Постановление от 17 декабря 2024 г. по делу № А15-11004/2023

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, 357600, http://www.16aas.arbitr.ru,

e-mail: info@16aas.arbitr.ru, тел. (87934) 6-09-16, факс: (87934) 6-09-14



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А15-11004/2023
г. Ессентуки
18 декабря 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2024 года.


Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей Сомова Е.Г., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Денисовым В.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Счетной палаты Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.09.2024 по делу № А15-11004/2023, принятое по заявлению Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Счетной палате Республики Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>), с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления Федерального казначейства по Республике Дагестан (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным представления,                                                                                                                                  в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,                                                           

УСТАНОВИЛ:

Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее –служба, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Счетной палате Республики Дагестан (далее – счетная палата, заинтересованное лицо) о признании незаконными пунктов 5,6,7,14,14.1,14.2 представления от 30.11.2023 №46пр-02 (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечено Управление Федерального казначейства по Республике Дагестан (далее – казначейство, третье лицо).

Решением суда от 27.09.2024 заявление удовлетворено частично. Признаны незаконными и отменены пункты 6, 14, 14.1, 14.2 представления от 30.11.2023 №46пр-02. В остальной части заявления отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, счетной палатой подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части признания недействительным пунктов 6, 14, 14.1, 14.2 представления, отказав в удовлетворении требований в указанной части. Доводы подателя жалобы сводятся к утверждению законности оспариваемых пунктов представления.

От службы поступил отзыв, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.09.2024 по делу № А15-11004/2023 подлежит изменению, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с Планом работы на 2023 год и на основании распоряжения от 18.09.2023 №148-р счетной палатой проведена проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных службе на исполнение установленных функций за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, по результатам которой составлен акт проверки от 18.10.2023 и вынесено представление от 30.11.2023 №46пр-02 об устранении, в том числе следующих нарушений:

- в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) службой произведены расходы, не предусмотренные бюджетной сметой и Правилами определения нормативных затрат на обеспечение функций службы на сумму 75 000 руб., что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ квалифицируется как нецелевое использование средств республиканского бюджета (пункт 5);

- в соответствии с пунктом 6 Нормативных требований по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 31.03.2010 №80, численность младшего обслуживающего персонала центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан предусматривается в общей численности работников центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан и оговаривается в нормативном правовом акте, устанавливающем предельную численность аппарата соответствующего органа исполнительной власти Республики Дагестан. Однако, в постановлении Правительства Республики Дагестан от 12.02.2021 №21 «Вопросы Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан» (далее – Положение о службе), численность младшего обслуживающего персонала не оговорена. Также, при формировании и утверждении штатного расписания службы, численность младшего обслуживающего персонала не предусмотрена в общей численности работников аппарата. При этом, весь штат службы (45 единиц) был укомплектован государственными служащими, и вместо обслуживающего персонала (уборщица, водитель, завхоз и пресса) были включены должности «консультант», что привело к избыточным расходам средств республиканского бюджета Республики Дагестан на сумму 2 491 300 руб. (2021 год – 676 800 руб., 2022 год – 1 814 500 руб.). Данные расходы в соответствии со статьей 34 БК РФ следует квалифицировать как неэффективное использование средств республиканского бюджета Республики Дагестан (пункт 6);

- согласно пункту 3 раздела III Указа Президента Республики Дагестан от 21.03.2007 №34 общая сумма выплаченных в течение года премий всем гражданским служащим не должна превышать исчисленной в установленном порядке суммы средств на их выплату. Между тем, в 2021 году согласно приказам службы на выплату премий направлены средства в сумме 8 879 100 руб., что на 8 152 500 руб. превышает сумму средств, исчисленной на их выплату - 726 600 руб. (пункт 7).

- служба осуществляет деятельность в соответствии с Положением о службе, пунктом 8 раздела V которого установлено, что служба в целях реализации своих полномочий имеет право в установленном порядке проводить проверки, ревизии и обследования, в том числе проверки годового отчета об исполнении местного бюджета в муниципальных образованиях Республики Дагестан, бюджетам которых предоставлены межбюджетные трансферты в соответствии с пунктом 4 статьи 136 БК РФ. При этом следует отметить, что пунктом 7 раздела IV Положения о службе к ее полномочиям не отнесены вопросы контроля за соблюдением законодательства при исполнении бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан (пункт 14).

- в нарушение пункта 4 статьи 136 БК РФ, пункта 7 раздела IV и пункта 8 раздела V Положения о службе, в отсутствие предоставленных законодательством полномочий, службой в 2021 году были проведены контрольные мероприятия в семи муниципальных образованиях. На исполнении указанных полномочий в 2021 году службой были возмещены командировочные расходы на сумму 1 134 700 руб. («Бабаюртовский район» – 107 900 руб., «Ногайский район» – 164 500 руб., «Сулейман – Стальский район» – 207 000 руб., «город Буйнакск» – 140 400 руб., «Карабудахкентский район» – 99 400 руб., «Хунзахский район» – 252 500 руб., «Левашинский район» – 163 000 руб. (пункт 14.1).

- в нарушение пункта 4 статьи 136 БК РФ, пункта 7 раздела IV и пункта 8 раздела V Положения о службе, в отсутствие предоставленных законодательством полномочий, службой в 2022 году были проведены контрольные мероприятия в трех муниципальных образованиях. На исполнение указанных полномочий в 2022 году службой были неправомерно возмещены командировочные расходы на общую сумму 370 700 руб. («Хасавюртовский район» – 184 800 руб., «город Хасавюрт» – 165 900 руб., «село Мискинджа» Докузпаринского района – 20 000 руб. (пункт 14.2).

Служба, не согласившись с пунктами 5, 6, 7, 14, 14.1 ,14.2 представления счетной палаты от 30.11.2023 №46пр-02 обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции признал недействительным пункты 6, 14, 14.1, 14.2, отказав в удовлетворении заявления в остальной части. При этом, в обжалуемом акте дана оценка пунктам 5, 6, 14, 14.1, 14.2 представления; оценка законности пункта 7 обжалуемый судебный акт не содержит, в указанной части суд отказал в удовлетворении требований. Между тем, в апелляционной жалобе счетная палата просит отменить решение в части признания недействительными только пунктов 6, 14, 14.1, 14.2 представления.

Суд первой инстанции, оценивая правомерность пункта 5 оспариваемого представления, руководствовался статьями  306.4 БК РФ и пришел к выводу о том, что приобретение ПЦР-тестов относилось к полномочиям и расходным обязательствам иных государственных органов и учреждений Республики Дагестан, поэтому пункт 5 оспариваемого представления является законным и обоснованным, исходя из следующего.

В ходе проверки установлено и подтверждается материалами дела, что в рамках государственного контракта от 01.02.2022 №202201035000027001000046, заключенного по результатам торгов с индивидуальным предпринимателем ФИО1 службой приобретены маски медицинские трехслойные в количестве 1 000 штук на сумму 4 000 руб; средство дезинфицирующее Альтсепт в количестве 30 штук на сумму 12 000 руб. и ПЦР-тесты Rapid Bio в количестве 100 штук на сумму 75 000 руб. Платежным поручением от 14.02.2022 №613467 поставленные товары оплачены в полном объеме.

Между тем, как правильно указывает счетная палата, в бюджетной смете службы предусмотрены расходы на приобретение санитарно – гигиенических средств, а по факту приобретены ПЦР-тесты, которые в силу пункта 46 раздела V Перечня медицинских товаров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2015 №1042, являются медицинскими товарами и не отнесены к санитарно-гигиеническим средствам, соответственно приобретение ПЦР-тестов на сумму 75 000 руб. правомерно квалифицировано как нецелевое расходование бюджетных средств.

По данному факту постановлением Советского районного суда г. Махачкалы от 20.12.2023 по делу №5-300/2023 руководитель службы ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде штрафа в размере 20 000 руб.

На основании пункта 3 протокола заседания Оперативного штаба по противодействию новой коронавирусной инфекции на территории Республики Дагестан от 20.10.2020 Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий Республики Дагестан поручено принимать меры, направленные на противодействие распространения новой коронавирусной инфекции, в том числе по приобретению ПЦР экспресс-тестов, а также обеспечению ими учреждений республики. На указанные цели распоряжением Правительством Республики Дагестан от 23.10.2020 №281-р выделено 290,3 млн руб., а распоряжением от 11.06.2021 №213-р Министерству здравоохранения Республики Дагестан выделено 67,65 млн руб. на проведение тестирования населения на COVID-19. Также приобретение экспресс-тестов осуществлялось медицинскими учреждениями в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

При указанных обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о законности пункта 5 оспариваемого предписания.

Рассматривая правомерность пунктов 14, 14.1, 14.2 представления суд первой инстанции установил следующее.

