Решение от 24 марта 2021 г. по делу № А76-46194/2020

Арбитражный суд Челябинской области

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-46194/2020
24 марта 2021 года
г. Челябинск


Резолютивная часть решения объявлена 17.03.2021.

Решение в полном объеме изготовлено 24.03.2021.

Судья Арбитражного суда Челябинской области А.А. Петров при ведении протокола судебного заседания до и после перерыва в судебном заседании секретарем судебного заседания С.А. Захаровой, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуальных предпринимателей Чевеленкова Владислава Борисовича, ОГРНИП 316745600212926, г. Челябинск, и Градобоева Дмитрия Сергеевича, ОГРНИП 316745600199990, г. Челябинск, к Администрации г. Челябинска, об оспаривании отказа в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, выраженного в письме от 20.10.2020 № 5012/гасн.

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления по архитектурно-градостроительному проектированию города Челябинска,

при участии в судебном заседании: от заявителей – ФИО3 (паспорт), ФИО4 (доверенность от 31.01.19, доверенность от 01.12.20, паспорт), от административного органа – ФИО5 (доверенность № 11- 01-44/69 от 14.04.20, служебное удостоверение), от Управления по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска - ФИО6 (доверенность от 25.01.2021, паспорт),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальные предприниматели ФИО2 и ФИО3 (далее – ИП ФИО2, ИП ФИО3, предприниматели, заявители) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство «Реконструкция объекта социального-бытового обслуживания населения, расположенного в микрорайоне №50 Краснопольской площадки №1 в Курчатовском районе г. Челябинска» Администрации города Челябинска (далее – Администрация, административный орган) выраженным в письме №5012/гасн от 20.10.2020 (далее – оспариваемый отказ).

Определением от 06.11.2020 дело принято к производству арбитражного суда.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судом к участию в деле привлечено третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска.

Определением от 03.12.2020 с учетом мнения лиц, участвующих в деле, суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 АПК РФ, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу и перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

В судебных заседаниях представители заявителя требования поддержали по доводам, изложенным в заявлении, письменных пояснениях по делу.

В судебных заседаниях представитель административного органа с заявленными требованиями не согласилась по доводам, изложенным в отзыве на заявление, письменных пояснениях по делу.

В судебных заседаниях представитель третьего лица с заявленными требованиями не согласилась по доводам, изложенным в мнении по делу.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

12.10.2020 предприниматели обратились в Администрацию г. Челябинска с заявлением (л.д. 8-9) о выдаче разрешения на реконструкцию в отношении объекта капитального строительства – «Реконструкция объекта социально-бытового обслуживания населения, расположенного в микрорайоне № 50 Краснопольской площадки № 1 в Курчатовском районе г. Челябинска», кадастровый номер 74:36:0714001:20823 (далее – спорный ОКС), расположенного на земельном участке с кадастровым номером: 74:36:0714001:20513, градостроительный план RU74315000-0000000010517, выдан Администрацией г. Челябинска 05.08.2020 (далее – спорный земельный участок).

Письмом от 20.10.2020 № 5012/гасн (л.д. 10-12) Администрация отказала ИП ФИО2, ИП ФИО3 в выдаче соответствующего разрешения на реконструкцию, мотивируя указанный отказ следующими обстоятельствами: Земельный участок с кадастровым номером: 74:36:0714001:20513 расположен в границах территории, в отношении которой утверждена документация по планировке территории, в соответствии с которой в границах соответствующего земельного участка предусмотрено размещение объектов бытового обслуживания, не требующих устройство санитарных разрывов, предприятий торговли площадью застройки 500 кв. м., общей площадью объекта 467 кв.м., этажностью 1. При этом согласно представленной проектной документации, выполненной ООО «ИнфорМА» (шифр проекта: 09-П-2020), которая предусматривает реконструкцию существующего здания социально-бытового обслуживания в два этапа, а именно: первый этап предусматривает расширение первого этажа путем пристроя, второй этап предусматривает надстрой второго этажа. Согласно вышеуказанной проектной документации в рамках первого этапа реконструкции площадь застройки реконструируемого объекта составит 686,95 кв. м., общая площадь объекта – 605,34 кв.м., в рамках второго этапа реконструкции объекта площадь застройки реконструируемого объекта составит 698,95 кв. м., общая площадь объекта – 1222,24 кв.м., количество этажей – 2, что не соответствует параметрам объекта, установленным в указанной документации по планировке территории, то есть требованиям к строительству, установленным на дату выдачи предоставленного для получения разрешения на строительства (реконструкцию) градостроительного плана земельного участка от 05.08.2020 № RU74315000-0000000010517.

