Постановление от 19 января 2022 г. по делу № А14-3863/2021

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А14-3863/2021
город Воронеж
19 января 2022 года
Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 января 2022 года.


Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Ушаковой И.В.,

ФИО1,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области и общества с ограниченной ответственностью «Эксперт Про» на решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.07.2021 по делу №А14-3863/2021 по заявлению казенного учреждения Воронежской области «Региональный центр безопасности» (ОГРН <***> ИНН <***>) о признании частично незаконным решения комиссии управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области, (ОГРН <***>, ИНН <***>) по контролю в сфере закупок от 29.12.2020 по результатам рассмотрения жалобы на действия казенного учреждения Воронежской области «Региональный центр безопасности» и выданного на его основании предписания от 29.12.2020 (дело № 036/06/31-1477/2020),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Эксперт Про» (ОГРН <***>, ИНН <***>); общество с ограниченной ответственностью «Виплайн» (ОГРН <***>, ИНН <***>),


при участии:

от управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: ФИО3 – представитель по доверенности №02-16/777 от 09.02.2021, сроком действия до 09.02.2022, предъявлен паспорт;

от казенного учреждения Воронежской области «Региональный центр безопасности»: ФИО4 – представитель по доверенности №2 от 10.01..2022, сроком действия до 31.12.2022, предъявлен паспорт;

от общества с ограниченной ответственностью «Эксперт Про»: ФИО5 - представитель по доверенности от 05.11.2020, сроком действия на 3 года, предъявлен паспорт;

от общества с ограниченной ответственностью «Виплайн»: ФИО6 - представитель по доверенности от 09.07.2021, сроком действия на 1 года, предъявлен паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Казенное учреждение Воронежской области «Региональный центр безопасности» (далее - КУ ВО «Региональный центр безопасности», Учреждение, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконными решения комиссии управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области по контролю в сфере закупок (далее – УФАС по Воронежской области, Управление, антимонопольный орган) от 29.12.2020 и выданного на его основании предписания от 29.12.2020 по делу № 036/06/31-1477/2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Эксперт Про» (далее – ООО «Эксперт Про») и общество с ограниченной ответственностью «Виплайн» (далее – ООО «Виплайн»).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 30.07.2021 заявленные требования удовлетворены, решение и предписание от 29.12.2020 по делу № 036/06/31-1477/2020 признаны незаконными в части нарушения казенным учреждением Воронежской области «Региональный центр безопасности» пункта 1 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», выразившегося в предъявлении требований к участнику закупки о наличии действующих разрешений на использование радиочастот и радиочастотных каналов, обеспечивающих покрытие территории городских округов и муниципальных районов Воронежской области при проведении электронного аукциона на оказание услуг связи по передаче данных в системе автоматического контроля и выявления нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (системе фотовидеофиксации административных правонарушений в области дорожного движения «КРИС - Воронеж») на территории Воронежской области (номер извещения 0131200001020013063).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС по Воронежской области и ООО «Эксперт Про» обратились в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просят решение суда первой инстанции отменить, удовлетворить заявленные требования.

Ссылаются на необходимость указания в документации об электронном аукционе конкретных радиочастот, необходимых для корректной работы установленного оборудования системы фотовидеофиксации административных правонарушений в области дорожного движения «КРИС - Воронеж».

Также указывают, что исполнение контракта по результатам рассматриваемого аукциона возможно и на радиочастоте, на которую не требуется отдельно получаемого разрешения. Достаточно лишь наличия лицензии в области связи.

От ООО «Виплайн» и КУ ВО «Региональный центр безопасности», возражая на жалобы, ссылаются на то, что услуги по передаче данных в Системе должны гарантировать бесперебойную передачу данных, исключающую наличие помех и перерывов в оказании услуг.

Также указывают, что документация об аукционе разрабатывается и утверждается исходя из потребностей заказчика, специфики его деятельности с учетом наиболее эффективного исполнения бюджетных средств.

Считают, что необоснованного ограничения конкуренции допущено не было.

В судебном заседании представители УФАС по Воронежской области и ООО «Эксперт Про» поддержали доводы апелляционных жалоб. Просили в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представители КУ ВО «Региональный центр безопасности» и ООО «Виплайн» возражали против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах. Просили оставить решение без изменения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Управлением по регулированию контрактной системы в сфере закупок Воронежской области 11.12.2020 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок http://zakupki.gov.ru/ (далее - ЕИС), а также на сайте электронной площадки «РТСтендер» http://www.rts-tender.ru/ были размещены извещение и документация о проведении электронного аукциона 2020-14724 «Оказание услуг связи по передаче данных в системе автоматического контроля и выявления нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (системе фотовидеофиксации административных правонарушений в области дорожного движения «КРИС - Воронеж») на территории Воронежской области» (номер извещения в ЕИС 0131200001020013063).

