Постановление от 17 октября 2017 г. по делу № А76-5470/2017

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД






ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 18АП-12116/2017
г. Челябинск
17 октября 2017 года
Дело № А76-5470/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 16 октября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2017 года.


Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 18.08.2017 по делу №А76-5470/2017 (судья Командирова А.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» - ФИО2 (доверенность №1 от 17.11.2016);

Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального государственного строительного надзора – ФИО3 (доверенность №100-Д от 29.12.2016).


Общество с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» (далее – заявитель, общество, ООО «ГрандСтрой») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального государственного строительного надзора (далее – Министерство) о признании незаконным распоряжения Управления от 19.01.2017 об отказе заявителю в осуществлении регионального государственного строительного надзора при строительстве объекта капитального строительства Детского дошкольного учреждения дополнительного образования «Детский клуб» по ул. Энтузиастов в Центральном районе г. Челябинска. Также общество просило обязать Управление устранить допущенные нарушения, а именно – осуществить действия по проверке объекта капитального строительства, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Челябинской области от 22.08.2012 №464-П (далее – Административный регламент №464-П).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 18.08.2017 (резолютивная часть решения объявлена 11.08.2017) в удовлетворении требований заявителя отказано.

ООО «ГрандСтрой» не согласилось с указанным решением и обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на несоответствие оспоренного распоряжения Управления закону. Обращает внимание на отсутствие в законе положений, предусматривающих возможность отказа в проведении государственного строительного надзора, а имевшее в настоящем случае место нарушение срока обращения с заявлением о проведении государственного строительного надзора (после фактического начала строительства) является лишь основанием для привлечения к административной ответственности, вынесения предписания о приостановке работ и истребования заключения специализированной организации о комплексном обследовании выполненных работ, и в случае выявления несоответствия таких работ требованиям технических регламентов – выдачи застройщику предписания об устранении замечаний. Полагает оспоренное распоряжение нормативно не мотивированным.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

В судебном заседании представитель Министерства против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО «ГрандСтрой» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером <***> и на основании выданного Администрацией г. Челябинска разрешения на строительство от 03.09.2015 №RU74315000-111-г-2015 является застройщиком объекта капитального строительства – «Детское дошкольное учреждение дополнительного образования (детский клуб)» (количество этажей 3), расположенного по ул. Энтузиастов в Центральном районе г. Челябинска. Строительство объекта осуществляется на основании выполненной ООО «Фридом проект» проектной документации (шифр проекта Ф-1625-2013) и утвержденного распоряжением заместителя Главы Администрации г. Челябинска от 05.05.2011 №2713-с градостроительного плана земельного участка.

02.08.2016 общество направило по почте в адрес Управления регионального государственного строительного надзора Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области извещение №1 о начале строительства указанного объекта капитального строительства (подтверждается копиями извещения и почтовой квитанции от 02.08.2016.

Как указывает заявитель, в связи с получением в ходе общения с сотрудниками Управления регионального государственного строительного надзора информации о неполноте представленного пакета документов, общество повторно 21.12.2016 представило в Управление регионального государственного строительного надзора извещение №1 о начале строительства указанного объекта капитального строительства с приложением всех необходимых документов (входящий номер 91 от 21.12.2016).

В связи с поступлением указанного обращения Управлением регионального государственного строительного надзора на основании распоряжения от 27.012.2016 №ГСН-2441 проведена выездная проверка общества по месту осуществления строительства.

Результаты проведенной проверки отражены в Акте проверки от 19.01.2017 №01/1, которым зафиксировано, что проведенным 13.01.2017 визуальным осмотром установлено: на объекте выполнены работы по устройству конструкций фундаментов, первого, второго и третьего этажей; на проверку представлены общий журнал работ №1 (начало производства работ 12.07.2016), журнал бетонных работ (записи от 15.07.2016) и журнал входного контроля качества материалов (начало записей 13.07.2016), иная исполнительная документация по строительству объекта, в том числе акты на скрытые работы, освидетельствования ответственных конструкций (приложение №2 к акту).

19.01.2017 Управлением регионального государственного строительного надзора издано распоряжение, которым в осуществлении регионального государственного строительного надзора в отношении указанного объекта капитального строительства отказано, приложенные к извещению документы решено вернуть заявителю.

Считая указанное распоряжение незаконным и нарушающим его права в сфере экономической деятельности, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с позицией суда первой инстанции.

Так, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Предметом судебной оценки по настоящему делу является оспоренное заявителем распоряжение Управления регионального государственного строительного надзора от 19.01.2017 об отказе в осуществлении регионального государственного строительного надзора в отношении строящегося заявителем объекта, мотивированное отсутствием правовых оснований для осуществления регионального строительного надзора в связи с фактическим завершением основных работ на объекте по состоянию на 13.01.2017.

