Решение от 16 мая 2022 г. по делу № А55-92/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ

443001, г.Самара, ул. Самарская,203Б, тел. (846) 207-55-15


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



16 мая 2022 года

Дело №

А55-92/2022


Резолютивная часть решения объявлена 12 мая 2022 года. Полный текст решения изготовлен 16 мая 2022 года.


Арбитражный суд Самарской области


в составе

судьи Агеенко С.В.


при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чугуновой С.Ю.,


рассмотрев в судебном заседании 12 мая 2022 года дело по заявлению


Общества с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Самара», г. Самара


от 10 января 2022 года


к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Самара


о признании незаконным Постановления о привлечении к административной ответственности


при участии в заседании


от заявителя – представитель ФИО1 по доверенности от 01.01.2022 года

от административного органа – представитель ФИО2 по доверенности от 10.01.2022 года

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Самара» (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2021 о признании ООО «Газпром трансгаз Самара» виновным в административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Заявитель в ходе судебного заседания заявленные требования поддержал в полном объеме.

Административный орган в пояснениях, данных в судебном заседании, и в отзыве (л.д. 76-84) заявленные требования считает необоснованными.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив их доводы, суд полагает, что заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий административным органом выявлен факт непередачи в течение 24 часов оперативной сообщение об инциденте, произошедшим 02.12.2021 года на ОПО «Средневолжское ЛПУМГ», что является нарушением обязательных требований Федерального закона от 21.07.1997 года № 116-ФЗ «О промышленном безопасности опасный производственных объектов» и Приказа Ростехнадзора от 08.12.2020 года № 503 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения».

По данному факту 20.12.2021 года административным органом в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ (л.д. 106-108).

24.12.2021 года в отношении заявителя вынесено Постановление о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 200 000 рублей (л.д. 11-13).

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК РФ).

Положениями ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ) под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Положениями ст. 3 Закона № 116-ФЗ предусмотрено, что к требованиям промышленной безопасности относятся условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном Законе, других Федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (п. 2 ст. 3 Закона № 116-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона № 116-ФЗ правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Исходя из приведенных норм, объектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере промышленной безопасности, обеспечивающие защищенность жизненно важных интересов личности и общества на опасных производственных объектах.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность, или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе: соблюдать положения Закона № 116-ФЗ, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; обеспечивать безопасность опытного применения технических устройств на опасном производственном объекте в соответствии с п. 3 ст. 7 настоящего Закона.

В соответствии со ст. 1 Закона № 116-ФЗ инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от установленного режима технологического процесса.

Согласно п.п. 1, 3, 4 и 5 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.12.2020 года № 503, порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения (далее - Порядок) устанавливает требования к проведению технического расследования причин аварий на опасных производственных объектах, аварий гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений) <1>, инцидентов, произошедших на опасных производственных объектах, и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения.

Требования Порядка обязательны при осуществлении технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, в отношении которых Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору или иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорные функции.

Техническое расследование проводится по каждому факту возникновения аварии, инцидента и случаю утраты взрывчатых материалов промышленного назначения.

Организация (руководитель или иное уполномоченное лицо), эксплуатирующая объект, на котором произошла авария, инцидент или случай утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, передает оперативное сообщение об аварии, инциденте, случае утраты взрывчатых материалов промышленного назначения в течение 24 часов с момента возникновения аварии, инцидента, выявления факта утраты взрывчатых материалов промышленного назначения (рекомендуемые образцы оперативных сообщений приведены в приложениях № № 1 и 2 к Порядку):

1) при аварии, инциденте, произошедшем на опасном производственном объекте, при аварии гидротехнического сооружения в:

- территориальный орган федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности (федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений), осуществляющий надзор за объектом, либо территориальный орган федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, на территории деятельности которого произошла авария (при эксплуатации передвижных технических устройств (кранов, подъемников (вышек), передвижных котельных, цистерн, вагонов, локомотивов, автомобилей);

- вышестоящий орган или организацию (при наличии);

- орган местного самоуправления, на территории которого располагается опасный производственный объект;

- страховую организацию, с которой заключен договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного производственного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (при отсутствии указанного договора оперативное сообщение передается в профессиональное объединение страховщиков);

- профсоюзную организацию;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды (при авариях, связанных с выбросом опасных веществ);

- комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъекта Российской Федерации (при авариях);

- территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на территории деятельности которого произошла авария.

