Решение от 9 октября 2019 г. по делу № А15-1792/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А15-1792/2019
09 октября 2019 года
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 02 октября 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 09 октября 2019 года.

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Омаровой П.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

жилищно-строительного кооператива «Стройтех» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным и отмене постановления от 14.03.2019 №37 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при участии в заседании:

от заявителя – не явились, извещен,

от заинтересованного лица – начальника отдела ФИО2 (доверенность от 13.05.2019 №11-02-32/152, служебное удостоверение),

от третьего лица – помощника прокурора Шамаевой А.М. (служебное удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

жилищно-строительный кооператив «Стройтех» (далее – заявитель, кооператив, ЖСК «Стройтех») обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконным и изменении постановления Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (далее – заинтересованное лицо, министерство, Минстрой РД) от 14.03.2019 №37 о наложении административного штрафа по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Заявление мотивировано тем, что, по мнению заявителя в действиях кооператива отсутствует состав правонарушения, строительство указанного объекта осуществлялось на основании разрешения на строительство от 05.11.2014 №RU05308000-139, после истечения срока действия разрешения кооперативом работы, на выполнение которых требуется получение разрешения на строительство, не осуществлялись. Ссылаясь на акт приемки законченного строительством объекта от 22.07.2016 №1, утверждает, что работы по возведению каркаса, кровельные и облицовочные работы были завершены 22.07.2016, в связи с чем истек срок давности привлечения к административной ответственности. В случае признания судом наличия в действиях состава правонарушения, заявитель просит признать нарушение малозначительным, заменить административный штраф на предупреждение либо снизить размер административного штрафа ниже минимального размера санкции, установленной ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица привлечена прокуратура г.Махачкалы.

В отзыве на заявление Минстрой РД просит отказать в удовлетворении требований заявителя, считает требования заявителя необоснованными, а факт нарушения доказанным. На день проверки на спорном объекте в отсутствие действующего разрешения на строительство велись облицовочные работы первого и второго этажей витражами.

Определением от 03.09.2019 судебное разбирательство по делу отложено на 02.10.2019. Определение опубликовано на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет «Картотека арбитражных дел» 08.10.2019 – более чем за пятнадцать рабочих дней до начала судебного заседания.

Заявитель явку своего предстателя в судебное заседание не обеспечил. От него 02.10.2019 поступило ходатайство, в котором просит отложить судебное разбирательство.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на заявление, просил отказать в удовлетворении требований заявителя, возразил против ходатайства об отложении судебного разбирательства.

Прокуратура г. Махачкалы отзыв на заявление не представила. Ее представитель в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявления кооператива, считает постановление министерства законным и обоснованным, материалами проверки подтверждается факт совершения кооперативом вмененного ему правонарушения. Для приобщения к материалам дела представила копию Апелляционного определения Верховного суда РД от 18.07.2019 по делу №33-3934. Ходатайство заявителя об отложении судебного разбирательства просила отклонить.

Рассмотрев ходатайство заявителя об отложении судебного разбирательства, суд находит его не подлежащим удовлетворению, поскольку какие-либо уважительные причины неявки в судебное заседание своего представителя заявителем не приведены и не подтверждены. Неявка в судебное заседание представителя лица, участвующего в деле, извещенного надлежащим образом, само по себе не является основанием для отложения судебного разбирательства.

На основании части 3 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителя заявителя.

Выслушав представителей заинтересованного лица и третьего лица, рассмотрев материалы дела, оценив все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, суд приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, прокуратурой г. Махачкалы по обращению жильцов домов по ул. Ушакова, 26 г. Махачкалы проведена проверка соблюдения градостроительного законодательства при возведении 4-х 12-этажных многоквартирных жилых домов по адресу: <...> уч. 71. В ходе проверки установлено, ЖСК «Стройтех» на основании разрешения от 05.11.2014 №RU05308000-139, выданного ОАО «Дагснаб», и договора аренды земельного участка от 18.09.2015 осуществляет строительство 4-х 12-этажных многоквартирных жилых домов на земельном участке с кадастровым номером 05:40:0000:56:9070, без продления в установленном порядке срока действия разрешения на строительство, который истек 05.11.2016.

По данному факту прокурором вынесено постановление от 26.02.2019 о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в отношении ЖСК «Стройтех». Материал прокурорской проверки направлен в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан для рассмотрения.