В пунктах 14, 14.1, 14.2 представления счетная палата указывает, что в нарушение пункта 4 статьи 136 БК РФ, пункта 7 раздела IV и пункта 8 раздела V Положения о службе, в отсутствие предоставленных законодательством полномочий, службой в 2021 году проведены контрольные мероприятия в семи муниципальных образованиях, на исполнение которых за счет бюджетных средств возмещены командировочные расходы на сумму 1 134 700 руб., в том числе «Бабаюртовский район» - 107 900 руб., «Ногайский район» - 164 500 руб., «Сулейман-Стальский район» - 207 000 руб., «город Буйнакск» - 140 400 руб., «Карабудахкентский район» - 99 400 руб., «Хунзахский район» - 252 500 руб., «Левашинский район» - 163 000 руб.

В 2022 году в отсутствие полномочий службой проведены контрольные мероприятия в трех муниципальных образованиях, на исполнение которых за счет бюджетных средств неправомерно возмещены командировочные расходы на общую сумму 370 700 руб., в том числе «Хасавюртовский район» - 184 800 руб., «город Хасавюрт» - 165 900 руб., «село Мискинджа» Докузпаринского района – 20 000 руб.

Постановлением коллегии счетной палаты от 07.06.2024 №24 в пункт 14.2 представления внесены изменения, исключив слова «село Мискинджа» Докузпаринского района – 20 000 руб.

Счетная палата указывает, что пунктом 8 раздела V Положения о службе установлено, что служба в целях реализации своих полномочий имеет право в установленном порядке проводить проверки. Ревизии и обследования, в том числе проверки годового отчета об исполнении местного бюджета в муниципальных образованиях Республики Дагестан, бюджетам которых предоставлены межбюджетные трансферты в соответствии с пунктом 4 статьи 136 БК РФ. При этом, как считает счетная палата, пунктом 7 раздела IV Положения о службе к полномочиям службы не отнесены вопросы контроля за соблюдением законодательства при исполнении бюджетов муниципальных образований Республики Дагестан. В специальном правовом акте – Положении о службе полномочия службы, в части контроля за муниципалитетом, определены как «в рамках проверки годового отчета об исполнении местного бюджета в муниципальных образованиях Республики Дагестан, бюджетам которых предоставлены межбюджетные трансферты в соответствии с пунктом 4 статьи 136 БК РФ». В остальных случаях служба не имеет права осуществлять проверку муниципальных образований.

Между тем, как установлено судом первой инстанции, проверки в отношении муниципальных образований, указанных в представлении счетной палаты, проводились на предмет проверки годового отчета об исполнении местного бюджета (администрация СП «село Мискинджа»), которая в последующем исключена из оспариваемого представления, а также целей, порядка и условий предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов. Имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов. А также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и условий контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты (в отношении остальных муниципальных образований, указанных в представлении), что подтверждается планами контрольных мероприятий службы.

Правомерность проведения службой проверок, указанных в оспариваемом представлении счетной палаты также подтверждается письмом казначейства от 29.05.2024 №103-08-18/2571 и заключением казначейства по результатам анализа исполнения бюджетных полномочий службы от 21.06.2022 и 23.05.2023.

Суд первой инстанции учел, что в силу части 3 статьи 157 БК РФ именно Федеральное казначейство уполномочено на проведение анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) в соответствии с порядком, утвержденным Министерством финансов Российской Федерации.

Поскольку служба является органом исполнительной власти Республики Дагестан, осуществляющим в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленных федеральным законодательством, функции внутреннего государственного финансового контроля, суд первой инстанции заключил о том, что полномочия по анализу исполнения ею бюджетных полномочий органов государственного финансового контроля, закреплены исключительно за Федеральным казначейством.

Также наличие у службы указанных полномочий подтверждается судебными актами по делу №А15-6316/2022, в котором администрацией г. Буйнакска оспаривалось представление службы, выданное по результатам проверки администрации на предмет соблюдения требований бюджетного законодательства в 2020 году. Наличие у службы оспариваемых счетной палатой полномочий также подтвердило казначейство в своем отзыве на заявление по данному делу.

Указанные обстоятельства послужили основанием для признания пунктов 14, 14.1, 14.2 представления незаконными.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов.

Признавая пункт 6 оспариваемого представления незаконным, суд первой инстанции исходил из следующего. 

В пункте 6 представления счетная палата указывает, что при формировании и утверждении штатного расписания службы, численность младшего обслуживающего персонала не предусмотрена в общей численности работников аппарата. При этом, весь штат службы (45 единиц) был укомплектован государственными служащими, и вместо обслуживающего персонала (уборщица, водитель, завхоз и пресса) были включены должности «консультант», что привело к избыточным расходам средств республиканского бюджета Республики Дагестан.

