Решение от 2 сентября 2025 г. по делу № А78-13336/2024

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А78-13336/2024
г.Чита
03 сентября 2025 года
Резолютивная часть решения объявлена  27 августа 2025 года

Решение изготовлено в полном объёме 03 сентября 2025 года


Арбитражный суд Забайкальского края в составе судьи Новиченко О.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.В. Зиминой, рассмотрел в судебном заседании в помещении арбитражного суда по адресу: 672002, <...>, дело по заявлению Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю (ОГРН: <***>, ИНН: <***>) о признании незаконным и отмене представления от 20.09.2024 №24-1/35, с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации и связи Забайкальского края, Министерства финансов Забайкальского края, Прокуратуры Забайкальского края,

при участии в судебном заседании:

от заинтересованного лица – ФИО1, представителя по доверенности от 25.12.2024, ФИО2, представителя по доверенности от 14.01.2025;

от Прокуратуры Забайкальского края – прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Забайкальского края Жамбаловой А.Д. (по удостоверению № 352610);

от заявителя, Министерства финансов Забайкальского края, Министерства жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации и связи Забайкальского края – явка представителей не обеспечена, извещены надлежащим образом.


Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края обратилась в арбитражный суд к Управлению Федерального казначейства по Забайкальскому краю с заявлением о признании незаконным и отмене представления от 20.09.2024 №24-1/35.

Представители заинтересованного лица заявленное требование не признали по основаниям, изложенным в отзыве.

Прокурор поддержал позицию заявителя.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы сторон, суд установил следующее.

Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее – заявитель, Служба) зарегистрирована в Едином государственном реестре юридических лиц 01.10.2008 за ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 672000, <...>, этаж 2.

Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее – заинтересованное лицо, УФК по Забайкальскому краю) зарегистрировано 25.12.2008 в Едином государственном реестре юридических лиц за ОГРН <***>,  ИНН <***>, адрес: 672000, <...>.

В соответствии с приказом УФК по Забайкальскому краю от 19.07.2024 № 477-О  в отношении заявителя проведена плановая выездная проверка  по теме «Проверка деятельности организаций в сфере теплоснабжения», проверяемый период 2022 – истекший период 2024 года (т. 1 л.д. 134-135).

По результатам проверки составлен акт от  16.08.2024 (т. 1 л.д. 92-144).

На основании акта проверки 20.09.2024  УФК по Забайкальскому краю вынесено представление №24-1/35 (далее  - оспариваемое представление) (т. 1 л.д. 10-13), которым  зафиксированы следующие нарушения.

В нарушение части 2 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, абзаца 4 пункта 36 Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 400, принятые в 2022 - 2023 гг. решения об установлении предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Забайкальского края (утвержденные постановлением Губернатора Забайкальского края от 15.12.2021  № 104 «О предельных (максимальных) индексах изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Забайкальского края на 2022 год», постановлением Губернатора Забайкальского края от 28.11.2022 № 76 «О внесении изменений в постановление Губернатора Забайкальского края от 15.12.2021 № 104», постановлением Губернатора Забайкальского края от 15.12.2023  № 97 «О предельных (максимальных) индексах изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Забайкальского края на 2024 - 2028 годы») не содержат обоснование величины установленных предельных индексов (а именно, не содержат мотивировочные пояснения и иные пояснения (включая данные о согласовании установленных предельных индексов с представительными органами муниципальных образований о причинах и факторах, повлиявших на величину установленных предельных индексов по каждому муниципальному образованию Забайкальского края, чем нарушены принципы и порядок расчета, утверждения и применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях (пункт 1 представления).

В нарушение пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2022-2023 гг. Служба руководствовалась утвержденным постановлением Правительства Забайкальского края от 25.10.2018 № 457 Порядком предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, принятым с нарушением установленных Бюджетным кодексом требований, а именно нормативный правовой акт, регулирующий предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг не содержит положения, предусмотренные подпунктом «г» пункта 11 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1492 (не содержит перечень документов, подтверждающих фактически произведенные затраты (недополученные доходы), а также при необходимости требования к таким документам) (пункт 2 представления).