С учетом изложенного административный орган отказал в выдаче разрешения на реконструкцию спорного здания в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Полагая, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство является незаконным и нарушает права и законные интересы предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявители обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом правовой позиции, выраженной в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Частью 1 статьи 65 АПК РФ предусматривается, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 3 статьи 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

По смыслу приведенных процессуальных норм законность ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти проверяется судом на момент их принятия (совершения).

Исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, бремя доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является вертикальный характер правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, между органом или должностным лицом, осуществляющим публичные полномочия, и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность.

По своей правовой природе подлежащий оспариванию по правилам главы 24 АПК РФ ненормативный правовой акт - это принятый в письменной (документарной) или в устной форме правовой акт властно-распорядительного характера, отражающий результат применения правовой нормы уполномоченным органом публичной власти (должностным лицом) к фактическим обстоятельствам, содержащий формально определенные, обязательные для исполнения правила поведения (предписания, решения, указания, разъяснения), влекущий юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение правоотношений) для персонализированных (конкретно определённых) адресатов указанного акта.

Ненормативный правовой акт по своему характеру является индивидуальным (персонализированным), то есть его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, он принимается для регулирования определенной фактической ситуации, его действие, как правило, исчерпывается однократным надлежащим исполнением. При этом ненормативный правовой акт, выраженный в письменной форме, может быть принят как в установленной нормами права определённой форме и процедуре, так и в иной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в рассмотрении по существу либо удовлетворении обращения), а равно - вне рамок установленной нормами права процедуры либо с ее нарушением.

Вышеуказанные признаки ненормативного правового акта находят свое отражение, в том числе, в разъяснении, приведенное в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которому к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом конкретных обстоятельств дела суд устанавливает, что оспариваемый отказ обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию по правилам глав 24 АПК РФ, поскольку, являясь ответом уполномоченного органа местного самоуправления на обращение заявителей о выдаче разрешения на реконструкцию, он содержит одностороннее властное волеизъявление органа местного самоуправления по отказу в выдаче соответствующего разрешения на реконструкцию.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела следует, что срок на обращение в арбитражный суд, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителями соблюден.

В силу статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу пункта 1 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация является исполнительно-распорядительным органом города Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, является Администрация города Челябинска.

Согласно пункту 2 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, Уставом, Регламентом Администрации, иными муниципальными правовыми актами города Челябинска.

Администрация, в том числе, обеспечивает выдачу разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Челябинска, разрабатывает местные нормативы градостроительного проектирования города Челябинска, осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города Челябинска (подпункт 48 пункта 5 статьи 36 Устава).

Таким образом, оспариваемый отказ вынесен уполномоченным органом.

Судом при рассмотрении настоящего дела не были установлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии существенных нарушений процедуры принятия административным органом оспариваемого отказа. О наличии таких нарушений предпринимателями не заявлено.

Оценивая материально-правые основания для принятия оспариваемого отказа, суд исходит из следующего.

В силу дефиниции, содержащейся в пункте 10 статьи 1 ГрК РФ, объект капитального строительства – это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В пункте 14 статьи 1 ГрК РФ дано определение реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) как изменения параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно частям 1, 2 и 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

Пунктом 2 части 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагается, в том числе, градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям (часть 11 статьи 51 ГрК РФ).

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ предусматривается конкретный, исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на строительство (реконструкцию), к которым относится отсутствие документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Иных оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) статья 51 ГрК РФ не предусматривает.

Исходя из принципа связанности органов государственной власти и местного самоуправления правом и законом в их деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в пределах своих полномочий в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой.

Из вышеуказанных положений ГрК РФ следует, что при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) уполномоченному органу местного самоуправления необходимо установить соответствие проектной документации правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты (последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Кроме того, уполномоченный орган местного самоуправления обязан установить допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

При этом юридическая конструкция нормы части 13 статьи 51 ГрК РФ однозначно свидетельствует о том, что ограничения по использованию земельного участка могут быть установлены не только земельным и градостроительным законодательством, но и законодательством о защите окружающей среды, охране объектов культурного наследия и др., наличие которых также является предметом анализа административным органом при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство.

