Постановление от 12 августа 2025 г. по делу № А53-28946/2024

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, <...>, тел.: <***>, факс: <***>

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-28946/2024
город Ростов-на-Дону
13 августа 2025 года
15АП-7400/2025


Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 августа 2025 года.


Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Крахмальной М.П.,

судей Емельянова Д.В., Илюшина Р.Р.,                

при ведении протокола судебного заседания  секретарем Чекуновой А.Т.,

при участии:

от заявителя: представитель ФИО1. по доверенности от 10.03.2025,

от заинтересованного лица (администрации города Ростова-на-Дону): представитель ФИО2 по доверенности от 22.12.2024, удостоверение,

от заинтересованного лица (Правительства Ростовской области): представитель

представитель ФИО3 по доверенности от 28.05.2025,

от третьего лица (Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области): представители ФИО4 по доверенности от 10.04.2025, удостоверение, ФИО5 по довреенности от 11.03.2025, удостоверение,

от третьего лица (Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону): представитель ФИО5 по доверенности от 11.03.2025.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы

Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Правительства Ростовской области, Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области и Администрации города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 28.05.2025 по делу № А53-28946/2024

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Специализированный Застройщик "ДЛВ Инвест" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к администрации города Ростова-на-Дону

(ИНН <***>, ОГРН <***>),

Правительству Ростовской области (ИНН <***>, ОГРН <***>),

при участии третьих лиц: Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области

о признании, об обязании,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Специализированный Застройщик ДЛВ Инвест» (далее - заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Администрации города Ростова-на-Дону (далее - заинтересованное лицо) о признании незаконными бездействия, выразившегося в непринятии правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд; об обязании утвердить документацию по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд привлек в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Правительство Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (т.1, л.д. 1-2, 77-78, 100-101).

Заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просил суд привлечь в качестве соответчика Правительство Ростовской области, и принять к рассмотрению требования в уточненной редакции: признать незаконным бездействие Администрации города Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд и обязать Правительство Ростовской области рассмотреть документацию по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд (т.1, л.д. 86-88).

Суд определением от 18.03.2025 привлек в качестве ответчика Правительство Ростовской области, принял к рассмотрению требования в уточненной редакции (т.1. л.д. 98-99).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.05.2025 суд признал незаконным бездействие Администрации города Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд. Суд обязал Правительство Ростовской области рассмотреть документацию по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд. С Администрации города Ростова-на-Дону в пользу общества с ограниченной ответственностью «Специализированный Застройщик ДЛВ Инвест» взысканы расходы заявителя по оплате государственной пошлины 3000 руб.

Не согласившись с указанным судебным актом, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, администрации города Ростова-на-Дону, Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Правительство Ростовской области обжаловали его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Администрация указала на незаконность решения, просила отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что в связи с поступившими замечаниями начальника Управления образования города Ростова-на-Дону и директора Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения к документации распоряжением Департамента от 24.10.2024 № 5020 заключение о соответствии документации по планировке территории от 27.06.2023 № 15 отменено, проект постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 09.08.2023 № п/919 снят с визирования. Таким образом, бездействие со стороны Администрации города отсутствует, проект постановления был снят с визирования разработчиком.

В апелляционной жалобе Правительство указало на незаконность решения, просило отменить решение суда первой инстанции в части и принять по делу новый судебный акт, которым возложить на лицо, в распоряжении которого находится документация по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с кадастровым номером № 61:44:0000000:783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд, обязанность направить ее в адрес Правительства Ростовской области. В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что судом не приняты во внимание положения постановления Правительства Ростовской области от 25.04.2025 № 302, разделом 3 которого установлен механизм взаимодействия физических, юридических лиц с Правительством Ростовской области, министерством, а также министерством с органами местного самоуправления при принятии решений в области планировки территории. Суд возложил обязанность по рассмотрению спорной документации на Правительство Ростовской области, которая в распоряжении Правительства Ростовской области отсутствует. В рассматриваемом случае для принятия решения о подготовке документации, и для принятия решения по утверждению документации заявителю необходимо обратится с заявлением и документами в Правительство Ростовской области.

В апелляционной жалобе Департамент указал на незаконность решения, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. Доводы апелляционной жалобы Департамента аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе Администрации.