В нарушение пунктов 1, 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 25.10.2018 № 457, Службой  произведены расчеты, в соответствии с которыми субсидия на возмещение понесенных убытков по выпадающим доходам, связанным с государственным регулированием тарифов предоставлена ресурсоснабжающим организациям в сфере теплоснабжения, осуществляющим регулируемые виды деятельности, без учета размера недополученных доходов, фактически сформированных в текущем финансовом году, вследствие чего расходы бюджета Забайкальского края (обязательства субъекта по возмещению недополученных доходов) неправомерно завышены:

на сумму 38 833 705,06 руб. в 2022 году  в части субсидии, предоставленной ПАО «ТГК-14» (пункт 3 представления);

на сумму 129 503 878,21  руб. в 2022 году, на сумму  204 625 364,57 руб. в 2023 году в части субсидии, предоставленной АО «ЗабТЭК» (пункт 4 представления);

на сумму 46 406 641,14 руб. в 2022 году, на сумму  64 724 336,14 руб. в 2023 году в части субсидии, предоставленной ПАО «ППГХО» (пункт 5 представления);

на сумму 1 316 822,20 руб. в 2022 году, на сумму  6 621 698,19  руб. в 2023 году в части субсидии, предоставленной ООО «Благоустройство+» (пункт 6 представления).

В нарушение пунктов 1, 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения утвержденный постановлением Правительства Забайкальского края от 25.10.2018 № 457, произведенные Службой расчеты на 2022-2023 годы, в соответствии с которыми размер субсидии ресурсоснабжающей организации определен без учета фактического полезного отпуска тепловой энергии за отчетный период, не в полном объеме предусматривают возмещение понесенных ООО «СПК Первомайское» убытков по выпадающим доходам, связанным с государственным регулированием тарифов на общую сумму 140 469 522,29 руб., в том числе: по итогам 2022 года на сумму 95 234 950,06 руб., по итогам 2023 года на сумму 45 234 572,23 руб. (пункт 7 представления).

Заинтересованное лицо указало в представлении на необходимость  по пункту 1 устранить нарушение, а именно с учетом наделенных полномочий произвести обоснование величины установленных предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Забайкальского края (а именно, сформировать/оформить мотивировочные пояснения и иные пояснения (включая данные о согласовании, установленных предельных индексов с представительными органами муниципальных образований о причинах и факторах, повлиявших на величину установленных предельных индексов по каждому муниципальному образованию Забайкальского края) и внести Губернатору Забайкальского края проект постановления, при необходимости содержащий корректировку ранее установленных индексов, а также принять меры по устранению причин и условий нарушений до 1 декабря 2024 г.; по  пункту 2 устранить нарушение, а именно с учетом наделенных  полномочий внести в Правительство Забайкальского края проект постановления о внесении изменений в утвержденный постановлением Правительства Забайкальского края от 25.10.2018 № 457 Порядок предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, содержащий положения, предусмотренные подпунктом «г» пункта 11 Общих требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и проведение отборов получателей указанных субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2023 № 1782 (перечень документов, подтверждающих фактически произведенные затраты (недополученные доходы), а также при необходимости требования к таким документам) а также принять меры по устранению причин и условий нарушений до 1декабря 2024 г.;  по пунктам 3-7 при установлении тарифов на тепловую энергию на 2025 год ресурсоснабжающим организациям в сфере теплоснабжения, осуществляющим регулируемые виды деятельности, в отношении которых на 2022-2023 гг. расчеты размера субсидии на возмещение понесенных убытков по выпадающим доходам, связанным с государственным регулированием тарифов, произведены без учета размера недополученных доходов, фактически сформированных в соответствующих годах (ПАО «ТГК-14», АО «ЗабТЭК», ООО «Благоустройство+», ООО «СПК Первомайское», ПАО «ППГХО») учесть отклонения от размеров субсидии, пересчитанных с учетом размеров недополученных доходов, фактически сформированных в 2022-2023 гг., а также принять меры по устранению причин и условий нарушений до 1 декабря 2024 г.

Полагая указанное представление не соответствующим закону и нарушающим права и интересы в сфере экономической деятельности заявителя, он оспорил его в судебном порядке.

С учетом установленных судом обстоятельств, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции РФ, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ (далее - АПК РФ)  при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что рассмотрение дел по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и статья 14 КАС РФ, статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Главой 26 БК РФ  установлены основы государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу пункта 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (часть 3 этой же статьи).

Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются:

главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета;

финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (местная администрация);

государственные (муниципальные) учреждения;

государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

государственные корпорации (компании), публично-правовые компании;

хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся:

юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями;

исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 2.1 статьи 266.1 БК РФ установлено, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов и казначейские инфраструктурные кредиты, осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством в отношении:

главных администраторов (администраторов) средств федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации);

финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации;

финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджетов муниципальных образований, местных администраций;

юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Федеральное казначейство также на основании поручений Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контроль в соответствии со статьей 269.2 БК РФ в отношении:

финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета;

юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета.

Статья 157 БК РФ к главным администраторам бюджетных средств относит главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля наделены полномочиями  по контролю за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контролю за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контролю за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контролю за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; контролю в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля представления и (или) предписания.

Согласно Федеральным законам от 06.12.2021 № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов», от 05.12.2022 № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» Забайкальский край в 2022, 2023 годах являлся получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, имеющие целевое назначение, а именно  на финансирование выпадающих /недополученных доходов, межтарифной разницы  бюджету Забайкальского края не представлялись.

Ведомственными структурами расходов бюджета Забайкальского края на 2022, 2023 годы, утвержденными соответственно Законами Забайкальского края от 27.12.2021 № 2007-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов", от 22.12.2022 № 2134-ЗЗК "О бюджете Забайкальского края на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов", предусмотрено, что Служба входит в число главных распорядителей бюджета Забайкальского края.

Следовательно,  УФК по Забайкальскому краю могло  обладать полномочиями по проведению бюджетного финансового контроля  в отношении Службы как главного распорядителя бюджетных средств исключительно на основании поручения Министерства финансов РФ, поскольку Забайкальский край являлся получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации, но не являлся получателем целевых средств федерального бюджета на финансирование выпадающих /недополученных доходов, межтарифной разницы.

В обоснование наличия полномочий по проведению проверки заинтересованное лицо ссылается на то, что Федеральным казначейством во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 16.10.2023 № Пр-2098, данного по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации вопросам надежности и  эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения населения, в рамках пунктов 42,43, 44 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2024 год запланировано проведение проверки деятельности организаций в сфере теплоснабжения.

План деятельности Федерального казначейства на 2024 год и плановый период 2025-2029 годов утвержден Министром финансов Российской Федерации, исходя из которого территориальные органы Федерального казначейства в 2024 году  проводили проверки осуществления расходов федерального бюджета в сфере теплоснабжения (п. 42 плана), объект контроля – публично-правовая компания «Фонд развития территорий», органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные юридические  лица, участвующие в реализации мероприятий (т. 2 л.д. 11-13).

Согласно цели 8 Раздела II «Сведения о целях и задачах деятельности федеральной службы (федерального агентства) в закрепленной сфере ведения в планируемый период» Плана деятельности Федерального казначейства на 2024 год и плановый период 2025 - 2029 годов перед Федеральным казначейством поставлена задача 8.1 - Осуществление функций по контролю в финансово-бюджетной сфере, контролю (анализу) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской  Федерации превышает 50 процентов, на основании поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, проведению ежегодных проверок годовых отчетов.

Согласно письму Федерального казначейства от 02.05.2024 № 07т04-05/18-12017 территориальным органам Федерального казначейства поручено провести предварительный анализ направлений расходования средств в области теплоснабжения с использованием доступных территориальным органам Федерального казначейства информационных систем, а также путем направления запросов в адрес уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации и в срок 24.05.2024 представить сведения  о потенциальных  объектах контроля (т. 2 л.д. 14-16).

14.05.2024 Федеральным казначейством организовано совещание с территориальными органами Федерального казначейства по проведению контрольных мероприятий в рамках пунктов 42, 43, 44 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2024 год (письмо ФК от 30.05.2024 № 07-05/18-14745).

Согласно протоколу совещания территориальным органам Федерального казначейства (т. 2 л.д. 17-23) поручено:

обеспечить проведение качественного и максимально достоверного предпроверочного анализа в рамках пункта 42 Плана контрольных мероприятий в соответствии с ранее направленным поручением от 02.05.2024 № 07-04-05/18-12017, в частности путем взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами тарифного регулирования;

в рамках пункта 42 Плана контрольных мероприятий обеспечить полное покрытие поставленных вопросов по каждому из семи направлений проверки, в том числе, проверка использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию иных мероприятий в сфере теплоснабжения (за исключением концессионных соглашений).