По мнению суда, классификация техногенного события должна проводиться в соответствии с Руководством по безопасности «Методические рекомендации по классификации техногенных событий в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах нефтегазового комплекса», утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.01.2018 г. № 29 (далее Руководство).

Данное Руководство включено в Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора РФ, утвержденных приказом от 02.07.2021 года № 250.

В соответствии с пунктом 7 Руководства, классификацию техногенных событий по уровням опасности рекомендуется осуществлять посредством идентификации признаков опасности техногенного события с сопоставлением возможных последствий события, указанных в Приложении № 3.

Так, техногенное событие 2 уровня – инцидент, характеризуется такими последствия техногенного события как:

- негрупповой несчастный случай, относящийся к категории легких (отсутствовал);

- контролируемый выброс ОВ, в количествах, указанных в таблицах № 1 и 2 приложения № 4 к настоящему Руководству для событий 2-го уровня (не допущен);

- разлив нефти и нефтепродуктов на поверхности торфяных болот с массой контролируемого выброса менее нижнего уровня, согласно Указаниям по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 03.03.2003 № 156 (зарегистрирован в Минюсте России 08.05.2003 года, регистрационный № 4516) (отсутствовал);

- превышение предупредительных и (или) опасных значений технологических параметров с остановкой технологического процесса сроком не менее 24, но не более 72 часов для проведения ремонтных работ на технологическом оборудовании или технологических сооружениях опасного производственного объекта (за исключением плановых остановок для проведения плановых проверок работоспособности защит) (не допущено);

- загорание (отсутствовало);

Согласно фактическим обстоятельствам, представленным заявителем, по факту произошла утечка газа, которая повлекла остановку участка трубопровода (составляющего опасный производственный объект) сроком не более 24 часов для проведения ремонтных работ на ЛЧМГ, что соответствует 3 уровню события – предпосылка к инциденту.

В таблице № 2 приложения № 4 к Руководству представлены пороговые количества выбросов опасных веществ, транспортируемых по линейной части магистральных газопроводов, нефте- и нефтепродуктопроводов, промысловых трубопроводов, продуктопроводов и сетей газораспределения/ газопотребления, без нарушения условий жизнедеятельности, устанавливаемых в соответствии с Порядком установления факта нарушения условий жизнедеятельности при аварии на опасном объекте, включая критерии, по которым устанавливается указанный факт, утвержденным приказом МЧС России от 30 декабря 2011 г. № 795, с изменениями на 14 июля 2016 (зарегистрирован в Минюсте России 11.03.2012 г., регистрационный № 23433).

Так, при инциденте, пороговое количество выброса опасного вещества находится в пределах от 100 м3 до 10000 м3 в час.

По факту, максимальный объём утечки газа в час из трещины (100мм х 0,2мм) кольцевого шва МГ Ду 800 составил 85м3, что меньше порогового количества 100м3.

Перечисленные выше обстоятельства техногенного события соответствуют определению, указанному в Руководстве: утечка опасных веществ (утечка) - выход в окружающую среду ОВ на ОПО НГК без взрыва, пожара, загорания и загрязнения водных объектов в количестве меньшем пороговых значений, установленных для инцидентов, (указаны в таблицах № 1, 2 Приложения № 4 к Руководству).

Передача оперативного сообщения в Федеральную службу Ростехнадзора о техногенном событии 3 уровня – предпосылке к инциденту нормативно правовыми актами не регламентируется и не предусимотрена.

