Решение от 24 сентября 2018 г. по делу № А51-14266/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-14266/2018
г. Владивосток
24 сентября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 17 сентября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 24 сентября 2018 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Нестеренко Л.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 29.12.2012)

к Автономной некоммерческой образовательной организации «Дальневосточный институт международного образования ДВГУ» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 22.08.2005)

о привлечении к административной ответственности

при участии в судебном заседании:

от заявителя – главный консультант отдела административной практики, аналитики, планирования и делопроизводства ФИО2 (удостоверение № 6143, доверенность от 29.12.2017 № 52/06/04-02/3);

от ответчика – ГГТИ адвокат Назаров В.В. (удостоверение № 1093, доверенность от 15.08.2018 № 18),

установил:

Инспекция регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении Автономной некоммерческой образовательной организации «Дальневосточный институт международного образования ДВГУ» к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В ходе судебного заседания Инспекция поддержала заявленное требование, указав, что образовательное учреждение, не исполнив в установленный срок выданное ему ранее предписание об устранении допущенных нарушений от 22.06.2018№ 01/213/17, с учетом продления срока его исполнения, совершило правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Считает, что собранным административным материалом установлен факт (событие) совершения обществом административного правонарушения, а также доказана вина ответчика в его совершении. Заявитель полагает, что вменяемое ответчику административное правонарушение является длящимся, с учетом срока продления предписания до 01.11.2017. Инспекция пояснила, что продление срока исполнения предписания обусловлено принятием Арбитражным судом Приморского края по делу № А51-17349/2017 обеспечительных мер в виде приостановлении действия данного предписания. Полагает, что административное правонарушение совершено с даты принятия Пятым арбитражным апелляционным судом постановления от 28.02.2018 по указанному делу, подтвердившим законность оспоренного институтом предписания.

Ответчик с заявленным требованием не согласился, считает, что событие вмененного ему административного правонарушения не доказано, т.к. по его мнению, из содержания изменяющих редакцию выданного институту предписания от 22.06.2018№ 01/213/17 писем Инспекции от 23.08.2017 № 52-01-03-4127 и от 26.10.2017 № 52-01-03-5271, не представляется возможным установить точную дату окончания срока исполнения изложенных в предписании требований об устранении нарушений. В связи с этим образовательное учреждение считает, что имеет место неопределённость срока выполнения предписания № 01/213/17, что, как он полагает, исключает возможность установить событие административного правонарушения, описанного Инспекцией в протоколе об административном правонарушении от 18.05.2018 № 250.

Из материалов дела следует, что АНОО «ДВИМО ДВГУ» принадлежит на праве собственности объект незавершенного строительства, назначение нежилое, застроенная площадь 1512,9 кв.м, степень готовности объекта - 38%, инв. № 05:401:001:003590660, лит. А, расположенный по адресу: <...> (далее – объект незавершенного строительства, объект), о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана 06.09.2013 запись государственной регистрации № 25-25-01/136/2013-081.

На основании полученной из средств массовой информации о том, что на крыше указанного объекта незавершенного строительства неустановленные лица занимаются экстремальными видами спорта, что создает угрозу жизни и здоровью граждан, отдел Инспекции РСН и КДС Приморского края по Владивостокскому городскому округу 25.04.2017 провел визуальный осмотр указанного здания, в ходе которого установил, что указанный объект незавершенного строительства представляет собой семиэтажное недостроенное здание с техническим этажом и подвальным помещением и по своим параметрам подлежит государственному строительному надзору.

В ходе визуального осмотра объекта выявлено, что строительные работы на объекте не ведутся, однако застройщиком мер по консервации не принято, нарушены эксплуатационные свойства строительных конструкций, существует несанкционированный доступ на объект третьих лиц.

Результаты визуального осмотра объекта отражены в акте визуального осмотра от 25.04.2017.

На основании полученной информации в ходе визуального осмотра объекта, а также информации о его правообладателе отдел регионального государственного строительного надзора по ВГО вынес мотивированное представление от 12.05.2017 № 01/01/17 для проведения в отношении АНОО «ДВИМО ДВГУ» внеплановой проверки.

На основании распоряжения руководителя инспекция РСН и КДС Приморского края от 25.05.2017 № 298-п должностные лица инспекции в рамках осуществления регионального государственного строительного надзора провели 21.06.2017 и 22.06.2017 внеплановую документарную проверку с целью проверки соблюдения АНОО «ДВИМО ДВГУ» обязательных требования градостроительного законодательства в процессе осуществления строительства указанного объекта.

По результатам проведенной проверки Инспекция пришла к выводу о том, что АНОО «ДВИМО ДВГУ» не выполнены мероприятия с целью приведения объекта и территории, на котором он расположен, в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность основных конструкций и безопасность объекта для населения и окружающей среды.

Также Инспекция установила, что институт не представил запрошенный у него в рамках надзора проект на консервацию объекта, исполнительная документация, приказ ответственного лица за сохранность объекта, в том числе конструкций, строительных материалов, оборудования и строительной площадки.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 22.06.2017 № 01-298-п и послужили основанием для выдачи АНОО «ДВИМО ДВГУ» предписания от 22.06.2017 № 01/213/17, в соответствии с которым институту надлежало в срок до 20.09.2017 совершить следующие действия:

1) представить в адрес инспекции проект на консервацию объекта капитального строительства «Семиэтажное здание с техническим этажом и подвальным помещением, расположенное по адресу: <...>», оформленный в соответствии с требованиями Постановления от 30.09.2011 №802 «Об утверждении правил проведения консервации объекта капитального строительства», СП 48.13330.2011 «Организация строительства», статьей 52 Градостроительного кодекса РФ;

2) выполнить меры по консервации указанного объекта в соответствии с разработанным проектом на консервацию.

Акт проверки от 22.06.2017 № 01-298-п и предписание от 22.06.2017 № 01/213/17 направлены в адрес АНОО «ДВИМО ДВГУ» почтовой корреспонденцией.

Письмом от 23.08.2017 № 52-01-03-4127 Инспекция направила в адрес института указанное предписание, но с измененным сроком его исполнения - до 01.11.2017, в связи с принятием Арбитражным судом Приморского края по делу № А51-17349/2017 обеспечительных мер в виде приостановлении действия данного предписания в рамках его оспаривания АНОО «ДВИМО ДВГУ».

Письмом от 26.10.2017 № 52-01-03-5271 Инспекция направила в адрес института указанное предписание с вновь измененным сроком его исполнения – до 15.012018, по тем же причинам.

На основании распоряжения руководителя инспекция РСН и КДС Приморского края от 10.04.2018 № 230-п инспекция 11.05.2018 и 18.05.2018 провела внеплановую документарную проверку по исполнению застройщиком предписания от 22.06.2017 № 01/213/17, в ходе которой выявила, что ответчиком данное предписание не исполнено, перечисленные в предписании документы не представлены.

Результаты проверки зафиксированы инспекцией в акте проверки от 18.05.2018 № 01-230-п и послужили основанием для вывода инспекции о наличии в деянии ответчика признаков совершения им административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В связи с этим инспекция составила в отношении учреждения протокол об административном правонарушении от 18.05.2018 № 250, квалифицировав указанное правонарушение в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Заявление и материалы административного дела в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены в Арбитражный суд Приморского края для рассмотрения.

Исследовав материалы дела, оценив доводы сторон, суд не находит правовых оснований для удовлетворения требования инспекции.

Так, частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Объективная сторона правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание органа государственного строительного надзора.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Частью 4 этой же статьи определено, что неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии в частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Аналогичное правило содержится в подпункте «а» пункта 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 (далее – Положение о государственном строительном надзоре).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ к предмету государственного строительного надзора отнесена проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.

Частью 5 статьи 54 ГрК РФ определено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закона № 294-ФЗ) с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.

Согласно части 4 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Статьей 8.3 Закона № 294-ФЗ определены виды и основания для проведения мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями).

