Решение от 8 июля 2019 г. по делу № А53-15046/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«08» июля 2019 годаДело № А53-15046/19

Резолютивная часть решения объявлена «04» июля 2019 года

Полный текст решения изготовлен «08» июля 2019 года

Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Бондарчук Е. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению публичного акционерного общества «Мобильные ТелеСистемы» ИНН <***>, ОГРН <***>

к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области ИНН <***>, ОГРН <***>

о признании незаконным и отмене постановления от 24.04.2019 № 190008 о привлечении к административной ответственности

при участии:

от заявителя представитель ФИО2;

от заинтересованного лица представитель ФИО3;

установил:

публичное акционерное общество «Мобильные ТелеСистемы» (далее – заявитель, общество, ПАО «МТС») обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области о признании незаконным и отмене постановления от 24.04.2019 № 190008 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель заявителя в судебное заседание явился, поддержал доводы, изложенные в заявлении, просил суд удовлетворить заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица в судебное заседание явился, просил суд отказать в удовлетворении заявленных требованиях по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, который судом приобщён к материалам дела.

Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения представителя заявителя, исследовав представленные доказательства, суд установил следующее.

В результате проведения 25.01.2019 проверочных и иных мероприятий на основании комиссионного акта осмотра объекта самовольного строения (составленного комиссией администрации от 12.12.2018) Прокуратурой Аксайского района, установлено, что на земельных участках с кадастровыми номерами (КН) 61:02:0030101:3552 и 3553 по адресу: ул. Советская, д. 395 «Д» в ст. Грушевская Аксайского района, категория земель: земли населенных пунктов – разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, общей площадью 36 кв.м осуществляется самовольное строительство – установки металлической опоры под размещение антенн сотовой связи и РРЛ (Радиорелейной линии) привязки и двух металлических шкафов-аппаратной. На момент проверки выполнены земляные работы по устройству котлована для фундамента и устройство армирования фундаментной монолитной плиты, выполнено устройство буронабивной сваи с устройством выпусков арматурного каркаса сваи, заведенных в тело фундаментной плиты основании выполненного из буронабивных свай.

Из представленных материалов административного дела следует, что между ПАО «МТС» и ФИО4 заключен договор аренды земельного участка № 61-01826 от 01.10.2018 на 30 кв.м от земельного участка с КН 61:02:0030101:1578 (в дальнейшем разделенный на участки КН 61:02:0030101:3552 и 3553), категория земель: земли населенных пунктов – разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, общей площадью с целью установки металлической опоры под размещение антенн сотовой связи.

ФИО4, а так же ПАО «МТС» за оформлением разрешения на строительство объекта в Администрацию Грушевского сельского поселения Аксайского района не обращались.

24.04.2019 заместителем руководителя Региональной службы в отсутствии законного представителя общества, было вынесено постановление № 190008, которым общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с оспариваемым постановлением, ПАО «МТС», используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность должностных и юридических лиц за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию. Опасность самовольного (без соответствующего разрешения) строительства состоит в том, что в результате таких действий затрудняется осуществление планов архитектурной планировки и застройки городов и иных поселений, искажается их облик, нарушаются права и интересы других граждан, создается угроза общественной, в частности экологической, пожарной безопасности.

Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта без соответствующего разрешения.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Спорный объект капитального строительства не относится к числу объектов, указанных в пункте 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при строительстве, реконструкции которых разрешение на строительство не требуется.

Как следует из положений статьи 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, виновное в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Аксайского района совместно с должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области 25.01.2019 проведена проверка требований градостроительного законодательства земельного участка по адресу: РО, Аксайский район, х. Грушевский, ул. Советская, 395 «Д». В ходе проведенной проверки установлено, что на вышеуказанном земельном участке выполняются следующие работы:

- земляные работы по устройству котлована для фундамента;

- устройство армирования фундаментной монолитной плиты, выполнено устройство буронабивной сваи с устройством выпусков арматурного каркаса сваи, заведенных в тело фундаментной плиты основании выполненного из буронабивных свай;

- выполнено складирование на территории земельного участка элементов и металлоконструкций вышки сотовой связи.

