Постановление от 5 мая 2024 г. по делу № А32-65916/2023

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-65916/2023
город Ростов-на-Дону
06 мая 2024 года
15АП-4697/2024


Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Глазуновой И.Н., рассмотрев без вызова сторон, в порядке упрощенного производства,

апелляционную жалобу департамента финансово-бюджетного надзораКраснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 26.02.2024 по делу № А32-65916/2023

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения

«Каневская центральная районная больница» Министерства здравоохранения

Краснодарского края

к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

о признании незаконным постановления о привлечении к административной

ответственности,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Каневская центральная районная больница» Министерства здравоохранения Краснодарского края (далее – заявитель, учреждение, ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту финансово-бюджетного надзора по Краснодарскому краю (далее – заинтересованное лицо, департамент) о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), прекращении производства по делу.

Рассмотрев дело в порядке упрощенного производства в соответствии с правилами главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Краснодарского края решением от 26.02.2024 в части требований ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК о прекращении производства по делу об административном правонарушении – производство по делу прекратил. Суд признал незаконным и изменил постановление департамента финансово-бюджетного надзора по Краснодарскому краю от 13.11.2023№ 23-043/ЮЛ/2 о привлечении ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК к административной ответственности предусмотренной частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ в части назначения наказания в виде штрафа в размере 100 000 рублей, изменив административное наказаниена предупреждение.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент финансово-бюджетного надзора Краснодарского края обжаловал решение суда первой инстанциив порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что судом первой инстанции необоснованно применена часть 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, поскольку правонарушение, допущенное учреждением, не выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Правонарушения выявлены в рамках государственного финансового контроля, который с учетом статьи 265 БК РФ и в силу части 4 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» не организуется и не осуществляется в форме деятельности контрольных (надзорных) органов, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований (государственный контроль (надзор)). Такой вывод согласуется с иными положениями КоАП РФ, отделяющими понятие «государственный контроль (надзор)»от «государственного финансового контроля», например, в ряде диспозиций статей 19.4, 19.4.1, части 1 и 20 статьи 19.5, 19.7, 19.7.2, а также в положениях части 3 статьи 28.3 КоАП РФ (абзац третий). Кроме того, понятия «государственный контроль (надзор)»и «государственный финансовый контроль» различны по своему значению, исходяиз определений, данных этим понятиям в законодательстве (статья 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, статья 265 БК РФ). При назначении наказания учреждению административный орган исходил из того, что совершенное учреждением правонарушение допущено в сфере установленного порядка управления (глава 19 КоАП РФ).

В отзыве на апелляционную жалобу ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В силу части 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с пунктом 47 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2017 № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве» апелляционные жалобы, представления на судебные акты по делам, рассмотреннымв порядке упрощенного производства, рассматриваются судом апелляционной инстанции по правилам рассмотрения дела судом первой инстанции в упрощенном производствес особенностями, предусмотренными статьей 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В частности, такая апелляционная жалоба, представление рассматривается судьей единолично без проведения судебного заседания, без извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте проведения судебного заседания, без осуществления протоколирования в письменной форме или с использованием средств аудиозаписи.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции,28.08.2023 на официальный электронный адрес учреждения admcrbkan@kancrb.ru уполномоченным на проверку лицом департамента - заместителем начальника отдела финансового контроля департамента ФИО1 направлен запрос от 28.08.2023 о предоставлении информации, документов, материалов, необходимых для проведения контрольных мероприятий № 23-043 (далее - Запрос № 23-043), в срок не позднее04.09.2023.

Запрос № 23-043 получен главным врачом ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК ФИО2, о чем сделана соответствующая отметка (28.08.2023).

В соответствии с пунктом 16 Запроса № 23-043 ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК следовало предоставить, в том числе реестры контрактов за период 2021-2022 годы, истекший период 2023 года, с разбивкой по годам, согласно приложению № 2 к Запросу№ 23-043.

Руководителю проверочной группы заместителю начальника отдела финансового контроля Департамента ФИО1 04.09.2023 представлен реестр контрактов, подписанный начальником отдела контрактной службы ФИО3, а такжев электронном виде.

Согласно представленному реестру контрактов, учреждением в проверяемом периоде заключено 124 государственных контракта, источником финансирования которых является в том числе бюджет Краснодарского края.

В ходе проведения контрольного мероприятия осуществлен выборочный анализ информации о закупках, размещенной в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ услуг, по результатам которого выявлены факты отсутствия информации о заключенных государственных контрактах в представленных к проверке реестрах контрактов (от 11.01.2021 № 6988/74, от 08.06.2021 № 2422/214, от 23.11.2021 № 6001/1, от 13.12.2021 № 313/57, от 02.04.2021 № 051/143).

Учреждением 21.09.2023 представлены дополненные реестры контрактов (что подтверждается письмом от 21.09.2023 № 1841), согласно которым в проверяемом периоде заключено 1 120 государственных контрактов.

