президента Российской Федерации № от дд.мм.гггг. в части касающейся доведения заработной платы педагогических работников учреждения до установленного размера за период с 2018 года по настоящее время, государственному инспектору не предоставлялись, а документы, связанные с наличием в учреждении (филиале) положения об индексации заработной платы работникам учреждения (в том числе и работникам филиала), предусматривающего порядок индексации заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги и фактической индексации заработной платы по таким правилам за период с 2014 года по настоящее время, и не предоставлялись и не истребовались.

Справка за подписью главного бухгалтера филиала учреждения, не заверенная печатью организации, тем более при отсутствии в качестве приложения к ней копии Положения об оплате труда и расчетных (платежных) ведомостей, таковым требованиям не соответствовала.

Таким образом, в рассматриваемом случае государственный инспектор информацией, необходимой для достижения целей и задач проводимой проверки, не владел, а также сделал по результатам проверки выводы, выходящие за пределы ее предмета, достаточной информации для которых в установленном законом порядке также не добыл.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о проведении внеплановой выездной проверки при существенном нарушении установленного для этого порядка и, как следствие, об отсутствии законных оснований для составления по ее результатам оспариваемых акта и предписания.

Кроме того, содержание акта проверки и предписания в принципе основано на неправильном толковании нормативно-правовых актов, регулирующих спорные отношения.

Действительно, ст. ст. 21, 22 Трудового кодекса, работнику предоставлено право на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы, а на работодателе лежит встречная обязанность выплачивать ее работнику в установленном размере и в установленные сроки.

Согласно ст. 135 Трудового договора, заработная плата работнику определяется трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Принятие работодателями соответствующих локальных нормативных актов, осуществляется в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (ст. 8 Трудового кодекса).

Так, в силу положений ст. ст. 130, 134 Трудового кодекса, обеспечение повышения уровня реального содержания заработной платы, являющееся государственной гарантией по оплате труда работников, включает в себя индексацию заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги.

Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения производят такую индексацию в порядке, установленном трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, а другие работодатели - в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами.

Соответствующее правовое регулирование, не позволяет работодателю, в том числе относящемуся к бюджетной сфере, лишить работников предусмотренной законом гарантии, но исходя из буквального толкования данной нормы, индексация - это не единственный способ обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы.

Поскольку Трудовой кодекс не приводит никаких требований к механизму индексации, работодатели, которые не получают бюджетного финансирования, обязаны осуществлять такую индексацию, но вправе избирать любые порядок и условия ее осуществления (в том числе ее периодичность, порядок определения величины индексации, перечень выплат, подлежащих индексации) в зависимости от конкретных обстоятельств, специфики своей деятельности и уровня платежеспособности, отражая это в локальных нормативных актах.

В то же время, система оплаты труда в федеральных государственных учреждениях устанавливается исключительно в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 144 Трудового кодекса).

Базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы для работников федеральных государственных учреждений устанавливаются Правительством Российской Федерации, и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета.

Распределение бюджетных средств относится к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной принадлежности (ст. ст. 6, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации)

Таким образом, организации, финансируемые из бюджета, выделены в отдельную категорию, которая для проведения индексации заработной платы должна руководствоваться только трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Право самостоятельной индексации на основании коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта на такие учреждения не распространяется.

Аналогичная по своей сути правовая позиция содержится в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2014 года № 1707-О, от 19 ноября 2015 года № 2618-О, от 29 мая 2019 года № 1269-О, от 28 мая 2020 года № 1256-О; «Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017)», утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года; письме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 октября 2016 года № 14-1/ООГ-9076).

Например, Федеральным законом от дд.мм.гггг. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» была предусмотрена индексация заработной платы работников федеральных государственных учреждений с дд.мм.гггг. на 5,5 % (за исключением отдельных категорий работников, повышение заработной платы которых осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации), но Федеральным законом от дд.мм.гггг. № 93-ФЗ отменена, и выделение на нее денежных средств на 2016 год федеральный бюджет не предусматривал.

Поэтапное совершенствование системы оплаты труда в государственных учреждениях на 2012 - 2018 годы, в том числе педагогических работников, на основании Указа Президента Российской Федерации от дд.мм.гггг. № «О мерах по реализации государственной социальной политики» также предполагало ее реализацию исключительно на основании программ (методик), утверждаемых Правительством Российской Федерации, и за счет средств, выделяемых в порядке, установленном законодательством (письмо Минтруда России от дд.мм.гггг. «Ответы на отдельные вопросы, возникающие в ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от дд.мм.гггг.», письмо Минобрнауки России от дд.мм.гггг. № «О соотношении средней заработной платы»).

При таком положении дела возложение на «Московский государственный институт культуры», являющийся федеральным государственным образовательным учреждением, обязанности разработать и утвердить положение об индексации своим работникам заработной платы, предусматривающее ее индексацию в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги, а также провести на таких условиях всем работникам учреждения индексацию заработной платы с 2014 года по настоящее время, заведомо противоречило положениям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В свою очередь правомерность действий (бездействия) учреждения по вопросу реализации Указа Президента Российской Федерации от дд.мм.гггг. № и (или) иных нормативных правовых актов, регулирующих повышение заработной платы педагогическим работникам федеральных государственных бюджетных учреждений, выходит за рамки рассматриваемого дела, так как своего отражения ни в акте проверки, ни в предписании не нашли.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые решения Государственной инспекции труда Рязанской области не соответствуют нормативным правовым актам и, одновременно, нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, что является основанием для вынесения решения об удовлетворении требований административного истца о признании их незаконными.

Признание решений (акта и предписания) незаконными является самостоятельным способом защиты нарушенного права и возложения на административного ответчика какой-либо дополнительной обязанности не требует.

Напротив, избрание в качестве способа защиты нарушенного права истребуемой административным истцом отмены состоявшихся решений повлекло бы вмешательство в публичные права органа по решению вопроса, относящегося к его компетенции, что само по себе, исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации, является недопустимым.

Соответственно, в этой части административного иска должно быть отказано.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» к Государственной инспекции труда в Рязанской области - удовлетворить частично.

Признать незаконным акт проверки Государственной инспекции труда в Рязанской области в отношении Рязанского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» от дд.мм.гггг. №.

Признать незаконным предписание Государственной инспекции труда в Рязанской области в отношении Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» от дд.мм.гггг. №.

В остальной части требования административного иска Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт культуры» к Государственной инспекции труда в Рязанской области - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в судебную коллегию по административным делам Рязанского областного суда через Советский районный суд г. Рязани в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья