Постановление от 6 апреля 2018 г. по делу № А71-7319/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-1352/18

Екатеринбург

06 апреля 2018 г.


Дело № А71-7319/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 апреля 2018 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Семеновой З.Г.,

судей Татариновой И.А., Столярова А.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу товарищества собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры» (далее – ТСН «НП «Холмогоры») на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.08.2017 по делу № А71-7319/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители ТСН «НП «Холмогоры» - председатель правления Мокрецов М.А. (выписка из ЕГРЮЛ), Михайлов А.А. (доверенность от 01.09.2016).

ТСН «НП «Холмогоры» обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Администрации муниципального образования «Люкское» (далее - Администрация) о признании недействительным решения от 16.02.2017 № 02-42/79 об отказе включения в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295, признании незаконным бездействия в виде непринятия мер по внесению изменений в проекты генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «Люкское» на основании публичных слушаний от 23.01.2017.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.08.2017 (судья Мельников А.Ю.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 (судьи Зеленина Т.Л., Жукова Т.М., Полякова М.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ТСН «НП «Холмогоры» просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, нарушение норм процессуального права.

Товарищество не согласно с выводом судов о том, что письмо от 16.02.2017 № 02-42/79 содержит лишь информацию о мнении комиссии по вопросу о целесообразности установления для принадлежащего ему земельного участка указанной функциональной зоны. По его мнению, названное письмо соответствует критериям ненормативного правового акта, носит властно-распорядительный характер и порождает правовые последствия для заявителя, поскольку в нем выражен отказ уполномоченного органа во включении в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295. Однако основания для отказа отсутствовали, поскольку по результатам публичных слушаний принято положительное решение по указанному вопросу, что отражено в протоколе и заключении по итогам публичных слушаний.

Заявитель отмечает, что в решении суд первой инстанции указал, что отнесение спорного земельного участка к функциональной зоне «для садоводства и дачного хозяйства» не было предметом согласования с Правительство Удмуртской Республики. Данное обстоятельство, как полагает заявитель, было обусловлено принятием главой администрации оспариваемого решения об отказе в нарушение процедуры, определенной Законом Удмуртской Республики от 28.11.2014 № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» (далее – Закон Удмуртской Республики от 28.11.2014 № 69-РЗ) и Положением о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29.12.2014 № 582 (далее – Положение). Кроме того, нарушена ч. 9 ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой указано, что соответствующие решения по проекту генерального плана принимаются главой администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний, а также п. 16 Положения, устанавливающий исчерпывающий перечень оснований для отклонения проекта. Таким образом, кассатор полагает, что уполномоченным органом нарушена процедура внесения изменений в генеральный план, неправомерно отказано во включении в проект генерального плана функциональной зоны «для садоводства и дачного хозяйства» для земельного участка и направления его для утверждения в Правительство Удмуртской Республики.

Кроме того, заявитель выражает несогласие с выводом судов о наличии у него права оспорить генеральный план в судебном порядке. По его мнению, отказ в удовлетворении заявленных требований в рамках настоящего дела лишает его возможности обратиться в суд с требованием об оспаривании генерального плана, поскольку при его утверждении спорный земельный участок не был предметом согласования.

Помимо этого, кассатор считает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, а именно материалов рабочего совещания Правительства Удмуртской Республики по вопросу об утверждении сводного заключения о согласовании проекта генерального плана, также свидетельствующих о том, что со стороны главы администрации имел место отказ во включении земельного участка в названную функциональную зону.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что ТСН «НП «Холмогоры» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 18:08:006001:295, категория земель: «земли сельскохозяйственного назначения», разрешенное использование: «для сельскохозяйственного использования», площадью 668697 кв.м, расположенный по адресу: Удмуртская Республика, Завьяловский район, у села Люк, участок № 25.

В связи с необходимостью изменения границ муниципального образования «Люкское», а также изменения его инфраструктуры, Администрацией была инициирована подготовка проекта генерального плана.

Администрацией издано постановление от 30.12.2016 «О проведении публичных слушаний по проекту генерального плана муниципального образования «Люкское».

ТСН «НП «Холмогоры» 23.01.2017 обратилось в Администрацию с просьбой предусмотреть в генеральном плане муниципального образования «Люкское» установление функциональной зоны «для садоводства и дачного хозяйства» в отношении земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295.

Во исполнение вышеуказанного постановления 23.01.2017 проведены публичные слушания по проекту генерального плана муниципального образования «Люкское» Завьяловского района Удмуртской Республики, что отражено в протоколах публичных слушаний от 23.01.2017 № 1, 2, 3 и заключении о результатах публичных слушаний.