Порядок осуществления государственного строительного надзора регламентирован ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, государственный строительный надзор осуществляется в том числе при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 этого Кодекса либо является модифицированной проектной документацией (п.1 ч.1). Предметом государственного строительного надзора является проверка: 1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; 2) наличия разрешения на строительство; 3) выполнения требований, установленных частями 2, 3 и 3.1 статьи 52 этого Кодекса (ч.2). Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 этого Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие этого Кодекса (ч.3). Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 этой статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора (ч.4). Проверки проводятся на основании поступившего в орган государственного строительного надзора извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 этого Кодекса (пп.«а» п.1 ч.5). По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ч.6). Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации (ч.8).

Частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса предусмотрено, что в случае, если в соответствии с этим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Этого Кодекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора (далее – Положение №54), в соответствии с пунктом 8 которого, государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов. Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (пункт 9 Положения №54). После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения (пункт 16 Положения №54).

Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 №1129 утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключения о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации. В соответствии с пунктами 5 и 6 этого Порядка, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, направляет в орган государственного строительного надзора извещение о начале таких работ с приложением документов, предусмотренных частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Такое извещение с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение семи рабочих дней с даты получения такого извещения.

Исходя из указанных нормативных положений, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что основной задачей государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства работ и применяемых материалов требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации в течение всего периода строительства или реконструкции.

При этом, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, в рассматриваемой ситуации заявителем нарушен установленный законом срок направления извещения о начале работ по строительству спорного объекта (фактически извещение представлено в орган государственного строительного надзора после выполнения большей части работ на объекте капитального строительства: выполнены работы по устройству конструкций фундаментов, первого, второго и третьего этажей), что установлено проведенной Управлением регионального государственного строительного надзора внеплановой проверкой и заявителем по существу не оспаривается.

С учетом этих обстоятельств судом первой инстанции поддержана позиция Министерства об отсутствии оснований для принятия такого объекта к государственному строительному надзору, поскольку государственный строительный надзор с момента начала строительства не производился и орган государственного строительного надзора лишен возможности подтвердить соответствие выполненных в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также безопасность объекта капитального строительства при эксплуатации.

Вместе с тем, какая-либо нормативная мотивировка возможности отказа в осуществлении государственного строительного надзора на основании заявления застройщика, в том числе по основанию нарушения срока представления такого заявления, ни в оспоренном распоряжении Управления, ни в решении суда первой инстанции не приведена.

Как правомерно отмечено подателем апелляционной жалобы, возможность такого отказа нормативно не предусмотрена.

Более того, действовавшем до 25.01.2017 Административным регламентом №464-П, устанавливавшим сроки, последовательность административных процедур и административных действий Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области при исполнении государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации», предусмотрено, что если строительство, реконструкция объекта капитального строительства на момент подачи извещения о начале строительства начато, то до составления программы проведения проверок уполномоченным должностным лицом проводится выездная проверка фактического состояния объекта. Установление факта начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства и нарушения при этом сроков направления извещения, является основанием для выдачи застройщику или техническому заказчику уполномоченным должностным лицом предписания о приостановлении дальнейшего строительства до составления программы и применения мер административного воздействия в соответствии с КоАП РФ. В случае если при проверке выявлено выполнение определенного объема строительно-монтажных работ, не позволяющего визуально оценить соответствие проекту и нормам выполненных строительных работ, в предписание, помимо иных требований, вносится требование о представлении застройщиком или техническим заказчиком заключения специализированной организации о комплексном обследовании выполненных работ. В таком случае программа составляется уполномоченным должностным лицом только после получения результатов такого обследования.

Действующим с 26.01.2017 Административным регламентом исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2017 №9-П, также предусмотрено, что если строительство, реконструкция объекта капитального строительства на момент подачи извещения о начале строительства начаты, то до составления программы уполномоченным должностным лицом Управления проводится выездная проверка фактического состояния объекта. При проведении проверки фактического состояния объекта капитального строительства проводится осмотр строящегося (построенного) объекта капитального строительства в полном объеме, включая отдельные выполненные работы, примененные конструкции, материалы и изделия, на их соответствие требованиям проектной документации и технических регламентов, рассматривается вся исполнительно-техническая документация, связанная с выполнением всех работ по строительству объекта, включая общий и специальные журналы, наличие у лиц, осуществляющих строительство, свидетельств о допуске к определенным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (реконструкции). Установление факта начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства и нарушения при этом сроков направления извещения, указанных в части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, может являться основанием для выдачи застройщику или техническому заказчику предписания о приостановлении дальнейшего строительства до составления программы и применения мер административного воздействия в соответствии с КоАП РФ.