Перечень таких мероприятий названной статьей Закона № 294-ФЗ оставлен открытым.

Процедура проведения инспекцией проверок при осуществлении государственного строительного надзора регламентирован разделом III Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (далее – Порядок РД-11-04-2006), утвержденного Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129 во исполнение статьи 54 ГрК РФ.

Организация и проведение внеплановой проверки урегулированы статьей 10 Закона № 294-ФЗ, в силу пункта 2 части 1 которой, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора) является основанием для проведения внеплановой проверки.

В соответствии с частью 4 указанной статьи Закона внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Статьей 11 Закона № 294-ФЗ определено, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Организация такой проверки осуществляется в порядке, установленном статьей 14 данного Закона, согласно которой проверка проводится на основании распоряжения (приказа) руководителя органа государственного контроля (надзора) по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 6 статьи 54 ГрК РФ и пункту 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Оценивая основания для вывода заявителя о наличии в деянии ответчика признаков квалифицируемого в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ административного правонарушения суд исходит из того, что исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Соответствие предписания критерию исполнимости является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Приведенные выше нормы права предоставляют органам государственного строительного надзора различные административные инструменты по осуществлению предоставленных им полномочий в сфере регулирования правоотношений, возникающих при строительстве объектов.

Вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло достоверно установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения выявленных нарушений и в какой срок.

При этом, исходя их диспозиции части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, состав данного административного правонарушения образует не только само по себе неисполнение лицом, которому органом государственного строительного надзора выдано законное предписание, возлагаемых на него обязанностей, но неисполнение этого предписания в установленный срок (одно из необходимых условий). Следовательно, отсутствие срока для исполнения предписания исключает привлечение лица к административной ответственности в соответствии с указанной нормой права.

Таким образом, при решении вопроса о наличии в деянии АНОО «ДВИМО ДВГУ» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, суду необходимо установить, в частности, было ли известно ответчику о возложении на него обязанности совершить действия, указанные в предписании, в установленный данным предписанием срок, а также соответствие предписания критерию исполнимости.

Из материалов дела следует, что основанием для выдачи образовательному учреждению предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 послужили выявленные Инспекцией факты нарушения институтом требований к консервации объекта незавершенного строительства.

Выявленные в ходе проверки обстоятельства ответчиком не оспариваются.

Согласно протоколу об административном правонарушении от 18.05.2018 № 250 институту вменено неисполнение указанного предписания в установленный в не срок – до 22.09.2017.

Из представленных материалов проведенной Инспекцией РСН и КДС Приморского края внеплановой документарной проверки с учетом приобщенных к материалам дела доказательств, представленных ответчиком, следует, что указанный срок исполнения предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 продлевался Инспекцией дважды: до 01.11.2017 и до 15.01.2018, что подтверждено ее письмами ответчику от 23.08.2017 № 52-01-03-4127, от 26.10.2017 № 52-01-03-5271.

Как пояснила в ходе рассмотрения дела Инспекция, продление срока исполнения предписания обусловлено рассмотрением Арбитражным судом Приморского края дела № А51-17379/2017 по заявлению АНОО «ДВИМО ДВГУ» о признании незаконными распоряжения Инспекции РСН и КДС Приморского края от 25.05.2017 № 298-п о проведении внеплановой документарной проверки, действий, связанных с проведением в период с 21.06.2017 по 22.06.2017 внеплановой документарной проверки, и предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, в рамках которого судом приняты обеспечительные меры по заявлению.

Действительно, определением суда от 27.07.2017 по делу № А51-17349/2017 приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия оспоренного предписания до вступления в законную силу решения по делу.

Судом установлено, что решением Арбитражного суда Приморского края от 07.12.2017 заявленные институтом требования удовлетворены. Однако постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2018 данное решение суда отменено и заявителю в удовлетворении его требований отказано.

В ходе рассмотрения названного дела вопрос об отмене обеспечительных мер, принятых определением от 27.07.2017, не рассматривался.

Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения согласно части 3 статьи 199 АПК РФ в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением.