Письмом от 16.02.2017 № 0242-79 Администрация сообщила заявителю о том, что комиссия по подготовке проектов генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «Люкское» считает нецелесообразным включение земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295 в зону «ведения огородничества, садоводства и дачного хозяйства», в связи с отсутствием на нем сетей инженерной инфраструктуры, а также отсутствием финансовых средств в бюджете муниципального образования «Люкское» на финансирование мероприятий по строительству дорог местного значения, сетей водо- газо- теплоснабжения.

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 13.06.2017 № 838-р утверждено сводное заключение о согласовании проекта генерального плана муниципального образования «Люкское» Завьяловского района Удмуртской Республики.

ТСН «НП «Холмогоры», полагая, что в письме от 16.02.2017 № 0242-79 уполномоченным органом выражен отказ во включении в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» земельного участка с кадастровым номером 18:08:006001:295, который является незаконным, нарушает права и законные интересы заявителя, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего.

В силу ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом избираемый истцом способ защиты права должен соответствовать характеру и последствиям нарушения и обеспечивать восстановление нарушенных прав.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2. ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

В соответствии со ст. 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В силу п. 2 ч. 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 28.11.2014№ 69-РЗ принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений, относится к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики.

Во исполнение названного Закона постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29.12.2014 № 582 утверждено Положение о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений.

Согласно п. 2 Положения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики на принятие решений по подготовке генеральных планов, а также на принятие решений об отклонении таких проектов является Правительство Удмуртской Республики. Исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, уполномоченным на подготовку проектов распоряжения Правительства Удмуртской Республики по подготовке и утверждению генеральных планов, является Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики (далее - Министерство).

В силу п. 3 Положения принятие решений по подготовке и утверждению генеральных планов осуществляется Правительством Удмуртской Республики по инициативе органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Согласно п. 5 Положения органы государственной власти Удмуртской Республики, органы местного самоуправления, заинтересованные лица, указанные в Градостроительном кодексе Российской Федерации, вправе представить в органы местного самоуправления предложения по подготовке проекта генерального плана.

Органы местного самоуправления направляют в Министерство обращение по подготовке проекта генерального плана (п. 6 Положения).

В соответствии с п. 9 Положения, если представленные органом местного самоуправления документы и материалы по составу и содержанию соответствуют требованиям, указанным в п. 7 Положения, Министерство в течение 15 рабочих дней со дня поступления обращения органа местного самоуправления осуществляет подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по подготовке проекта генерального плана, или об отказе в подготовке проекта.

Распоряжение Правительства Удмуртской Республики по подготовке проекта генерального плана, или об отказе в подготовке проекта подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов Правительства Удмуртской Республики, и направляется в соответствующий орган местного самоуправления (п. 10 Положения).

В силу ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В статье 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены общие положения о документах территориального планирования.

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 данного Кодекса (ч. 11 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены особенности организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов

Согласно п. 8 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 названного Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

На основании п. 11 Положения органы местного самоуправления направляют в Министерство обращение по принятию решения по утверждению генерального плана.

При этом в силу подп. 2 п. 12 Положения к обращению по утверждению генерального плана прилагаются, в том числе, следующие документы и материалы: предложения заинтересованных лиц по подготовке проекта генерального плана; протокол публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана; заключение о результатах публичных слушаний.

По смыслу п. 14 Положения, если представленные органом местного самоуправления документы и материалы по составу соответствуют требованиям, указанным в п. 12 Положения, Министерство в течение 15 рабочих дней со дня поступления обращения по утверждению осуществляет проверку обращения и прилагаемых к нему документов и материалов, по результатам которой может осуществить подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по утверждению генерального плана либо при наличии оснований, указанных в п. 16 Положения, вернуть обращение в орган местного самоуправления с указанием причины отказа в рассмотрении. Возврат обращения не препятствует повторному обращению органа местного самоуправления в Министерство после устранения причин отказа в рассмотрении.

По результатам рассмотрения повторного обращения об утверждении от органа местного самоуправления Министерство: 1) осуществляет подготовку, согласование в установленном порядке, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения Правительства Удмуртской Республики по утверждению генерального плана; 2) в случае выявления при повторном рассмотрении обращения оснований, указанных в пункте 16 настоящего Положения, готовит проект распоряжения Правительства Удмуртской Республики об отклонении проекта (п. 15 Положения).

Согласно п. 16 Положения основаниями для отклонения проектов генерального плана являются, в том числе, несоответствие порядка организации и проведения публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана положениям статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, муниципальным правовым актам поселения, городского округа; наличие фактов нарушения прав и законных интересов граждан либо правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, отраженных в протоколе и заключении по результатам публичных слушаний по рассмотрению проекта генерального плана.

В соответствии с п. 17 Положения распоряжение Правительства Удмуртской Республики по утверждению генерального плана, или об отклонении проекта подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов Правительства Удмуртской Республики, и направляется в соответствующий орган местного самоуправления.