Таким образом, в установленный Запросом № 23-043 срок не представлена информация о 996 закупках.

Из пояснений учреждения от 21.09.2023 № 1841 следует, что начальником отдела контрактной службы ФИО3 поставлена задача в подготовке указанного выше реестра специалистам по маркетингу контрактной службы, после чего 04.09.2023, был представлен подписанный реестр контрактов за период 2021-2022 годы, истекший период 2023 года. Намерения в непредставлении или представлении недостоверной информации, документов и материалов не было.

В соответствии с пунктом 4 Федерального стандарта № 1235 срок предоставления документов, материалов и информации составлял не менее трех рабочих дней со дня получения Запроса № 23-043, а именно с 08.08.2023 и не позднее 04.09.2023:

Учреждение предоставило документы 21.09.2023 в рамках пояснения по запросу департамента от 20.09.2023 № 23-043.

По факту несвоевременного представления информации, документов, указанныхв запросе № 23-043, заместителем начальника отдела финансового контроля департамента ФИО1 составлен акт от 21.09.2023 о непредставлении или несвоевременном представлении информации, документов и материалов.

Учитывая вышеизложенное, в действиях юридического лица установлены событие и состав административного правонарушения, ответственность за совершение, которого предусмотрена частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ.

25.10.2023 департаментом в отношении учреждения составлен протокол№ 23-043/ЮЛ/2 об административном правонарушении по части 1 статьи 19.7.2КоАП РФ.

13.11.2023 департаментом в отношении учреждения принято постановлениео назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № 23-043/ЮЛ/2, которым ГБУЗ «Каневская ЦРБ» МЗ КК признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафав размере 100 000 рублей.

Несогласие с принятым постановлением послужило основанием для обращения учреждения в арбитражный суд.

В соответствии с требованиями пункта 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), частей 1, 9 статьи 99 Федерального законаот 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), Положения о департаменте, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 17.02.2006 № 100 (далее - Положение № 100), департамент является органом внутреннего финансового контроля, уполномоченным осуществлять внутренний государственный финансовый контроль в финансово-бюджетной сфере, в том числе контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно пункту 3 статьи 266.1 БК РФ, подпункту «а» пункта 3, пунктам 3, 4 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020№ 1235 (далее - Федеральный стандарт № 1235) Департамент уполномочен в ходе подготовки и проведения контрольного мероприятия направлять запросы объекту внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 № 100 (далее - Федеральный стандарт № 100), должностные лица органа контроля имеют право запрашиватьи получать у объекта контроля на основании обоснованного запроса в письменной или устной форме информацию, документы и материалы, а также их копии, необходимые для проведения проверок, ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия).

Согласно подпунктам «а», «в» пункта 9 Федерального стандарта № 100 объекты контроля (их должностные лица) обязаны, в том числе:

- выполнять законные требования должностных лиц органа контроля;

- представлять своевременно и в полном объеме должностным лицам органа контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных мероприятий.

Частью 28 статьи 99 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что субъекты контроля обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по требованию таких органов документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения.

В соответствии с пунктом 4.5 Положения № 100, департамент, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса (требования) в письменной форме документы, их копии, заверенные в установленном порядке, материалы, информацию, объяснения, в том числе в электронной форме, необходимые для проведения проверок.

На основании приказа департамента от 25.08.2023 № 66-п «О назначении плановой выездной проверки государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Каневская центральная районная больница» министерства здравоохранения Краснодарского края» в отношении учреждения назначена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, в том числе по вопросу проверки соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актово контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг при осуществлении отдельных закупок для обеспечения нужд Краснодарского края.

В соответствии с пунктом 7 Федерального стандарта № 1235 при непредоставлении (предоставлении не в полном объеме) или несвоевременном предоставлении объектами контроля, иными органами, организациями доступа к информационным системам или их данным, владельцем или оператором которых они являются, непредставления информации, документов, материалов и пояснений, указанных в запросе объекту контроля, иным органу, организации, должностному лицу составляется соответствующий акт, срок составления которого не может превышать 3 рабочих дней после установленного срока предоставления соответствующего доступа, непредставления информации, документов, материалов и пояснений.

Частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность юридического лица за несвоевременное представление в орган внутреннего государственного финансового контроля информации и документов, если представление таких информации и документов является обязательным в соответствиис законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

В рассматриваемом случае наличие в действиях учреждения объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 19.7.2КоАП РФ подтверждается представленными материалами дела, в том числе протоколом административного правонарушения.

Исходя из положений пунктов 45, 47 и 67 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 02.07.202) № 400 обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем повышения эффективности деятельности, в частности, органов государственного контроля (надзора), при решении вопросов снижения издержек и неэффективных бюджетных расходов, укрепления финансовой системы, обеспечения сбалансированности бюджетной системы, сохранение финансовой стабильности, совершенствование системы контроля в финансово-бюджетной сфере.