То есть как Административным регламентом, действовавшим на момент издания Управлением регионального государственного строительного надзора оспоренного распоряжения, так и Административным регламентом, действующим в настоящее время, предусмотрен порядок действий, осуществляемых органом регионального строительного надзора в случае представления застройщиком извещения о начале строительных работ после фактического начала строительства: проведение выездной проверки состояния объекта; выдача предписания о приостановлении строительства до составления программы проведения проверок и применения мер административного воздействия. При этом Административным регламентом №464-П дополнительно была установлена обязанность Управления регионального государственного строительного надзора в случае выявления выполнения определенного объема строительно-монтажных работ, не позволяющего визуально оценить соответствие проекту и нормам выполненных строительных работ, истребование у застройщика или технического заказчика заключения специализированной организации о комплексном обследовании выполненных работ, и составление в этом случае программы только после получения результатов такого обследования. Возможность отказа в осуществлении государственного строительного надзора не предусмотрена.

Доказательств завершения обществом строительных работ на объекте материалы дела не содержат.

Отсутствие возможности проведения проверки в отношении части объекта капитального строительства, построенного до начала осуществления государственного строительного надзора, не препятствует Управлению осуществлять надзор за текущими строительными работами на объекте до их завершения. Вопросы, связанные с невозможностью осуществления государственного строительного надзора в отношении части работ на объекте могут быть отражены Управлением регионального государственного строительного надзора в заключении, составляемом после завершения строительства. С учетом этих обстоятельств, в соответствии с пунктом 16 Положения, Управление регионального государственного строительного надзора может принять решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

При таких обстоятельствах изложенное в оспоренном распоряжении Управления регионального государственного строительного надзора решение об отказе в осуществлении регионального государственного строительного надзора в отношении объекта капитального строительства и о возврате заявителю приложенных к извещению о начале строительства документов не соответствует требованиям ст.ст.52, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения №54 и Административного регламента №454.

Поскольку таким решением нарушаются права заявителя в сфере экономической деятельности ввиду создания препятствий при осуществлении деятельности по строительству объекта капитального строительства и вводе этого объекта в эксплуатацию, следует признать подтвержденным наличие установленных законом оснований для признания оспоренного ненормативного правового акта недействительным.

В этой связи оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя у суда первой инстанции не имелось.

Решение суда первой инстанции полежит отмене в соответствии с п.4 ч.1, п.3 ч.2 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования общества о признании недействительным распоряжения Управления регионального государственного строительного надзора от 19.01.2017 подлежат удовлетворению.

Требования заявителя об обязании Управление устранить допущенные нарушения путем осуществления действий по проверке объекта капитального строительства, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом №464-П, не являются самостоятельными требованиями. Принятие решения о способе устранения нарушенного права заявителя в порядке п.3 ч.4 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отнесено к судейскому усмотрению.

Поскольку на момент рассмотрения дела в суде Административный регламент №464 утратил силу, а приложенные обществом к извещению о начале строительства материалы оспоренным распоряжением Управления возвращены заявителю (что исключает возможность осуществления Управлением предусмотренных законом действий по осуществлению проверки объекта), суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для обязания Управления в порядке устранения нарушенных прав и законных интересов заявителя осуществить действия по проверке спорного объекта капитального строительства в соответствии с Административным регламентом №464.

В настоящем случае само по себе признание оспоренного распоряжения недействительным приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя, так как следствием признания распоряжения недействительным является возникновение у Управления обязанности совершить предусмотренный законом комплекс мероприятий в отношении находящегося в его производстве извещения общества о начале строительных работ.

Ввиду удовлетворения требований заявителя, уплаченная им при обращении в суд с заявлением и с апелляционной жалобой госпошлина в сумме 4500 руб. подлежит возмещению за счет Министерства в порядке ч.1 ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, при обращении с апелляционной жалобой обществом излишне уплачена госпошлина в размере 1500 руб. (платежное поручение от 14.09.2017 №245). В соответствии с пп.1 п.1 ст.333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, указанная сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 18.08.2017 по делу №А76-5470/2017 отменить.

Требования заявителя удовлетворить.

Признать недействительным, как не соответствующее положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54, и Административного регламента исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 22.08.2012 №464-П, выданное обществу с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» распоряжение Управления регионального государственного строительного надзора Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области от 19.01.2017.

Взыскать с Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Управления регионального государственного строительного надзора в пользу общества с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» 4500 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины за рассмотрение дела в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» (ОГРН <***>) из федерального бюджета госпошлину в сумме 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 14.09.2017 №245.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий судья А.А. Арямов


Судьи: В.Ю. Костин


М.Б. Малышев