Таким образом, судами правомерно учтено, что процедура подготовки и утверждения генерального плана является установленной, и в рассматриваемом случае включает в себя: направление органом местного самоуправления обращения по подготовке генерального плана в Министерство, осуществляющее подготовку, согласование, внесение на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики проекта распоряжения по подготовке генерального плана; принятие указанного распоряжения Правительством Удмуртской Республики, опубликование и направление в орган местного самоуправления; разработку проекта генерального плана и проведение публичных слушаний, а также в ряде случаев согласование проекта в порядке ч. 2 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации; направление органом местного самоуправления в Министерство обращения по принятию решения по утверждению генерального плана, к которому прилагаются, в том числе предложения заинтересованных лиц, протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний; проверка Министерством обращения и внесение проекта распоряжения по утверждению генерального плана в Правительство Удмуртской Республики, его утверждение, опубликование и направление в орган местного самоуправления.

Как установлено судами, Администрация в соответствии с Положением направило в Министерство обращение по подготовке генерального плана, Правительством Удмуртской Республики принято решение о подготовке генерального плана, проведены публичные слушания по проекту, оформлены протоколы и заключение о результатах публичных слушаний. Кроме того, проект генерального плана прошел согласование с Правительством Удмуртской Республики в порядке ч. 2 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Данные действия предшествуют утверждению генерального плана Правительством Удмуртской Республики.

Вместе с тем на момент рассмотрения спора проект генерального плана в установленном порядке на утверждение не направлялся, генеральный план не утвержден.

В соответствии с приведенным порядком в случае, если при рассмотрении обращения по принятию решения по утверждению генерального плана и представленных с ним документов и материалов, будет установлено наличие фактов нарушения прав и законных интересов граждан либо правообладателей земельных участков или несоблюдение порядка организации и проведения публичных слушаний (п. 16 Положения), это послужит основанием для возврата обращения в орган местного самоуправления с указанием причины отказа в рассмотрении. В случае выявления указанных нарушений при рассмотрении повторного обращения Министерство подготавливает проект распоряжения Правительства Удмуртской Республики об отклонении проекта генерального плана.

С учетом изложенного, оценив оспариваемое письмо от 16.02.2017 № 02-42/79 на предмет соответствия требованиям действующего законодательства и нарушений прав и законных интересов заявителя, суды установили, что сведения, содержащиеся в письме, не содержат каких-либо властных распорядительных, обязательных указаний, а лишь информирует заявителя о мнении комиссии по подготовке проектов генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «Люкское» по вопросу целесообразности установления для принадлежащего заявителю земельного участка функциональной зоны «для садоводства и дачного хозяйства».

Согласно п. 5 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

По смыслу ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы и описание функциональных зон отображаются в карте функциональных зон поселения, которая является частью генерального плана поселения.

В соответствии с п. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

В этой связи судами правомерно разъяснено, что оспаривание генерального плана в судебном порядке как нормативного правового акта должно осуществляться в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации с соблюдением установленных им правил о подведомственности и подсудности.

Возражения относительно включения либо не включения земельного участка в определенную функциональную зону также могут быть предметом рассмотрения при оспаривании генерального плана в судебном порядке (ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что в рассматриваемом случае права и законные интересы заявителя не могут считаться нарушенными, в связи с чем обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что оспариваемое письмо противоречит результатам публичных слушаний по проекту генерального плана был предметом рассмотрения судов и получил надлежащую правовую оценку.

В силу ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации заключение о результатах публичных слушаний носит рекомендательный характер, не устанавливает права или обязанности участников градостроительной деятельности и не относится к правовым актам, обязательным для исполнения. Предложения заинтересованных лиц, протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний прикладываются к обращению органа местного самоуправления по принятию решения по утверждению генерального плана. При этом необходимо учитывать, что задачей органов муниципальных образований на стадии разработки и утверждения документов по территориальному планированию является соблюдение баланса интересов собственников, обладателей иных вещных прав на земельные участки и публичных интересов, связанных с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия.

Кроме того, как верно отмечено судами, заявителем не приведены нормы права, обязывающие орган местного самоуправления безусловно принять положительное решение по вопросам включения земельных участков в функциональные зоны, указанные собственником земельного участка. Доводы заявителя о целесообразности включения земельного участка в функциональную зону «для садоводства и дачного хозяйства» какими-либо доказательствами не подтверждены.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что судом первой инстанции необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств (материалов рабочего совещания Правительства Удмуртской Республики по вопросу об утверждении сводного заключения о согласовании проекта генерального плана), подлежит отклонению, так как судом не установлено наличие оснований для их истребования в порядке, предусмотренном ст. 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного исследования имеющихся в деле доказательств, а выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.08.2017 по делу № А71-7319/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу товарищества собственников недвижимости «Некоммерческое партнерство «Холмогоры» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий З.Г. Семенова


Судьи И.А. Татаринова


А.А. Столяров