Указанное комплексное правовое регулирование обусловлено тем, что выдача разрешения на строительство влечет возможность начала строительства как деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающих (статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации), до начала осуществлении которой административный орган обязан удостовериться в отсутствии предусмотренных действующим законодательством обстоятельств, препятствующих осуществлению указанной деятельности, поскольку осуществление строительства без учета указанных ограничений может причинить вред или создать угрозу причинения вреда окружающим.

Изложенное означает, что, оценивая правомерность отказа административного органа в выдаче разрешения на строительство, суд должен исходить из отсутствия у административного органа дискреционных полномочий при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо отказе выдачи разрешения на строительство, а также того обстоятельства, что в силу прямого указания закона административный орган при принятии соответствующего решения обязан был установить наличие либо отсутствие обстоятельств, предусмотренных частью 13 статьи 51 ГрК РФ.

Учитывая указанное обстоятельство, суд при рассмотрении и разрешении настоящего дела не может ограничиваться исследованием лишь текстуальных формулировок, изложенных в оспариваемом отказе, но должен проверить действительное наличие либо отсутствие оснований для принятия оспариваемого отказа в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ с учетом оснований отказа, сформулированных административным органом, учитывая при этом распределение бремени доказывания между лицами, участвующими в деле, по правилам статьи 65, части 3 статьи 189 АПК РФ.

Пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Частью 1 статьи 30 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Таким образом, правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников, на что верно указано судами.

Правила землепользования и застройки являются документом, которым конкретизируются задачи по развитию территории, установленные в документах территориального планирования (генеральном плане), путем установления предельных (минимальных и максимальные) параметров разрешенного строительства в отношении территорий, отнесенных к различным территориальным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам (пункт 1); Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

В соответствии с частью 2 статьи 85 ЗК РФ градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 ЗК РФ).

Из системного толкования положений пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и пункта 1 статьи 1, пункта 4 части 1 статьи 3 ГрК РФ следует обязанность субъектов градостроительной деятельности осуществлять свою деятельность в соответствии с принятыми документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территорий.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусматривается, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета, интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории (часть 1 статьи 26 ГрК РФ).

В статье 41 ГрК РФ указано, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

При этом часть 1 статьи 41.1 ГрК РФ, устанавливая, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, по своему смыслу и исходя из целевого назначения института планировки территории как инструмента политики комплексного развития муниципального образования (часть 1 статьи 41 ГрК РФ), не может, учитывая нормативные положения части 3 статьи 41 ГрК РФ, толковаться как ограничивающая возможность разработки и утверждения документации по планировки территории в том случае, когда в отношении какой-либо территории на дату разработки и утверждения документации по планировке территории отсутствует план комплексного развития территории.

На основании пункта 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки включает в себя, в частности, положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры.

Таким образом, документация по планировке территории не должна противоречить правилам землепользования и застройки, градостроительным регламентам, но может конкретизировать требования к строительству, изложенные в них, в том числе, устанавливая конкретные характеристики объектов капитального строительства в пределах конкретной территориальной зоны.

На стадии принятия документации по планировке территории (проекта планировки территории проекта межевания территории) устанавливаются конкретные требования к планируемым к строительству объектам капитального строительства, с учетом положений документов территориального планирования, градостроительного зонирования.

Установленные документацией по планировке территории (проектом планировки и проектом межевания) требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства, являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве объектов капитального строительства.

Указанное обстоятельство подтверждается частью 1 статьи 51 ГрК РФ, устанавливающей требование о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительного регламента, проектом планировки территории и проектом межевания территории. При этом, по смыслу данной нормы указание на исключение из соответствующего числа подлежащих применению случаев, когда в соответствии с ГрК подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется, не может толковаться расширительно и предполагает, что если для конкретной территории в установленном порядке разработан и утвержден проект планировки, то указанный проект подлежит учету при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство.

Кроме того, в Приказе Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка ее заполнения» прямо отражено, что требования документации по планировке территории подлежат обязательному учету при формировании градостроительного плана земельного участка.

В частности, подпунктом 6 пункта 26 Порядка заполнения градостроительного плана земельного участка, утвержденного Приказ Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр, предусмотрено, что на чертеже или чертежах градостроительного плана отображаются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (при наличии).