Допущенное правонарушение, посягающее на установленный порядок реализации департаментом своих контрольно-надзорных функций в финансово-бюджетной сфере, образует угрозу безопасности государства. Кроме того, такая угроза выражаетсяв пренебрежительном отношении лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Соответственно, привлекаемое к ответственности лицо в правоотношениях, связанных с осуществлением государственного финансового контроля, имеет нарядус правами и законными интересами, также обязанности, носящие, в силу своей правовой природы, публично-правовой характер.

Виновность действий учреждения заключается именно в ненадлежащем выполнения предписаний законодательства в части обеспечения своевременного и в полном объеме представления информации и документов в орган, осуществляющий внутренний государственный финансовый контроль.

У учреждения имелась возможность соблюдения правил и норм, что сделано не было, и как следствие, привело к возникновению негативных последствий в виде возникновения юридической ответственности.

Доказательства наличия объективных причин, препятствующих соблюдению учреждением требований действующего законодательства в области осуществляемой деятельности, не представлены. Доказательства, свидетельствующие о принятии учреждением полного комплекса мер, направленных на соблюдение установленных законом требований, в материалах дела отсутствуют.

Оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии в действиях учреждения состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ об административных правонарушениях, судом апелляционной инстанции не установлено.

Нарушений административного законодательства при производстве по делу об административном правонарушении судом апелляционной инстанции не установлено, равно как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности принято в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Относительно доводов апелляционной жалобы о необоснованном применении судом первой инстанции части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ, поскольку правонарушение, допущенное учреждением, не выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, апелляционный суд отмечает следующее.

Согласно части 2 статьи 4.1.1 КоАП РФ административное наказание в виде административного штрафа не подлежит замене на предупреждение в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного статьями 13.15, 13.37, 14.31 - 14.33, 14.56, 15.21, 15.27.3, 15.30, 19.3, 19.5, 19.5.1, 19.6, 19.8 - 19.8.2, 19.23, частями 2 и 3 статьи 19.27, статьями 19.28, 19.29, 19.30, 19.33, 19.34, 20.3, частью 2 статьи 20.28 настоящего Кодекса.

Таким образом, административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.7.2 КоАП РФ, не отнесено к правонарушениям, при совершении которых недопустима замена административного штрафа на предупреждение.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказанияв виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 названного Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 названной статьи. При этом должны выполняться условия, предусмотренные частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ (отсутствие причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также отсутствие имущественного ущерба).

Применяя к рассматриваемым правоотношениям названные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд первой инстанции принял во внимание, что в данном случае заявитель является социально значимым учреждением, а также то, что заявитель привлечен к ответственности за впервые совершенное административное правонарушение при отсутствии причинения вреда или угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Доказательства иного в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельствах суд судом первой инстанции правомерно сделан вывод о том, что вид административного наказания должен быть снижен до минимальногов виде предупреждения.

В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании пункта 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено, в частности, решение об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

Исходя из конкретных обстоятельств дела, принимая во внимание, что изменение санкции вызвано не нарушениями административного органа при привлечении обществак административной ответственности, а требованиями законодательства на день вынесения судебного акта (часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ), судом первой инстанции установлены основания для изменения постановления, по делу об административном правонарушении, в части назначения административного штрафа в размере100 000 рублей с заменой его на административное предупреждение.

Суд апелляционной инстанции, вопреки доводам жалобы, не усматривает оснований для иного вывода с учетом правовой оценки обстоятельств, установленных судом.

В части требования учреждения о прекращении производства по административному делу, судом отмечено, что в пункте 14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, с особенностями, установленными в главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях. Судам при рассмотрении дел, отнесенных к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Статья 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерациине предусматривает прекращение производства по делу при признании незаконными отмене постановления о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, рассмотрение требований о прекращении производстваоб административном правонарушении не предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством.

Основания для отмены решения суда от 26.02.2024 и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводы суда, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Судом апелляционной инстанции проверено соблюдение судом первой инстанции процедуры рассмотрения дела в порядке упрощенного производства.

Судом апелляционной инстанции установлено, что дело относится к делам, подлежащим в силу статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрению в порядке упрощенного производства. Судом первой инстанции соблюдены сроки, установленные на основании части 3 статьи 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в определении о принятии заявления к производству для представления доказательств и документов, содержащих объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.

Наличия обстоятельств, предусмотренных частью 5 статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе необходимости выяснения дополнительных обстоятельств или исследования дополнительных доказательств, проведения осмотра и исследования доказательств по месту их нахождения, назначения экспертизы или заслушивания свидетельских показаний, судом не установлено.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 272.1  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.02.2024 по делу№ А32-65916/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья                                                                                                            И.Н. Глазунова