В апелляционной жалобе Министерство указало на незаконность решения, просило изменить решение суда первой инстанции, признать незаконным бездействие Администрации города Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии правового акта органа местного самоуправления - постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении либо отклонении и направлении на доработку документации по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зелёная - существующий проезд. В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что судом не изучались доводы, послужившие основанием к отклонению от визирования проекта правового акта администрации города, обоснованность замечаний отраслевых органов местного самоуправления в судебном заседании не проверялась. В судебном акте оценка правомерности или неправомерности замечаний к проектной документации не проведена. В материалах дела отсутствует в полном объёме и, соответственно, предметом изучения суда не являлась представленная на утверждение в Администрацию города Ростова-на-Дону документация. Суд не учёл предусмотренное пунктом 3.10 Порядка, пунктом 2.3 Регламента право Администрации города Ростова-на-Дону по итогам рассмотрения документации о планировке территории принять правовой акт не только об утверждении, но и об отклонении документации и направлении её на доработку.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО «Специализированный Застройщик ДЛВ Инвест» просит решение оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определением суда от 07.08.2025 в составе суда по делу произведена замена судьи Сороки Я.Л. на судью Илюшина Р.Р. В соответствии с частью 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации после замены судьи апелляционная жалоба рассматривается с самого начала.

Представители Правительства Ростовской области, администрации города Ростова-на-Дону, Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону поддержали доводы своих апелляционных жалоб, дали пояснения по существу спора.

Представитель заявителя против доводов апелляционных жалоб возражал, просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований к отмене принятого по делу судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Ростова-на-Дону от 03.11.2022 №1125 ООО «Специализированный застройщик ДЛВ-Инвсст» разрешено осуществить подготовку документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000783 границы существующих земельных участков ул. Зеленая - существующий проезд в течение одного года со дня издания постановления (т.1, л.д. 10).

22.11.2022 Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону обществу выданы исходные данные (требования к подготовке документации по планировке территории) №59 в указанных границах (т.1, л.д. 10).

23.11.2022 между ООО «Специализированный застройщик ДЛВ-Инвсст» (заказчик) и ООО «Персональная творческая мастерская ФИО6.» (исполнитель) заключён договор подряда №266/22 на выполнение проектных работ по подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000783 границы существующих земельных участков ул. Зеленая существующий проезд (т.1, л.д. 10).

В соответствии с п. 3.3 постановления от 03.11.2022 №1125 подготовка документации по планировке территории осуществлялась обществом за счёт собственных средств. Данные мероприятия проводились с целью определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с требованиями департамента и проектными предложениями по застройке земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:609 (единое землепользование) площадью 12485 м2, разрешённое использование «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (многоквартирный жилой дом, объекты обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома)», расположенного по адресу: <...>.

Земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:609 (единое землепользование), включающий в себя земельные участки с кадастровым номером 61:44:0022202:14 площадью 6777 м2, с кадастровым номером 61:44:0022209:26 площадью 5708 м2, принадлежит на праве собственности ФИО7, что подтверждается выпиской ЕГРН от 11.01.2023 № КУВИ-001/2023-4438364 и передан обществу на основании договора от 01.06.2022 в безвозмездное срочное пользование для осуществления деятельности по получению исходных данных, подготовки проектной документации, документации по планировке территории, получения согласований, заключений, разрешений с целью последующего строительства многоквартирных жилых домов.

Судом первой инстанции установлено, что территория, в отношении которой принято решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания, включая земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:609, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону (ПЗЗ) отнесена к территориальной зоне перспективного освоения второго типа (ПО-2/6/2).

Согласно ст. 47 ПЗЗ, градостроительный регламент территориальной зоны ПО-2 разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения объектов жилищного строительства, общественного обслуживания, рекреации и объектов для создания экологически безопасных мест приложения труда путём перепрофилирования (реновации) преимущественно производственных территорий.

Основными видами разрешённого использования территориальной зоны ПО-2 является малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная (высотная) многоквартирная жилая застройка.