В соответствии с пунктами 42-48 указанного Порядка подраздел 2.3 «Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок» содержит информацию о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельного участка и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок и подлежит заполнению в табличной форме путем указания соответствующих цифровых и (или) текстовых показателей, утвержденных в составе правил землепользования и застройки.

В графе 1 "Длина, м" указывается минимальная и (или) максимальная длина земельных участков в метрах.

В графе 2 "Ширина, м" указывается минимальная и (или) максимальная ширина земельных участков в метрах.

В графе 3 "Площадь, м2 или га" указывается минимальная и (или) максимальная площадь земельных участков в квадратных метрах или гектарах.

В графе 4 "Минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений" указывается расстояние от границы земельного участка до места допустимого размещения зданий, строений, сооружений в метрах.

В графе 5 "Предельное количество этажей и (или) предельная высота зданий, строений, сооружений" указывается предельное количество этажей зданий и (или) максимальная высота зданий, строений, сооружений в метрах.

В графе 6 "Максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка" указывается отношение суммарной площади застройки зданий, строений, сооружений к площади земельного участка в процентах.

В случае, если правила землепользования и застройки либо документация по планировке территории (при наличии) содержат информацию о том, что в границах территориальной зоны не определяется тот либо иной показатель предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, показатель предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства либо этот показатель не определен, в графах для заполнения показателей указывается "Без ограничений".

Согласно части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Таким образом, градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона), применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

В градостроительном плане дается характеристика земельного участка и возможность его использования, в том числе и возможность осуществления строительства на нем соответствующих объектов с учетом расположения земельных участков в определенных территориальных зонах и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом в соответствии с абзацем 4 пункта 1 Особенностей применения разрешительных режимов, предусмотренных ГрК РФ (Приложение № 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 3.04.2020 № 440), вступившего в силу с 06.04.2020, на один год продлевается срок использования информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, для целей, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктами 3 и 4 части 21.15 статьи 51, части 10 статьи 57.3 ГрК РФ, в случае, если указанный срок истекает после дня вступления в силу настоящего постановления до 1 января 2021 г.

Как следует из материалов дела, заявителям на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 74:36:0714001:20513, адрес: Челябинская область, г Челябинск, р-н Курчатовский, Краснопольская площадка, мкр. № 50, площадь 1 615 кв. м., категория земель - земли населённых пунктов, разрешенное использование - для размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения (участок под объект социально-бытового обслуживания населения не требующего устройства санитарных разрывов).

На указанном земельном участке построен объект капитального строительства - одноэтажное здание «объект социально-бытового обслуживания населения», кадастровый номер 74:36:0714001:20823, дата постановки на кадастровый учет 28.11.2017, адрес: Челябинская область, г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Александра Шмакова, 35, площадь 446,6 кв. м..

Для земельного участка с кадастровым номером 74:36:0714001:20513 на основании заявления ИП ФИО3, ИП ФИО2 от 24.07.2020 № 4837 Администрацией г. Челябинска 05.08.2020 выдан градостроительный план RU74315000-0000000010517 (л.д. 19-29), в соответствии с которым указанный земельный участок с позиций видов разрешенного использования отнесен к зоне В.2.2 (зоны многоквартирных домов от 9 этажей и выше), установлен градостроительный регламент. При этом действующий градостроительный регламент в отношении спорного земельного участка не устанавливает предельные показатели высотности зданий на спорном ОКС в 1 этаж.

Основными видами разрешенного использования для земельного участка являются:

- бытовое обслуживание (3.3);

- благоустройство территории (размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов) (12.0.2).

В данном градостроительным плане установлены в числе предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции ОКС со ссылкой на документацию по планировке территории (ДПТ), в том числе, этажность (1 этаж) и площадь застройки (500 кв. м.), в чертеже градостроительного плана обозначены границы, устанавливаемые с учетом минимальных отступов от границ земельного участка, в пределах которых разрешено строительство ОКС (л.д. 21).

В указанном градостроительном плане имеется ссылка на реквизиты проекта планировки территории: Постановление Администрации города Челябинска от 17.05.2018 № 200-п № «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) жилого района N 12 Краснопольской площадки N 1 в Курчатовском районе города Челябинска» и Постановление Администрации города Челябинска от 10.12.2018 № 543-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах Краснопольского пр., ул. Александра Шмакова, ул. Минко, западной границы города Челябинска в Курчатовском районе города Челябинска».