В целях упорядочения структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан постановлением Правительства Республики Дагестан от 31.03.2010 №80 «Об утверждении нормативных требований по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан» (далее – Постановление Республики Дагестан №80) утверждены нормативные требования по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, в соответствии с пунктом 6 которых численность младшего обслуживающего персонала центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан предусматривается в общей численности работников центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан и оговаривается в нормативном правовом акте, устанавливающем предельную численность аппарата соответствующего органа исполнительной власти Республики Дагестан.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 12.02.2021 №24 «Вопросы Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан» (далее -  Постановление Правительства Республики Дагестан № 24) предельная численность работников аппарата установлена в количестве 45 единиц.

Суд принял во внимание позицию службы о том, что численность младшего обслуживающего персонала в указанном постановлении не оговорена, в связи с этим не предусмотрена численность младшего обслуживающего персонала и в общей численности работников аппарата при формировании и утверждении штатного расписания службы, поскольку у нее не имелось правовых оснований для этого.

В соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативно-правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в законную силу, утвержденных Указом Президента Республики Дагестан от 09.08.2007 №110, проект постановления Правительства Республики Дагестан №24 был направлен в счетную палату и согласован без замечаний и предложений, в том числе без замечаний к установленной штатной численности службы (заключение счетной палаты от 13.01.2021 №02-2/03).

При данных обстоятельствах, суд посчитал, что поскольку численность младшего персонала штатным расписанием службы не предусмотрена, а необходимость в таких работниках имелась, службой с соблюдением конкурентных процедур заключались гражданско-правовые сделки с физическими лицами на оказание соответствующих услуг. При этом оплата указанным лицам их услуг не является, как указано в акте проверки, избыточным расходованием средств республиканского бюджета Республики Дагестан, выделенных на содержание государственных гражданских служащих, и не может быть квалифицировано как неэффективное использование бюджетных средств

Между тем, с указанными выводами апелляционный суд согласиться не может ввиду следующего.

В преамбуле и в пункте 1 Постановления Республики Дагестан №80 указано: «В целях упорядочения структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан Правительство Республики Дагестан постановляет: Утвердить прилагаемые нормативные требования по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан».

Пунктом 1 Нормативных требований по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, утвержденных данным постановлением (далее - Нормативных требований) установлено, что настоящие нормативные требования определяют порядок формирования структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан.

Абзацем первым пункта 6 Нормативных требований, утвержденных данным постановлением указано, что численность младшего обслуживающего персонала центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан предусматривается в общей численности работников центрального аппарата органа исполнительной власти Республики Дагестан и оговаривается в нормативном правовом акте, устанавливающем предельную численность аппарата соответствующего органа исполнительной власти Республики Дагестан.

То есть в обязательном порядке численность младшего обслуживающего персонала в первую очередь предусматривается в общей численности, потом оговаривается в нормативном правовом акте.

Согласно абзацу второго пункта 6 численность младшего обслуживающего персонала определяется исходя из нормативов обслуживаемой площади и других объектов обслуживания.

Кроме того, в пункте 3 данного постановления указано на необходимость руководителям органов исполнительной власти Республики Дагестан привести структуры центральных аппаратов в соответствие с нормативными требованиями, утвержденными настоящим постановлением.

В силу статьи 77 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» пункты 3 и 6 данного постановления имеют прямое действие на всей территории Республики Дагестан.

Таким образом, из буквального смысла пункта 6 нормативных требований, следует, что даже если численность младшего обслуживающего персонала не оговорена в постановлении Правительства Республики Дагестан № 24, она в любом случае предусматривается в общей численности работников аппарата и должна быть учтена при формировании и утверждении штатного расписания службы.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу о законности пункта 6 оспариваемого представления.

С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.09.2024 по делу № А15-11004/2023 подлежит изменению, путем исключения из резолютивной части признания незаконным пункта 6 представления от 30.11.2023 №46пр-02.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 АПК РФ, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.09.2024 по делу № А15-11004/2023 изменить, изложив абзац 2 решения в следующей редакции:

«Признать незаконными и отменить пункты 14, 14.1, 14.2 представления Счетной палаты Республики Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 30.11.2023 №46пр-02». 

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 27.09.2024 по делу № А15-11004/2023 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий                                                                            И.Н. Егорченко

Судьи                                                                                                           Е.Г. Сомов

                                                                                                                      И.А. Цигельников