В период с ноября 2022 года по нюнь 2023 года обществом были получены все необходимые исходные данные для подготовки документации по планировки территории, осуществлено финансирование её подготовки в соответствии с договором подряда от 23.11.2022, а также получены заключения и согласования в отношении подготовленной ООО «Персональная творческая мастерская ФИО6.» и переданной заказчику документации по планировке территории.

21.06.2023 ООО «Специализированный Застройщик ДЛВ Инвест» обратилось через МКУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг города Ростова-на-Дону» (МФЦ) с заявлением о получении муниципальной услуги подготовки правового акта администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории, что подтверждается распиской №1051-1 1728S от 21.06.2023 (т.1, л.д. 10).

Срок оказания муниципальной услуги установлен 07.12.2023.

Департамент, рассмотрев документацию, подготовил заключение от 27.06.2023 №15 о соответствии документации требованиям исходных данных от 22.11.2022 №59 и части 10 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С целью дальнейшей реализации работ, связанных с утверждением документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) инициирована процедура организации публичных слушаний (общественных слушаний) в соответствии с действующим градостроительным законодательством.

Постановлением Председателя городской Думы - главы города Ростова-на-Дону от 07.07.2023 № 81 «О проведении общественных обсуждений по документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:783 границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд» (опубликовано в газете «Ростов официальный» от 12.07.2023 № 27 (1495) назначены общественные обсуждения представленной документации по планировке территории.

Общественные обсуждения по проекту планировки и проекту межевания территории проведены комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону (комиссия) в соответствии с действующим регламентом.

04.08.2023 комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений в отношении представленной обществом документации по планировке территории. Из содержания заключения комиссии следует, что в ходе общественных обсуждений предложений и замечаний граждан, постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения, и иных участников обсуждений не поступило.

На заседании комиссии, при подведении итогов проведения общественных обсуждений, принимая во внимание отсутствие замечаний и предложений участников общественных обсуждений, комиссия приняла решение рекомендовать главе Администрации города Ростова-на-Дону утвердить документацию по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:783 границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд (т.1. л.д. 10).

09.08.2023 департаментом подготовлен и передан на визирование и подписание в администрацию проект постановления Администрации города №п/919 «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:783 границы существующих земельных участков ул. Зеленая - существующий проезд».

Как следует из искового заявления, в установленный регламентом срок правовой акт администрации города об утверждении документации по планировке территории органом местного самоуправления принят не был, результат муниципальной услуги заявителю не выдан.

05.02.2024 общество обратилось в администрацию с письмом (исх. №18) о сроках и прохождении процедуры принятия испрашиваемого правового акта.

Согласно ответу департамента № 6317 от 01.03.2024 проект постановления Администрации города от 09.08.2023 №п/919 «Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая существующий проезд» проходит процедуру визирования в Администрации города Ростова-на-Дону (т.1, л.д. 10).

13.03.2024 общество повторно обратилось в администрацию с заявлением исх. №40 о необходимости утверждения документации по планировке территории.

12.04.2024 департаментом в адрес общества направлен ответ исх. №59.34.2-11494, в котором указано, что проект постановления Администрации города от 09.08.2023 №п/919 проходит процедуру визирования в Администрации города Ростова-на-Дону (т.1, л.д. 10).

Ссылаясь на незаконность бездействия администрации по принятию в установленном порядке и сроки правового акта органа местного самоуправления об утверждении документации по планировке территории, ООО «Специализированный Застройщик ДЛВ Инвест» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц установлен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным ненормативным актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Из приведенных процессуальных норм следует, что арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании действий (бездействия) государственных органов должен исследовать указанные действия (бездействие) на предмет соответствия их закону, а также проверить обстоятельства нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности. При этом на государственном органе лежит бремя доказывания законности совершенных им действий и принятого акта, а на заявителе (обществе) - нарушения этими действиями и решением его прав и законных интересов.

Оценивая заявленные требования, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.

Статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), предусматривает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории, проект межевания территории (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ). Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ).

Порядок подготовки, согласования, утверждения, требования к составу и содержанию проекта планировки территории и проекта межевания территории установлены статьями 42, 43, 45 ГрК РФ.