Тем не менее, в адрес Средне-Поволжского управления Ростехнадзора направлено письмо от 03.12.2021 № 01-25/5616 «Об отнесении техногенного события к 3 уровню».

Кроме того, судом установлено, что вмененные Обществу в подпункте 2 Постановления нарушения носят неконкретный, общий характер, которые делают их формальными и недоказуемым.

Так, согласно п. 2 оспариваемого Постановления о привлечении к административной ответственности Общество также признано виновным:

- в неосуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и принимаемыми нормативными правовыми актами;

- не обеспечении проведения контроля за соблюдением работниками опасных производственных требований промышленной безопасности;

- не внесении руководителю эксплуатирующей организации предложений: о проведении мероприятий по обеспечению мероприятий по обеспечению промышленной безопасности; об устранении нарушений требований промышленной безопасности; о приостановлении работ осуществляемых на опасном производственном объекте, с нарушением требований промышленной безопасности, создающих угрозу жизни и здоровью работников или работ, которые могут привести к аварии или инциденту.

Исходя из содержания Постановления невозможно установить, в чем конкретно выразилось неосуществление производственного контроля, какие предложения и кем должны быть внесены, какие собственно работы Обществом должны быть приостановлены и какие из них создают угрозу жизни и здоровью работников или могут привести к аварии или инциденту.

При этом государственным инспектором при принятии решения полностью проигнорирован и, соответственно, не оценен комплект локальных нормативных документов Общества, посредством которых обеспечивается выполнение требований производственного контроля за соблюдением, предоставленных Обществом при рассмотрении дела.

Так, в частности:

- разработано «Положение о системе управления промышленной безопасностью» П-01-517-2021 (утверждено приказом ООО «Газпром трансгаз Самара» от 15.07.2021 № 401);

- издан приказ ООО «Газпром трансгаз Самара от 10.03.2021 № 125 «Об организации работы центральной постоянно действующей комиссии IV уровня административно-производственного контроля по производственной безопасности и пожарно-технической комиссии, проведения технологических аудитов (целевых проверок) состояния производственной безопасности, внутренних аудитов системы управления производственной безопасности в ООО «Газпром трансгаз Самара»;

- разработан график осуществления административно-производственного контроля за соблюдением требований производственной безопасности на IV уровне, (внутренних аудитов), поведенческого аудита безопасности в ООО «Газпром трансгаз Самара» на 2021 год, утверждённый 12.03.2021 главным инженером-первым заместителем генерального директора ООО «Газпром трансгаз Самара» ФИО3;

- разработано и введено в действие (приказ ООО «Газпром трансгаз Самара» от 16.07.2021 № 412) Положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах ООО «Газпром трансгаз Самара» П-01-533-2021;

- разработано и введено в действие (приказ Средневолжского ЛПУМГ от 25.08.2021 № 498) «Положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Средневолжского ЛПУМГ ООО «Газпром трансгаз Самара» П-07-001-2021;

- в соответствие с разработанным Положением и приказом по филиалу, был сформирован График проведения целевых проверок состояния промышленной безопасности на опасных производственных объектах Средневолжского ЛПУМГ в 2021 году, утвержденный 24.12.2020 главным инженером Средневолжского ФИО4 Щербо (л.д. 42-69).

В соответствии с доводами заявителя, согласно разработанным документам, в Средневолжском ЛПУМГ ведется постоянная работа по проведению административно-производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, проводятся целевые проверки ответственных за осуществление производственного контроля. В службах разработаны и утверждены Планы работ ответственных за осуществление производственного контроля соблюдения требований промышленной безопасности.

Кроме того, рамках выполнения требований п. 2 статьи 11 Федерального закона № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997, п. 18 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.12.2020 № 2168, сведения (в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью) об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов ООО «Газпром трансгаз Самара» переданы Ростехнадзор своевременно(номер входящего № 301/15108 от 01.04.2021).