Заказчиком электронного аукциона является казенное учреждение Воронежской области «Региональный центр безопасности».

Дата и время окончания срока подачи заявок 21.12.2020 09:00.

Начальная (максимальная) цена контракта составляет 16 215 733,33 рублей.

Пунктом 17 Информационной карты документации об электронном аукционе установлено требование к участнику аукциона о наличии действующих разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов, обеспечивающих покрытие территории городских округов и муниципальных районов Воронежской области.

В соответствии с Описанием объекта закупки (Техническим заданием) в процессе функционирования работающих в автоматическом режиме стационарных специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи происходит обмен данными по каналам связи, построенным по технологии VPN (виртуальной частной сети) между Комплексами, расположенными на территории Воронежской области, центральным сервером Системы автоматического контроля и выявления нарушений Правил дорожного движения и взаимодействующими внешними государственными информационными системами, содержащими конфиденциальную информацию. Услуги связи по передаче данных в Системе осуществляются посредством использования радиочастотного спектра.

Конкретные радиочастоты не указаны.

На участие в аукционе была подана одна заявка ООО «Виплайн», в связи с чем электронный аукцион был признан несостоявшимся и государственный контракт подлежал заключению с единственным участником аукциона (протокол от 21.12.2020 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе № 0131200001020013063, размещен в ЕИС 21.12.2020).

22.12.2020 в адрес УФАС по Воронежской области поступила жалоба ООО «Эксперт Про» на действия заказчика – КУ ВО «Региональный центр безопасности».

Решением от 29.12.2020 по делу №036/06/31-1477/2020 Комиссия УФАС по Воронежской области признала жалобу ООО «Эксперт Про» обоснованной в части несоблюдения заказчиком требований Закона №44-ФЗ при проведении электронного аукциона на оказание услуг связи по передаче данных в системе автоматического контроля и выявления нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (системе фотовидеофиксации административных правонарушений в области дорожного движения «КРИС - Воронеж») на территории Воронежской области (номер извещения 0131200001020013063).

Учреждение признано нарушившим пункт 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Пунктом 3 решено выдать заказчику – КУ ВО «Региональный центр безопасности» предписание об устранении нарушений.

Антимонопольный орган, со ссылкой на Решение Государственной комиссии по радиочастотам при Минкомсвязи России от 16.10.2015 № 15-35-09-1 «Об использовании радиоэлектронными средствами фиксированного беспроводного доступа гражданского назначения полосы радиочастот 2400 - 2483,5 МГц», указал, что выдача разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов предусмотрена не во всех случаях, требования о наличии у участника закупки действующих разрешений на использование радиочастот и радиочастотных каналов, обеспечивающих покрытие территории городских округов и муниципальных районов Воронежской области, в документации об электронном аукционе (пункт 17 Информационной карты) без указания конкретных радиочастот может привести к ограничению количества участников электронного аукциона.

Предписанием от 29.12.2020, выданным на основании указанного решения антимонопольного органа, заказчик и организатор торгов обязаны:

1. КУ ВО «Региональный центр безопасности» устранить нарушения п.1 ч.1 ст.31 Закона о контрактной системе путем внесения изменений в документацию об аукционе с учетом результатов рассмотрения жалобы и продлить срок, установленный законодательством о контрактной системе.

2. Аукционной комиссии Управления по регулированию контрактной системы в сфере закупок Воронежской области отменить протокол рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 21.12.2020 №0131200001020013063-0.

3. Директору КУ ВО «Региональный центр безопасности» ФИО7 обеспечить надлежащее исполнение настоящего предписания и в срок до 22.01.2021 предоставить в УФАС по Воронежской области доказательства его исполнения в письменном виде.

4. Оператору электронной площадки РТС-Тендер обеспечить надлежащее исполнение предписания.

Полагая вынесенные решение и предписание от 29.12.2020 по делу №036/06/31-1477/2020 незаконными и нарушающими его права и законные интересы как заказчика по электронному аукциону, КУ ВО «Региональный центр безопасности» обратилось в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198, пунктов 4 и 5 ст. 200 АПК РФ оспаривание ненормативных правовых актов допускается в случае, когда такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на лицо какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания возлагается на орган, который принял оспариваемый ненормативный правовой акт.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В силу ч. 1 ст. 18.1 Закон о защите конкуренции антимонопольный орган по правилам данной статьи рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного Федерального закона (часть 20 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ).

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (ч. 1 ст. 59 Закона №44-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона №44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает требование к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Частью 2 статьи 33 данного Закона предусмотрено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, в числе прочего, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги (пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости);

в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Системное толкование приведенных нормативных положений приводит к следующему выводу: при формировании документации о закупке заказчику предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности.

Вместе с тем при описании объекта закупки заказчику надлежит таким образом прописать требования к закупаемым товарам (работам, услугам), чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара (работы, услуги) именно с такими характеристиками, которые ему объективно необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 64 Закона №44-ФЗ документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 названного Федерального закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Верховным Судом РФ в Определении от 10.04.2019 №301-ЭС19-4478 по делу №А38-2827/2018 сформулирован правовой подход, согласно которому заказчик, устанавливая требования к характеристикам товара, определяет потребности с учетом специфики своей деятельности и имеющейся необходимости закупки конкретных расходных материалов для нужд учреждения, в связи с чем требования заказчика к объекту закупки носят объективный характер и не влекут ограничение количества участников проводимой аукционной процедуры.

С учетом указанных разъяснений в совокупности с положениями пункта 17 Информационной карты документации об электронном аукционе и Технического задания, судом сделан обоснованный вывод, что документация об аукционе содержит все необходимые требования к участникам в рамках контракта.

Заказчик, формируя данные требования к участникам, руководствовался существующей потребностью с учетом специфики своей деятельности и имеющейся необходимости приобретения конкретных услуг для нужд учреждения.

Так, предъявление соответствующего требования обусловлено необходимостью обеспечения устойчивого уровня связи, исключающего ухудшение связи, ошибки при передаче данных (информации) или их потерю в связи с радиопомехами со стороны действующих и планируемых для использования радиоэлектронных средств связи.

Оказание услуг лицом, использующим радиочастоту на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее – ГКРЧ) о выделении полос радиочастот неопределенному кругу лиц (без получения разрешений) не обеспечит необходимого уровня надежности (исключение задержек, ошибок и потери данных), поскольку такие лица не вправе требовать защиты от помех со стороны иных радиоэлектронных средств.

Примерами таких решений ГКРЧ являются: решение ГКРЧ при Мининформсвязи России от 07.05.2007 №07-20-03-001 «О выделении полос радиочастот устройствам малого радиуса действия»; решение ГКРЧ при Минкомсвязи России от 15.07.2010 №10-07-04-1 «Об упрощении процедуры выделения полос радиочастот 71-76 ГГц и 81-86 ГГц для использования радиорелейными станциями прямой видимости, в том числе РЭС фиксированного беспроводного доступа, работающими в режиме «точка-точка», и другие решения.

В данных решениях содержится прямое указание на возможность использования РЭС только при условии, что они не создают помех другим РЭС и не требуют защиты от помех со стороны других РЭС. В связи с этим устройства, работающие в соответствии с решениями ГКРЧ, являются незащищенными от помех со стороны иных используемых в данном спектре частот РЭС, их использование носит вторичный характер.

Владелец приемо-передающего устройства, обладающий разрешением на использование радиочастот или радиочастотных каналов в той же местности, что и владелец РЭС, эксплуатируемого в соответствии с решением ГКРЧ о выделении полос радиочастот в отношении неопределенного круга лиц, может указать на наличие помех от использования такого РЭС в надзорные органы в сфере связи и потребовать защиты от помех как владельцу присвоенного радиочастотного канала или радиочастоты на основании разрешения ан использования радиочастот или радиочастотных каналов.

Следовательно, с учетом размещения стационарных комплексов на всей территории Воронежской области в значительном удалении от центрального сервера Системы, а также необходимости их оперативного переноса в пределах территории Воронежской области (с организацией нового канала связи), обеспечить в совокупности надлежащий уровень и стабильность связи может лишь владелец разрешения на использования радиочастот или радиочастотных каналов.

Указания конкретного диапазона в рассматриваемом случае не требуется, так как у заказчика отсутствует оборудование, для работы которого это имеет значение.

Обратного антимонопольным органом не доказано.

Таким образом, необоснованного ограничения числа участников торгов в ходе судебного разбирательства не установлено, а выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении ошибочны.

Следовательно, оспариваемое решение УФАС по Воронежской области не соответствует закону, принято с нарушением принципа приоритетности интересов заказчика, нарушает права ООО «Эксперт Про».

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, обязаны выдать предписание, в том числе об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По общему правилу предписание об устранении выявленных нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации и выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

Поскольку оспариваемое предписание выдано на основании оспоренного решения антимонопольного органа, суд обосновано признал его незаконным.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, апелляционная коллегия не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ УФАС по Воронежской области освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в силу ст. 110 АПК РФ в размере 1 500 руб. относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд


ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.07.2021 по делу №А14-3863/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий судья Н.Д. Миронцева


судьи И.В. Ушакова


ФИО1