В судебном заседании установлено и признано Администрацией (л.д. 61), что в градостроительном плане RU74315000-0000000010517 от 05.08.2020 допущена техническая ошибка, воспроизведенная в оспариваемом отказе, в части ссылки на Постановление Администрации города Челябинска от 17.05.2018 № 200-п № «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) жилого района № 12 Краснопольской площадки № 1 в Курчатовском районе города Челябинска», поскольку подпунктом 3 пункта 4 Постановления Администрации города Челябинска от 21.05.2018 №203-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) микрорайонов N 50, 54, 55 жилого района N 12 Краснопольской площадки N 1 в границах: Краснопольский проспект, ул. Александра Шмакова, ул. Скульптора Головницкого, ул. Хариса ФИО7, ул. Минко, граница города Челябинска в Курчатовском районе города Челябинска» признано утратившим силу постановление Администрации города Челябинска от 17.05.2018 № 200-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) жилого района № 12 Краснопольской площадки № 1 в Курчатовском районе города Челябинска» в части территории микрорайонов№ 54, 55 жилого района N 12 Краснопольской площадки N 1 в границах: ул. Александра Шмакова, ул. Скульптора Головницкого, ул. Хариса ФИО7, ул. Минко в Курчатовском районе города Челябинска.

Из материалов дела следует, что спорный земельный участок и соответственно спорный объект капитального строительства территориально расположены в границах территории, для которой проект планировки установлен Постановлением Администрации города Челябинска от 21.05.2018 № 203-п.

Вместе с тем, ошибочное указание реквизитов правового акта, утверждающего документацию по планировке территории, в градостроительном плане RU74315000-0000000010517 от 05.08.2020 не привело к отражению в указанном градостроительном плане неверной информации из ДПТ в отношении спорного земельного участка, поскольку из представленной Администрацией в материалы дела графической части ДПТ, утвержденной Постановлением Администрации города Челябинска от 21.05.2018 № 203-п, следует, что применительно к земельному участку с кадастровым номером 74:36:0714001:20513 установлена площадь застройки 500 кв. м., а для ОКС на указанном земельном участке этажность – 1 (л.д. 66-68).

С учетом указанных обстоятельств, суд полагает, что ссылка в оспариваемом отказе на неверное Постановление Администрации города Челябинска об утверждении ДПТ сама по себе не привела к неверному выводу административного органа, а фактические параметры строительства, указанные в оспариваемом отказе, содержательно соответствуют ДПТ, утвержденной Постановлением Администрации города Челябинска от 21.05.2018 № 203-п.

Из представленной в материалы дела проектной документации по реконструкции спорного ОКС, разработанной ООО Институт «ИнформМА» (шифр проекта: 09-П-2020), следует, что проектом предусматривается реконструкция существующего здания социально-бытового обслуживания в два этапа, а именно: первый этап предусматривает расширение первого этажа путем пристроя с увеличением площади застройки до 605,34 кв. м., второй этап предусматривает надстрой второго этажа (общая площадь двухэтажного здания – 1222,24 кв. м.). Согласно вышеуказанной проектной документации в рамках первого этапа реконструкции площадь застройки реконструируемого объекта составит 686,95 кв. м., общая площадь объекта – 605,34 кв.м., в рамках второго этапа реконструкции объекта площадь застройки реконструируемого объекта составит 698,95 кв. м., общая площадь объекта – 1222,24 кв.м., количество этажей – 2,

Таким образом, Администрация пришла к содержательно правильному выводу о том, что представленная предпринимателями проектная документация на реконструкцию спорного ОКС свидетельствует о несоответствии реконструируемого спорного ОКС параметрам объекта, установленным в указанной документации по планировке территории, то есть требованиям к строительству, установленным на дату выдачи предоставленного для получения разрешения на строительства (реконструкцию) градостроительного плана земельного участка от 05.08.2020 № RU74315000-0000000010517, в части этажности (два вместо одного) и общей площади застройки земельного участка (605,34 кв. м. вместо 500 кв. м.).

Кроме того, из материалов дела следует, что предлагаемые в разработанной ООО Институт «ИнформМА» (шифр проекта: 09-П-2020) проектной документации реконструкции спорного ОКС границы здания посрел его реконструкции (л. д. 117-121) будут выходить за пределы границ, в которых разрешается строительство ОКС, отраженных на основании действующей ДПТ в градостроительном плане RU74315000-0000000010517 (л.д. 21).