Согласно договору аренды земельного участка от 01.10.2018 № 61-01826 застройщиком является ПАО «МТС»

В соответствии с пунктом 1.3 перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 № 137 на опору связи не требуется получение разрешения на строительство при условии размещения сооружения связи в соответствии с градостроительными регламентами, установленными в правилах землепользования и застройки поселений и городских округов, при наличии правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования, проектной документации, заключения о соответствии эксплуатации санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также представления в орган местного самоуправления не позднее чем за 10 рабочих дней до начала и после окончания строительно-монтажных работ, указанных в названном пункте, сведений, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Таким образом, в случае несоблюдения вышеприведенных условий получение разрешения на строительство (реконструкцию) опоры связи требуется. Довод Региональной службы нашел свое подтверждение в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2016 № 15АП-14018/2016.

Вместе с тем, доказательства выполнения указанных условий, в том числе представления обществом в орган местного самоуправления сведений, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, в материалы дела не представлены, поскольку факт обнаружения правонарушения комиссией установлен 12.12.2018, а информирование общества последовало 13.12.2019, т.е. после установления наличия правонарушения (тогда как Закон предусматривает соответствующее информирование заблаговременно). Более того, администрация Грушевского сельского поселения направляла уведомление (от 13.12.2018 № 63.23/2113) в адрес собственника земельного участка (ФИО4), на котором осуществляется строительство вышки сотовой связи, о прекращении данного строительства, так как оно осуществляется с нарушением градостроительного законодательства.

К объектам капитального строительства частью 10 статьи 1 Градостроительногокодекса РФ отнесены здания, строения, сооружения, объекты, строительствокоторых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, отнесены к особо опасным и технически сложным объектам.

В подпунктах 6 и 27 статьи 2 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» дано толкование понятий линейно-кабельное сооружение связи и сооружение связи. Под линейно-кабельными сооружениями связи понимаются сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи; под сооружениями связи -объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.

Исходя из анализа норм градостроительного, гражданского законодательства и законодательства о связи, линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи наряду с линиями электропередач отнесены к сложным объектам, объектам капитального строительства, подконтрольным государственному строительному надзору.

Согласно представленному в материалы дела договору аренды, заключенному между ФИО4 и ПАО «МТС», последний размещает антенну сотовой связи, состоящую из антенной опоры с размещением на ней антенно-фидерных устройств, контейнера-аппаратной.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» возведенный Предприятием объект относится к сооружениям связи, составляющим единую вещь - базовую станцию сотовой связи, состоящую из совокупности смонтированных между собой средств, объектов, кабельных и иных сооружений связи.

Таким образом, довод Общества о том, что опора связи по адресу: РО, Аксайский район, х. Грушевский, ул. Советская, 395 «Д» не является объектом капитального строительства, неправомерен.

Понятие объекта капитального строительства, приведенное в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, не содержит в качестве обязательного признака такого объекта возможность его перемещения без несоразмерного ущерба его назначению.

Поскольку функциональное назначение опоры связи и цель ее постройки -длительное использование в уставных целях, довод общества о том, что данная станция относится к временному сооружению, является также ошибочным.

Вывод об отнесении спорного объекта к объектам капитального строительства и о наличии обязанности получить разрешение на строительство объекта и разрешение на ввод его в эксплуатацию, нашло свое подтверждение в решениях высших судов, а именно в постановлении Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.04.2018 по делу № А32-34421/2017 и постановлениях Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2019 № 15АП-2913/2019 и от 08.03.2016 № 15АП-22164/2015.

Согласно пункту 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений.

Отнести постройку к объекту некапитального строительства можно по определенным оценочным категориям. Общим критерием отнесения объектов к некапитальным объектам (движимому имуществу) согласно нормам гражданского законодательства (статья 130 Гражданского кодекса РФ) является возможность свободного перемещения указанных объектов без нанесения несоразмерного ущерба их назначению, включая возможность их демонтажа (сноса) с разборкой на составляющие сборно-разборные перемещаемые конструктивные элементы. Также основным отличительным признаком, по которому можно определить временную постройку является правовой статус, а именно тот факт, что временное сооружение возводится на определенный временный срок, в отличие от бессрочного капитального объекта.