Принятие такой обеспечительной меры гарантирует сохранение существующего состояния отношений (status quo) между сторонами до разрешения судом вопроса соответствия оспариваемого решения и предписания действующему законодательству, поскольку приостановление действия оспариваемого предписания не влечет его недействительность.

В соответствии с нормами части 5 статьи 96 АПК РФ в случае отказа в удовлетворении иска обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. Суд вправе указать на отмену обеспечительных мер в судебном акте об отказе в удовлетворении иска.

Несмотря на то, что постановлением суда апелляционной инстанции от 28.02.2018 обеспечительные меры по делу № А51-17349/2017 не были отменены, в силу части 5 статьи 271 АПК РФ данное постановление вступило в законную силу с даты его принятия, и с этого дня обеспечительные меры прекратили свое действие.

Таким образом, ни 20.09.2017, ни 01.11.2017, ни 15.01.2018 не могут считаться законно установленными сроками исполнения предписания инспекции от 22.06.2017 № 01/213/17 ввиду приостановления срока действия этого предписания в период с 27.07.2017 по 28.02.2018.

После 28.02.21018 новый срок исполнения данного предписания заявителем не устанавливался.

Согласно данным в ходе рассмотрения настоящего дела пояснениям заявителя, он счел вмененное институту правонарушение длящимся, полагая, что с даты вынесения судом апелляционной инстанции постановления по делу № А51-17379/2017 ответчик знал о соответствии закону предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 и обязан был исполнить изложенные в предписании требования.

Возражая по доводам заявителя, ответчик, не оспаривая законность изложенных в предписании требований, сослался на неопределенность в установлении срока исполнения рассматриваемого предписания.

Установление в предписании срока устранения выявленных в ходе строительного надзора нарушений в силу положений части 6 статьи 54 ГрК РФ и пункта 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 является одним из обязательных условий к формализации результатов проведенного контроля, направленных на обеспечение контроля уполномоченным органом исполнительной власти в сфере строительного надзора за исполнением субъектами, осуществляющими строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства, требований законодательства в сфере градостроительной деятельности.

Действительно, законность предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 подтверждена постановлением суда апелляционной инстанции от 28.02.2018 по делу № А51-17379/2017.

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные в рамках дела № А51-17379/2017, не подлежат доказыванию вновь при рассмотрении настоящего спора.

Вместе с тем, на дату рассмотрения судом апелляционной инстанции указанного дела, повторно установленный Инспекцией срок на исполнение данного предписания – до 15.01.2018, истек. Следовательно, данное предписание с 16.01.2018 не имело срока его исполнения.

Вмененное Инспекцией образовательному учреждению правонарушение, в силу диспозиции части 6 статьи 19.5 КоАП РФ и установленных законом требований к выдаваемым уполномоченным органом исполнительной власти предписаниям об устранении нарушений, выражено невыполнении обязанности к конкретному сроку и вопреки утверждению заявителя длящимся не является.

Данный вывод подтвержден изложенной в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с ведением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» правовой позицией.

Таким образом, квалифицируемое в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ правонарушение считается оконченным с момента истечения срока, установленного предписанием.

Следовательно, в отсутствие временного интервала совершения предусмотренных предписанием действий для устранения выявленных в ходе строительного надзора нарушений, АНОО «ДВИМО ДВГУ» не может считаться совершимся правонарушение, предусмотренное данной нормой.

Следовательно, протоколом об административном правонарушении от 18.05.2018 № 250 и материалами проведенной внеплановой выездной проверки по исполнению предписания от 22.06.2017 № 01/213/17 не подтверждено наличие в деянии АНОО «ДВИМО ДВГУ» события административного правонарушения, квалифицируемого в соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Отсутствие события административного правонарушения в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ исключает производство по делу об административном правонарушении.

Руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

Отказать в привлечении Автономной некоммерческой образовательной организации «Дальневосточный институт международного образования ДВГУ» к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение 10 дней со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции.


Судья Нестеренко Л.П