Довод заявителей о том, что ДПТ не может устанавливать требования к строительству, учитываемые при принятии решения о выдаче разрешения на строительство, как было продемонстрировано выше, не может быть принят судом как основанный на неверном толковании закона.

При этом довод заявителей о том, что в части 13 статьи 51 ГрК РФ несоответствие документации по планировке территории является основанием для отказа только в отношении линейных объектов, но не для объектов капитального строительства, основан на неверном толковании указанного законоположения, поскольку особое выделение в тексте указанной нормы такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство применительно лишь к линейным объектам как несоответствия линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории обусловлено спецификой линейных объектов, а также тем обстоятельством, что согласно части 11 статьи 48 ГрК РФ подготовка проектной документации линейного объекта осуществляется на основании проекта планировки и проекта межевания территории, а не на основании градостроительного плана земельного участка.

Ссылки заявителей на судебную практику (л.д. 151-161) также не могут быть приняты судом, поскольку анализ приведенных судебных актов арбитражных судов показывает, что фактические обстоятельства рассмотренных судами дел существенно отличаются от обстоятельств рассматриваемого дела.

Довод заявителей о том, что в рассматриваемом случае в отношении спорного земельного участка с учетом абзаца 4 пункта 1 Особенностей применения разрешительных режимов, предусмотренных ГрК РФ (Приложение № 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 3.04.2020 № 440), одновременно действовал и предшествующий градостроительный план земельного участка № RU74315000-0000000006736, утверждённый распоряжением заместителя главы города Челябинска от 26.04.2017 № 4932-с (л.д.163-171), который не содержал соответствующих ограничений не принимается судом по следующим основаниям:

- указанный градостроительный план не был заявлен предпринимателями при обращении в административный орган с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию спорного ОКС;

- в разделе 1 проектной документации по спорному ОКС имеется градостроительный план RU74315000-0000000010517 (л.д. 92-100), который должен был быть обязательно учтен при разработке проектной документации;

- градостроительный план земельного участка № RU74315000-0000000006736 выдан в 2017 году до момента утверждения документации по планировке территории, в состав которой входит спорный земельный участок, в мае 2018 года и соответственно не может учитывать соответствующие изменения, которые объективно существовали на момент обращения заявителей в Администрацию в 2020 году;

- в пункте 2.2.1 градостроительного плана спорного земельного участка № RU74315000-0000000006736 имеется указание на площадь застройки земельного участка 500 м.кв., а в пункте 2.2.3 указан максимальный процент застройки земельного участка 31 % (500,65 м. кв. при площади спорного земельного участка в 1615 м. кв.); таким образом, и на основании градостроительного плана спорного земельного участка № RU74315000-0000000006736 выдача разрешения на реконструкцию спорного ОКС с заявленными параметрами строительства также не представляется возможной.

При этом заявители, получив градостроительный план RU74315000-0000000010517, не оспорили его в установленном законом порядке, равным образом, заявители не оспорили в установленном законом порядке правовые акты Администрации города Челябинска об утверждении ДПТ (Постановление Администрации города Челябинска от 21.05.2018 № 203-п, постановление Администрации города Челябинска от 10.12.2018 № 543-п).

Иные доводы заявителя, изложенные в заявлении и письменных пояснениях по делу, озвученные в судебном заседании, судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

Таким образом, исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доказательства по делу, суд полагает, что заявителями в соответствии со статьей 65 АПК РФ не доказан факт нарушения их прав и охраняемых законом интересов в области экономической деятельности оспариваемым отказом, а оспариваемый отказ административного органа соответствует материально-правовому закону, принят уполномоченным органом в предусмотренной законом форме и без нарушения процедуры принятия.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с частью 1 статьи 112 АПК РФ в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу арбитражным судом соответствующей судебной инстанции разрешаются вопросы распределения судебных расходов.

В силу части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицом, участвующим в деле, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются со стороны.

Таким образом, расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителей. Вместе с тем, заявителями при подаче заявления по чек-ордеру от № были излишне уплачены 2 700 рублей, подлежащие возвращению заявителям из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Возвратить индивидуальному предпринимателю ФИО3, индивидуальному предпринимателю ФИО2 2 700 (Две тысячи семьсот) рублей излишне уплаченной при обращении в суд государственной пошлины.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.

Судья А.А. Петров