Случаи, когда подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, установлены частью 3 ст. 41 ГрК РФ.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 9 ПЗЗ г. Ростова-на-Дону, подготовка документации по планировке территории в границах города Ростова-на-Дону является обязательной также в случаях, указанных в части 1 статьи 26 ПЗЗ.

В силу пункта 1 статьи 26 ПЗЗ для видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, соответствующих кодам 2.5 (среднеэтажная жилая застройка), 2.6 (многоэтажная жилая застройка), для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах территориальных зон Ж-2, Ж-3,Ж-4, ОЖ, ПО-1, ПО-2. ПО-3, Ц-1, Ц-2, Ц-3, ЗР-2, ЗР-4, МФ-2, ИЗ, КР-1 необходима в обязательном порядке подготовка документации по планировке территории, в целях обеспечения территории расчётными показателями минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчётными показателями максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения, предусмотренных статьей 27 ПЗЗ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что использование земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:609 площадью 12485 м2, в соответствии с его целевым назначением, установленным в ЕГРН - для многоэтажной жилой застройки, с учетом его расположения в территориальной зоне ПО-2 возможно только при условии разработки и утверждения документации по планировке территории.

Согласно пункту 1.2 постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 06.11.2020 №1160 «Об утверждении порядка подготовки, утверждения документации по планировке территории, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или се отдельных частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению» органом, уполномоченным проводить мероприятия по подготовке, утверждению документации по планировке территории, внесению изменений в такую документацию, отмене такой документации или её отдельных частей, признанию отдельных частей такой документации не подлежащими применению, является Администрация города Ростова-на-Дону в лице Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (уполномоченный орган).

Решение о подготовке документации по планировке территории (проекта планировки и (или) проекта межевания территории) на территории города Ростова-на-Дону, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принимается уполномоченным органом на основании предложений физических и юридических лиц (далее - заявители) о подготовке документации по планировке территории за счет их средств (пункт 2.1.2 Порядка).

Проверка такой документации на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также на наличие оснований для отклонения документации по планировке территории и направления её на доработку, предусмотренных абзацами 2-5 пункта 3.3.3 осуществляется в срок не более 20 рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории.

Из пункта 3.3 Порядка следует, что по результатам проверки уполномоченный орган в срок, указанный в пункте 3.1 порядка, принимает заключение о соответствии подготовленной документации по планировке территории установленным требованиям и её направлении для подготовки и проведения публичных слушаний, за исключением случаев, указанных в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 3.3.1 Порядка) либо заключение о соответствии подготовленной документации по планировке территории установленным требованиям и подготовки постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории без проведения публичных слушаний в случаях, указанных в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 3.3.2 Порядка).

В силу пункта 3.4. Порядка проекты планировки территории и (или) проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается уполномоченным органом, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, за исключением случаев, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Уполномоченный орган после подготовки заключения, указанного в пункте 3.3.1, не позднее следующего рабочего дня направляет его в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону (пункт 3.5. Порядка), которая в свою очередь в течение 5 рабочих дней направляет заключение, указанное в пункте 3.3.1, и пакет документов, необходимых для проведения публичных слушаний.

Комиссия не позднее 1 рабочего дня после опубликования заключения о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и (или) проекту межевания территории направляет главе Администрации города Ростова-на-Дону протокол публичных слушаний по проекту планировки территории и (или) проекту межевания территории и заключение о результатах публичных слушаний (пункт 3.9 Порядка).

Согласно пункту 3.10 Порядка Глава Администрации города Ростова-на-Дону не позднее 20 рабочих дней после поступления заключения, указанного в пункте 3.3.2, либо после опубликования заключения о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и (или) проекту межевания территории с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и (или) проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение  об утверждении документации по планировке территории (п. 3.10.1) либо об отклонении документации по планировке территории и направлении ее на доработку (п. 3.10.2).

В силу пункта 3.11. Порядка решение об утверждении (об отклонении, направлении на доработку) документации по планировке территории оформляется правовым актом Администрации города Ростова-на-Дону.

Из материалов дела следует, что разработка проекта планировки и межевания завершена обществом в июне 2023 года.

27.06.2023 департамент подготовил заключение №15 о соответствии разработанной документации требованиям исходных данных от 22.11.2022 №59 и части 10 статьи 45 ГрК РФ.