Постановлением Минстроя РД от 14.03.2019 №37 ЖСК «Стройтех» признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500000 (пятисот тысяч) рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, кооператив обратился в суд с настоящим заявлением.

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и части 2 статьи 207 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании решений, постановлений о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Согласно части 2 статьи 208 АПК РФ, заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.

Как указывает заявитель, копия оспариваемого постановления от 14.03.2019 получена кооперативом по почте 08.04.2019, о чем представлен почтовый конверт. Министерство в отзыве на заявление указывает на то, что постановление вручено кооперативу 20.03.2019, однако доказательств, свидетельствуют о том, что постановление получено кооперативом ранее, чем 08.04.2019, заинтересованным лицом не представлены и в материалах дела не имеются. Заявление об его отмене подано в суд 11.04.2019, то есть в пределах десятидневного срока, в который не включаются нерабочие дни.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц – от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) даны определения следующих понятий:

объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (п. 10),

строительство – создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (п. 13),

застройщик - это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта (п. 16).

В части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство определено как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 1 статьи 52 ГрК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 постановления от 17.02.2011 №11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

При исследовании обстоятельств настоящего дела судом установлено и сторонами не оспаривается, что Управлением архитектурно-градостроительного надзора г.Махачкалы ОАО «Дагснаб» выдано разрешение от 05.11.2014 №RU05308000-139 на строительство 4-х 12-этажных многоквартирных жилых домов на земельном участке по адресу: <...> участок 71 (кадастровый номер 05:40:0000:56:9070). Срок действия разрешения на строительство – до 05.11.2016. По договору аренду земельного участка от 18.09.2015, указанный земельный участок ОАО «Дагснаб» передал ЖСК «Стройтех», который осуществлял строительство означенных домов.

На момент проведенной прокуратурой проверки на указанном объекте кооперативом выполнялись работы по облицовке первых двух коммерческих этажей витражами. При этом срок действия разрешения, который истекал 05.11.2016, не продлен. На момент проверки действующего разрешения на строительство у кооператива не имелось, что сторонами не оспаривается.

Доводы заявителя о том, что строительство объекта было завершено в июле 2016 года и на момент проверки не выполнялись работы, требующие разрешения на строительство, подлежат отклонению ввиду следующего.

Как следует из материалов проверки (в том числе фотографий объекта и пояснений председателя кооператива), на момент проверки на спорном объекте капитального строительство отсутствуют стены первого и второго этажей (каркас не заполнен), вместо кирпичных стен выполнялись работе по установке стеклянных (витражных) фасадов. Следовательно, работы по строительству (созданию) объекта на момент проверки не были завершенными, поскольку не выполнены работы по укладке наружных стен двух этажей.

Таким образом, на момент проверки кооператив осуществлял строительство вышеуказанного объекта капитального строительства при отсутствии действующего разрешения на строительство

Доказательства принятия заявителем всех зависящих от него мер для продления срока действия разрешения на строительство указанного объекта, а также доказательства объективной невозможности соблюдения кооперативом требований градостроительного законодательства материалы дела не содержат и заявителем не представлены. В связи с этим административный орган правомерно пришел к выводу о наличии в действиях ЖСК «Стройтех» состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Существенных нарушений процессуальных требований при проведении проверки, возбуждении дела об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления, прокуратурой и министерством не допущено.

Постановление прокурора от 26.02.2019 вынесено в присутствии председателя кооператива ФИО3, ему разъяснены предусмотренные КоАП РФ права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, им даны объяснения от 13.02.2019 по существу вменяемого правонарушения, постановление прокурора от 26.02.2019 подписано без возражений, его копия получена, о чем имеются подписи в постановлении.

О времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (14.03.2019 в 10-00) кооператив извещен уведомлением от 01.03.2019 №02-122-19, врученным председателю кооператива ФИО3 под расписку 01.03.2019.

Постановление министерства от 14.03.2019 №37 о привлечении ЖСК «Стройтех» к административной ответственности вынесено в отсутствие представителя кооператива, извещенного надлежащим образом.

Поскольку на момент проверки строительство объекта не было завершено, вмененное кооперативу правонарушение является длящимся и обнаружено 13.02.2019 в ходе проведения прокурорской проверки и получения объяснений председателя кооператива.

Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, назначенное кооперативу наказание соответствует минимальному размеру санкции, установленной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Доводы заявителя о малозначительности совершенного правонарушения подлежат отклонению. Состав вменяемого кооперативу правонарушения является формальным, то есть законодатель, используя данную правовую конструкцию нормы, при которой ответственность наступает вне зависимости от наступления вредных или опасных последствий, учитывал особый характер правонарушений в сфере осуществления градостроительной деятельности, как деятельности имеющей повышенный уровень опасности для общественных отношений. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении кооператива к исполнению публично-правовых обязанностей при строительстве объекта капитального строительства.

Кооператив в своем заявлении просит заменить административный штраф на предупреждение на основании статьи 4.1.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, введенной Федеральным законом от 03.07.2016 №316-ФЗ, являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 названного Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 ноября 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон №294-ФЗ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 1 Закона №294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.

В рассматриваемом случае в материалах дела отсутствуют данные, свидетельствующие о проведении в отношении ЖСК «Стройтех» проверки в порядке, предусмотренном Законом №294-ФЗ. Дело об административном правонарушении в отношении кооператива возбуждено по результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению (жалобе) граждан. В связи с этим суд не ходит оснований для замены назначенного кооперативу наказания на предупреждение.

Выводы суда соответствуют правовой позиции, изложенной в постановлении Верховного Суда РФ от 06.07.2017 №9-АД17-11.

В своем заявлении кооператив, в случае невозможности признания нарушения малозначительным или замены административного штрафа на предупреждение, просит снизить размер наложенного оспариваемым постановлением штрафа ниже минимального размера санкции, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Как указано в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 20.07.2015 №85-АД15-3, назначение административного наказания должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в пределах нормы, предусматривающей ответственность за административное правонарушение, именно той меры государственного принуждения, которая с наибольшим эффектом достигала бы целей восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.

Федеральным законом от 31.12.2014 №515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" реализовано постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 №4-П, предусматривающее возможность назначения административного штрафа ниже низшего предела, установленного санкциями соответствующих норм Кодекса.

Согласно части 3.2 статьи 4.1 Кодекса при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса (часть 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 110 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и в установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами случаях юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления многоквартирным домом. Члены жилищно-строительного кооператива своими средствами участвуют в строительстве, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома.

Из представленной заявителем в материалы дела налоговой декларации по налогу, уплачиваемому в связи с применением УСН, следует, что кооператив за 2018 год не имеет доходов. Согласно справке ПАО «Сбербанк» от 03.09.2019 №6894868383468, остаток денежных средств на расчетном счете ЖСК «Стройтех» составляет 14834,98 руб.

При таких обстоятельствах, учитывая правовой статус, имущественное и финансовое положение ЖСК «Стройтех», характер совершенного им правонарушения и степень вины нарушителя, суд приходит к выводу о том, что установленный частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ минимальный размер штрафа – 500000 рублей повлечет избыточное ограничение прав юридического лица (финансовое положение которого не позволяет ему оплатить такой штраф), и расходы на компенсацию штрафа фактически будут возложены на членов кооператива, которые своими средствами участвуют в строительстве многоквартирного дома для удовлетворения потребностей в жилье. В связи с этим суд считает возможным снизить размер оспариваемым постановлением от 14.03.2019 №37 административного штрафа ниже минимального размера санкции, установленной ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ – до 250000 рублей, считая его соразмерным и достаточным для достижения установленной статьей 3.1 КоАП РФ превентивной цели административного наказания.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в абзаце 2 пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10, арбитражный суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств.

Таким образом, оспариваемое постановление Минстроя РД от 14.03.2019 №37 следует признать незаконным и изменить в части определения размера наказания, снизив размер наложенного этим постановлением административного штрафа до 250000 руб. В остальной части требования заявителя удовлетворению не подлежат.

В соответствии с ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 156, 159, 167-170, 176, 207-211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении ходатайства заявителя об отложении судебного заседания отказать.

Постановление Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан от 14.03.2019 №37 о привлечении жилищно-строительного кооператива «Стройтех» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изменить в части назначения административного наказания, снизив размер наложенного этим постановлением административного штрафа до 250000 (двухсот пятидесяти тысяч) рублей.

В остальной части в удовлетворении требований заявителя отказать.

Решение суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.

Решение может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Дагестан в течение 10-дневного срока со дня его принятия.


Судья П.М. Омарова