При этом, согласно правовой позиции ВАС РФ, изложенной в постановлении от 24.09.2013 по делу А76-1598/2012, термин «объект капитального строительства» является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому он не может подменять собой правовую категорию «объект недвижимого имущества», имеющую иную отраслевую принадлежность, объем и содержание.

Учитывая изложенное, доводы Общества о том, что спорный объект является движимым имуществом, в связи с чем на него не требуется разрешение на строительство, являются необоснованными.

Понятие объекта капитального строительства, приведенное в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, не содержит в качестве обязательного признака такого объекта возможность его перемещения без несоразмерного ущерба его назначению. Таким образом, Градостроительный кодекс РФ не отождествляет понятие объекта недвижимости и объекта капитального строительства и не ограничивается критерием прочной связи с землей.

При этом, главным критерием, исключающим тот или иной объект из числа объектов капитального строительства, на строительство которых требуется получение разрешения на строительство, является временный характер сооружения.

Временный характер сооружения определяется ограниченным сроком эксплуатации, а не возможностью последующего демонтажа данного сооружения. В отношении спорного объекта, ограничений в сроке его эксплуатации документально не установлено.

При этом, строительство спорного объекта выполнено в целях осуществления обществом определенного вида деятельности (и, следовательно, срок эксплуатации данного объекта не ограничен), что исключает временный характер сооружения.

Таким образом, судом сделан вывод, что спорный объект - вышка сотовой связи относится к объектам капитального строительства, для строительства которого требуется наличие разрешения на строительство данного объекта.

Судом, установлено, что ПАО «МТС» нарушены положения пункта 1.3 Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 № 137 и статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Материалами дела об административном правонарушении, в том числе: актом обследования земельного участка, протоколом об административном правонарушении подтверждается, что обществом на земельных участках с кадастровыми номерами (КН) 61:02:0030101:3552 и 3553 по адресу: ул. Советская, д. 395 «Д» в ст. Грушевская Аксайского района, категория земель: земли населенных пунктов – разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, общей площадью 36 кв.м осуществляется самовольное строительство – установки металлической опоры под размещение антенн сотовой связи и РРЛ (Радиорелейной линии) привязки и двух металлических шкафов-аппаратной

Таким образом, наличие в действиях общества события административного правонарушения, установленного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является доказанным.

Вина общества в силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выражается в непринятии всех необходимых и достаточных мер для соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства. Доказательства невозможности выполнения вышеуказанных обязанностей в силу непреодолимых обстоятельств обществом не представлены.

Нарушений административного законодательства при производстве по делу и составлении протокола об административном правонарушении судом не установлено, равно, как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса, носит характер длящегося правонарушения, поскольку заключается в длительном непрекращающемся невыполнении установленной законодательством обязанности, в частности в осуществлении строительства (реконструкции) объекта без соответствующего разрешения.

Согласно пункту 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Днем обнаружения правонарушения является день составления акта проверки.

Федеральным законом от 02.07.2013 № 186-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях» внесены изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса, согласно которым (пункт 2 статьи 4) к нарушениям законодательства о градостроительной деятельности следует применять годичный срок давности.

Таким образом, на момент рассмотрения дела срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не истек.

Одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности, учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Согласно статье 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» установлено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 названного Кодекса.

Ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотрена для юридических лиц в виде административного штрафа от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

При назначении административного наказания административный орган обоснованно применил в отношении общества административный штраф в минимальном размере 500 000 рублей в связи с отсутствием обстоятельств смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Суд не усматривает оснований для квалификации указанного правонарушения в качестве малозначительного.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 10 от 02.06.2004 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Доказательств, подтверждающих отсутствие у общества реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, а также принятия всех мер, направленных на предупреждение совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обществом не представлены и материалы дела об административном правонарушении не содержат.

Также необходимо отметить, что фактически общество вину свою в совершении вмененного ему правонарушения не признало, должных выводов не сделало, в содеянном не раскаялось.

Административное правонарушение, совершенное обществом, посягает на установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.

Принимая во внимание вышеуказанное, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление законно и обоснованно, оснований для его отмены не имеется.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем, оснований для распределения судебных расходов по госпошлине, не имеется.

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Судья Е.В. Бондарчук