Общественные обсуждения документации по планировке территории проведены в период с 12.07.2023 по 04.08.2023. При этом, каких-либо замечаний, возражений относительно представленной обществом документации не поступило.

04.08.2023 Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону подготовлено положительное заключение по результатам публичных слушаний, в котором содержалась рекомендация об их утверждении.

09.08.2023 положительное заключение комиссии и результаты проведения общественных обсуждений опубликованы в газете «Ростов Официальный».

09.08.2023 департаментом подготовлен и передан на визирование проект постановления главы администрации об утверждении документации по планировке территории.

Из ответов департамента в адрес общества от 01.03.2024 и 12.04.2024 следует, что с момента подготовки и направления проекта постановления 09.08.2023 проект проходил визирование в администрации города.

Постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 06.12.2021 №1113 утверждён административный регламент №АР-036-04 муниципальной услуги «Подготовка документации по планировке территории» (далее - Регламент), который регулирует общественные отношения, возникающие в процессе предоставления муниципальной услуги.

В силу пункта 1.3 Регламента заявителями па получение муниципальной услуги в разрезе подуслуги СТ-036-04-3.3 «Утверждение документации по планировке территории» в целях получения правового акта Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории или о внесении изменений в документацию по планировке территории являются физические или юридические лица, по инициативе которых издан правовой акт Администрации города Ростова-на-Дону о подготовке документации по планировке территории или о подготовке изменений в документацию по планировке территории либо указанные в части 1.1 статьи 45 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2.2 Регламента в рамках предоставления муниципальной услуги департамент осуществляет проверку документации по планировке территории, изменений в документацию по планировке территории, по результатам проверки принимает решения, указанные в пункте 3.3.3 раздела 3 административного регламента, осуществляет подготовку результатов предоставления муниципальной услуги, предусмотренных абзацами седьмым - тринадцатым подраздела 2.3 раздела 2 административного регламента. Комиссия осуществляет проведение публичных слушаний.

Согласно пункту 2.3. Регламента, результатами предоставления муниципальной услуги в разрезе подуслуги СТ-036-04-3.3 являются: правовой акт Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории или о внесении изменений в документацию по планировке территории: правовой акт Администрации города Ростова-на-Дон у об отклонении документации по планировке территории и направлении ее на доработку или об отклонении изменений в документацию по планировке территории и направлении их на доработку

Согласно пункту 2.4 Регламента срок предоставления муниципальной услуги при обращении в целях получения правового акта Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории или о внесении изменений в документацию по планировке территории составляет 42 рабочих дня с момента поступления заявления и пакета документов в МФЦ или департамент. В случае принятия департаментом решения о соответствии подготовленной документации по планировке территории (изменений в документацию по планировке территории) установленным требованиям и её направлении для подготовки и проведения публичных слушаний, указанный срок увеличивается на 108 календарных дней.

Перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги в разрезе подуслуги СТ-036-04-3.3 установлен пунктом 2.9.3. Регламента.

Ни одно из перечисленных оснований для отказа в оказании муниципальной услуги, отклонении представленной заявителем документации по планировке территории в процессе её проверки уполномоченным органом (департаментом), при проведении общественных обсуждений не было установлено.

Как верно указано судом первой инстанции, срок рассмотрения документации и принятия правового акта органа местного самоуправления о её утверждении (42 рабочих дня + 108 календарных дней с 21.06.2023), установленный Регламентом, на момент подачи обществом заявления истёк.

Судебная коллегия отмечает, что заявление поступило в Арбитражный суд Ростовской области 01.08.2024, зарегистрировано – 02.08.2024, принято к производству определением суда от 08.08.2024.

В судебном заседании 11.08.2025 по запросу суда апелляционной инстанции администрация представила замечания к проекту со стороны Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону и Управления образования. Администрацией также представлены данные о поступлении соответствующих замечаний: замечания Управления образования – 09.09.2024, замечания Департамента – 22.08.2024.

Таким образом, указанные замечания поступили уже после принятия судом к рассмотрению настоящего заявления общества.