Согласно содержанию письма Федерального казначейства от 11.07.2024 № 07-04-18/18-19261 (т. 2 л.д. 8-9) по результатам предпроверочного анализа, проведенного УФК по Забайкальскому краю, Контрольно-ревизионным управлением в сфере развития экономики Федерального казначейства в рамках исполнения п. 42 Плана контрольных мероприятий УФК по Забайкальскому краю определены, в частности, следующие объекты контроля:

орган исполнительной власти Забайкальскому краю, отвечающий за реализацию мероприятий в сфере теплоснабжения на территории субъекта. В рамках проведения контрольного мероприятия необходимо провести анализ всех источников финансирования, направленных на реализацию мероприятий в сфере теплоснабжения на территории субъекта  (в разрезе всех видов бюджета, в суммовом и процентном соотношении), отдельно выделить финансирование, направленное на стабилизацию ситуации в сфере теплоснабжения (выпадающие/недополученные доходы, межтарифная разница), с указанием процентного отношению к. исполнению консолидированного бюджета; кроме того, необходимо провести анализ надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения на территории субъекта;

организация, осуществляющая государственное регулирование цен (тарифов) и региональный государственный контроль (надзор) в  области государственного регулирования цен (тарифов), с целью установления (подтверждения) расходов теплоснабжающих организаций, обоснованность корректировки установленных цен (тарифов) в теплоснабжающей организации, установка предельной цены (тарифа) на теплоснабжение в регионе (возможно, проведение встречной проверки).

20.12.2023 руководителем УФК по Забайкальскому краю утвержден План контрольных мероприятий УФК по Забайкальскому краю на 2024 год,согласованный Руководителем Федерального казначейства.

Пунктом 15 Плана контрольных мероприятий УФК  по Забайкальскому краю на 2024 год определены объекты внутреннего государственного финансового контроля и  тема контрольного мероприятия – «Проверка осуществления расходов федерального бюджета в сфере теплоснабжения», утвержденные во исполнение пункта 42 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства.

11.06.2024 в пункт 15 Плана контрольных мероприятий УФК по Забайкальскому краю на 2024 год были внесены изменения в разделы «Тема контрольного мероприятия»: «Проверка деятельности организаций в сфере теплоснабжения» вместо «Проверка осуществления расходов федерального бюджета в сфере теплоснабжения» и «Проверяемый период»: «2022-истекший период 2024» вместо «2023 - истекший период 2024».

Контрольное мероприятие проведено на основании приказа УФК по Забайкальскому краю от 19.07.2024 № 477-о «О назначении плановой выездной проверки в Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края» в соответствии с пунктом 15 Плана контрольных мероприятий УФК по Забайкальскому краю на 2024 год. Тема контрольного мероприятия: проверка деятельности организаций в сфере теплоснабжения.

Вместе с тем суд полагает указываемые заинтересованным лицом  доводы и представленные доказательства  недостаточными для подтверждения  полномочий УФК по Забайкальскому краю  на вынесение оспариваемого представления.

Из акта проверки не следует, что УФК по Забайкальскому краю осуществлялась проверка расходов федерального бюджета в сфере теплоснабжения, произведенных органами исполнительной  власти Забайкальского края. Согласно позиции сторон целевые средства федерального бюджета в сфере теплоснабжения в бюджет Забайкальского края не поступали.   Поручение Министерства  финансов РФ на  проведение проверки главных администраторов средств бюджета Забайкальского края как получателя дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности  в материалы дела не представлено.

Представленное в материалы дела письмо Минфина России от 25.06.2024 № 06-05-14/59100 (т. 2 л.д. 10) содержит поручение Федеральному казначейству  осуществить контроль  в отношении деятельности юридических лиц, которым предоставлены средства  из бюджетов субъектов  РФ, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета, к которым Служба не относится.