Каких-либо претензий к предоставленным документам со стороны Ростехнадзора в адрес Общества не поступало.

Кроме того, суд полагает необходимым отметить, что законность постановления о привлечении к административной ответственности проверяется исходя из собранных в рамках производства по административному делу доказательств и не может быть восполнена в ходе обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности.

Надлежащими доказательствами в рамках административного производства являются материалы административного дела.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относится, в том числе, наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Как следует из статьи 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых должностное лицо, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Из положения указанной нормы права следует, что доказательства должны быть получены в рамках дела об административном правонарушении и должны однозначно и достоверно подтверждать событие административного правонарушения и вину лица в содеянном.

В Определении от 04.04.2013 № 486-0 Конституционный Суд РФ, ссылаясь на пункты 1 и 3 части 1 статьи 30.1 и части 1 и 3 статьи 30.6 КоАП РФ, определяет необходимым при проверке законности постановлений о привлечении к административной ответственности выяснять, достаточны ли собранные доказательства для сделанных в этом постановлении выводов, соответствуют ли выводы, изложенные в постановлении, фактическим обстоятельствам дела, правильно ли применен закон, не осталось ли в деле неустранимых сомнений и справедливо ли административное наказание, назначенное лицу, совершившему административное правонарушение.

При этом законность постановления о привлечении к административной ответственности проверяется, исходя из собранных в рамках производства по административному делу доказательств.

Сбор доказательств входит в обязанности именно контролирующего органа и завершается до момента вынесения постановления по административному делу.

Протокол об административном правонарушении от 20.12.2021 (далее - Протокол) составлялся по месту нахождения Средне-Поволжского Управления Ростехнадзора по Самарской области, без осуществления конкретных проверочных мероприятий по месту события и установления обстоятельств дела.

Между тем, вывод о нарушении Обществом обязанностей по извещению о событии невозможно сделать без установления факта имело ли конкретное событие признаки инцидента.

Судом установлено, что Протокол и Постановление основаны только на письме Общества от 03.12.2021 № 01-25/5616 «Об отнесении техногенного события к 3 уровню». В Протоколе и Постановлении не содержатся ссылки на осмотр места события, расчет утечки газа, произведенный инспектором или опровержений предоставленной Обществом информации о расчете, а также иные обстоятельства дела, позволяющие охарактеризовать событие как инцидент, неуведомление о котором вменяется в вину Обществу.

Кроме того, в пункте 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ закреплены требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В частности, в нем должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Однако, в оспариваемом Постановлении содержатся ссылки на нормативные акты о промышленной безопасности опасных производственных объектов, без раскрытия понятий «предпосылка к инциденту» и «инцидент», хотя указанные вопросы ставились Обществом неоднократно в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.

Подробное описание существа вмененного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с Особенной частью КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за совершение конкретного противоправного деяния.

Таким образом, событие административного правонарушения Ростехнадхором в ходе административного производства не доказано.

Из содержания частей 1 и 4 ст. 1.5 КоАП Российской Федерации следует, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При указанных обстоятельствах, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Довод административного органа о том, что положения Руководства по безопасности «Методические рекомендации по классификации техногенных событий в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах нефтегазового комплекса», утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.01.2018 г. № 29, не является нормативно-правовым актом и не подлежит применению при рассмотрения спорных правоотношений, суд считает необоснованным, поскольку, как уже отмечалось судом, данное Руководство включено в Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Ростехнадзора РФ, утвержденных приказом от 02.07.2021 года № 250.

Довод заявителя о том, что дело об административном правонарушении рассмотрено неуполномоченным должностным лицом, суд также считает необоснованным, поскольку в силу положений ст. 23.31 КоАП РФ, рассмотрение дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, отнесено, в том числе, и к компетенции государственного инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности.


Руководствуясь ст. ст. 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным и отменить Постановление Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2021 о признании ООО «Газпром трансгаз Самара» виновным в административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей.


Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его принятия в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.


Судья


/
С.В. Агеенко