Согласно постановлению Правительства Забайкальского края от 16.05.2017 N 196 "Об утверждении Положения о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края" Региональная служба по тарифам Забайкальская края является исполнительным органом Забайкальского края, осуществляющим функции по контролю и надзору в пределах установленных полномочий, функции по оказанию государственных услуг, переданные Российской Федерацией полномочия и управление в сферах деятельности: электроэнергетики; газоснабжения; теплоснабжения; водоснабжения и водоотведения; обращения с твердыми коммунальными отходами; перевозок пассажиров и багажа; розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; регионального государственного контроля (надзора), а также осуществляющим нормативное правовое регулирование и иные правоприменительные функции.

Основными задачами Службы являются: установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) в установленных сферах деятельности в пределах полномочий и функций Службы; соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей товаров и услуг, создание экономических стимулов обеспечения повышения энергетической эффективности систем тепло- и электроснабжения и использования энергосберегающих технологий в процессах использования тепловой энергии (мощности) и электрической энергии (мощности);  недопущение установления для отдельных категорий потребителей льготных цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность) и теплоноситель за счет повышения цен (тарифов) для других потребителей;  реализация государственной политики в области регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции, обеспечение защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также контроль за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

Порядок предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения утвержден  Постановлением Правительства Забайкальского края от 25.10.2018 N 457, согласно которому субсидии из бюджета Забайкальского края ресурсоснабжающим организациям предоставляются уполномоченным органом, осуществляющим функции главного распорядителя бюджетных средств, до которого в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации как получателя бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий на соответствующий финансовый год (соответствующий финансовый год и плановый период) в целях:

1) возмещения недополученных доходов за текущий финансовый год в связи с государственным регулированием тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, водоотведение (далее - недополученные доходы 1) и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат ресурсоснабжающих организаций в связи с производством (реализацией) и передачей тепловой энергии, холодной воды, горячей воды и водоотведением (далее - затраты 1), являющегося неотъемлемой составной частью недополученных доходов 1, для осуществления авансирования ресурсоснабжающим организациям субсидий на возмещение недополученных доходов 1;

2) возмещения недополученных доходов за текущий финансовый год, вызванных применением для группы потребителей "население" нормативов потребления тепловой энергии на нужды отопления, не соответствующих фактическим нормативам потребления (далее - недополученные доходы 2), и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат ресурсоснабжающих организаций в связи с применением для группы потребителей "население" нормативов потребления тепловой энергии на нужды отопления, не соответствующих фактическим нормативам потребления (далее - затраты 2), являющегося неотъемлемой составной частью недополученных доходов 2, для осуществления авансирования ресурсоснабжающим организациям субсидий на возмещение недополученных доходов 2.

Уполномоченным органом является Министерство жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации и связи Забайкальского края.

Исходя из перечисленных норм и полномочий  Службы, заявитель не являлся главным распорядителем бюджетных средств в виде субсидий юридическим лицам, оказывающим услуги теплоснабжения, следовательно, не мог являться объектом внутреннего государственного финансового контроля в части расходования указанных бюджетных средств.

В рамках спорного контрольного мероприятия произведен анализ роста тарифов в динамике и формирования долгосрочных  параметров регулирования в сферах теплоснабжения, исследован порядок расчетов  тарифов на коммунальные услуги (теплоснабжение), проанализирован объем перечисленных теплоснабжающим организациям  средств из бюджетной системы  РФ  на покрытие  выпадающих доходов (межтарифной разницы), а также установлены нефинансовые нарушения. УФК по Забайкальскому краю фактически осуществило проверку соблюдения Региональной службой по тарифам Забайкальского края исполнения законов при исполнении полномочий в сфере государственного регулирования цен  (тарифов), предусмотренного Федеральным законом  от 27.07.2010  № 190-ФЗ «О теплоснабжении», а не в финансово-бюджетной сфере, а также проверку  расходования средств бюджета Забайкальского края, направленных на предоставление субсидий в сфере теплоснабжения, администратором которых Служба не является.

В свою очередь,  статья  270.2  БК РФ предусматривает  вынесение  представления, под которым  понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Зафиксированная в акте проверки информация о выявленных нарушениях, не относящихся к сфере бюджетных правоотношений и /или  полномочиям Службы,  не могла быть предметом представления,  поскольку полномочия на их реагирование в виде вынесения представления на основании статьи 270.2 БК РФ в компетенцию УФК по Забайкальскому краю как органа внутреннего государственного финансового контроля не входили.

Не могут быть приняты во внимание ссылки УФК по Забайкальскому краю на  перечень поручений Президента РФ  от 16.10.2023 как основание проведения проверки и вынесения представления, поскольку указанный перечень  содержит поручение Генеральной прокуратуре РФ совместно с Федеральным казначейством и Росфинмониторингом провести проверку деятельности организаций в сфере теплоснабжения и по ее итогам представить предложения по доработке системы контроля, а также повышении прозрачности расходования средств (т. 2 л.д. 35-39).

Из указанного следует, что  перечень поручений касался нескольких контролирующих и надзорных органов  в пределах предусмотренных  законодательством полномочий на проведение соответствующих проверок.

Более того,  Федеральным казначейством в письме от 11.07.2024  указано УФК по Забайкальскому  краю на необходимость   направления  доклада о надежности и эффективности  функционирования  коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения региона, деятельности организаций в сфере  теплоснабжения,  аналитическую информацию  и представления  предложений по доработке  системы контроля, а также повышении прозрачности расходования бюджетных средств, а также сообщено  о наличии поручения Министра финансов РФ  об осуществлении контроля  деятельности юридических лиц в сфере теплоснабжения, которым  предоставлены средства из бюджетов субъектов РФ,  получающих  дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности федерального бюджета, в  целях исполнения полного перечня поручений № ПР-2098 (т. 2 л.д. 8-9).

Из пояснений Прокуратуры Забайкальского края следует, что  в 2024-2025 годах Прокуратурой Забайкальского края проверки органов и организаций в сфере теплоснабжения с привлечением специалистов  УФК по Забайкальскому краю не проводились. На основании  поступившей от УФК по Забайкальскому краю  информации о результатах контрольных мероприятий  в финансово-бюджетной сфере   органами прокуратуры  в октябре 2024 года внесены представления  в ПАО «ТГК-14» и Министерство жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, цифровизации  и связи Забайкальского края (т. 2 л.д. 47-56).

Согласно позиции Прокуратуры Забайкальского края в полномочия  УФК по Забайкальскому краю не входит оценка законности нормативных правовых актов, и соответственно  выдача представления об устранении  выявленных по результатам их оценки нарушений.  Кроме того, действующее законодательство  полномочия по проверке  законности нормативных  правовых актов относит к деятельности  судебных органов,  прокуратуры и Министерства юстиции РФ, следовательно, доводы  заявителя  являются обоснованными.

Таким образом, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для вынесения  оспариваемого представления, поскольку заинтересованное лицо вышло за пределы  своих полномочий при его вынесении, что является безусловным основанием для признания оспариваемого акта недействительным без оценки существа вменяемых нарушений безотносительно к конкретному объекту контроля.

Полномочия органа финансового контроля состоят в выявлении и пресечении нарушений в сфере бюджетных правоотношений субъектами, распоряжающимися средствами бюджетов бюджетной системы при строгом соблюдении  оснований и условий такого  контроля, исчерпывающим образом установленных нормами Бюджетного кодекса РФ.

По мнению суда, УФК по Забайкальскому краю в рассматриваемом случае, выявив признаки несоответствия регионального нормативного правового акта  федеральному законодательству в ходе финансового контроля, должно было довести соответствующую информацию  до государственных органов, в полномочия которых входит  проверка  законности нормативных  правовых актов, принятых на региональном уровне, федеральному законодательству, а не требовать в оспариваемом представлении подготовки проектов о  внесении изменений в нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенных обстоятельств, поскольку представление заинтересованного лица не отвечает Бюджетному кодексу РФ, нарушает права и интересы заявителя, суд полагает установленной совокупность условий, предусмотренных частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 АПК РФ, для признания его недействительным в рассматриваемом объеме, в связи с чем, приходит к выводу об удовлетворении заявления.

Государственная пошлина взысканию не подлежит в силу ч. 3 ст. 110 АПК РФ и пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 197, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Забайкальскому краю от 20.09.2024 № 24-1/35, как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Обязать Управление Федерального казначейства по Забайкальскому краю  (ИНН  <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Региональной службы по тарифам Забайкальского края  (ИНН <***>).

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Четвёртый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Забайкальского края.


Судья                                                                                               О.В. Новиченко