Распоряжение департамента №5020 об отмене своего заключения от 27.06.2023 №15 о соответствии разработанной документации требованиям принято только 24.10.2024, то есть уже после проведения предварительного судебного заседания по настоящему делу.

Доводы администрации о наличии основания для непринятия никакого правового акта в отношении подготовленной обществом документации по планировке территории по причине наличия замечаний Управления образования и Департамента автомобильных дорог, отмены департаментом своего положительного заключения после завершения общественных обсуждений и опубликования положительного заключения комиссии и результатов общественных обсуждений подлежит отклонению. Установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации и Постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 06.11.2020 №1160 порядок утверждения разработанной документации по планировке территории предусматривал, что после получения положительного заключения департамента документация направляется в комиссию (часть 12, 12.1 ст. 45 ГРК РФ) для проведения общественных обсуждений. Вопрос о направлении документации для рассмотрения на общественных обсуждениях или их возвращении на доработку разрешается Председателем Ростовской-на-Дону городской Думы – Главой города Ростова-на-Дону по результату рассмотрения и оценки представленных материалов и заключений компетентных служб. Постановление Председателя городской Думы - главы города Ростова-на-Дону от 07.07.2023 № 81 «О проведении общественных обсуждений по документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд» опубликовано в газете «Ростов официальный» от 12.07.2023 № 27 (1495) никем не оспорено, не отменено. Оповещение комиссии о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Ростов официальный» от 12.07.2023 № 27 (1495) – стр. 7. 04.08.2023 комиссией подготовлено положительное заключение о результатах общественных обсуждений в отношении представленной обществом документации по планировке территории. Заключение комиссии от 04.08.2025 о результатах общественных обсуждений по документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) в границах: граница земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:783 - границы существующих земельных участков - ул. Зеленая - существующий проезд опубликовано в газете «Ростов официальный» от 09.08.2023 № 31 (1499) - стр. 20. Положительное заключение комиссии также не было в установленном порядке оспорено или отменено. После получения заключения комиссии по результатам публичных слушаний орган местного самоуправления мог принять одно из следующих решений: об утверждении документации либо о её отклонении и возвращении на доработку.

С учетом изложенного, не принятие администрацией решения по результату рассмотрения представленной обществом документации по планировке территории противоречит нормам действующего законодательства.

Бездействие администрации, выразившееся в непринятии постановления об утверждении документации по планировке территории, как верно указано судом первой инстанции, препятствует обществу в использовании земельного участка по назначению для строительства многоквартирных домов, поскольку обязательная разработка документации по планировке территории предусмотрена нормативным актом органа местного самоуправления (ст. 9, 26 ПЗЗ).

Таким образом, бездействие администрации нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности и создаёт препятствия в осуществлении деятельности по организации строительства многоквартирного дома (домов).

Таким образом, бездействие Администрации города Ростова-на-Дону, выразившееся в непринятии правового акта органа местного самоуправления – постановления Администрации города Ростова-на-Дону об утверждении документации по планировке территории - проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 – границы существующих земельных участков – ул. Зеленая – существующий проезд, обоснованно признано судом первой инстанции незаконным, а заявленные требования в данной части удовлетворены.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе Правительства судом рассмотрены и отклонены по следующим основаниям.

Как установлено судом апелляционной инстанции, заявление о подготовке проекта правового акта об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории было подано обществом в департамент 21.06.2023 через МКУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Ростова-на-Дону» (МФЦ), что подтверждается представленной в материалы дела распиской (выпиской) о получении документов от 21.06.2023 по делу №1051-117288. Из содержания расписки МФЦ следует, что к заявлению были приложены все материалы на бумажном и электронном носителях (CD-Диск), относящиеся к проектам, необходимые для его рассмотрения на общественных обсуждениях и утверждения уполномоченным органом местного самоуправления. Из информации о статусе дела №1051-117288 на сайте МФЦ, следует, что дело исполнено, документы возвращены органу-исполнителю, в архив. Поскольку организацией, исполняющей услугу (органом-исполнителем), согласно расписке и действующему административному регламенту, является департамент, материалы были возвращены ему и находятся именно в департаменте. Указанное обстоятельство подтверждено представителем департамента в судебном заседании 11.08.2025. Более того, с ходатайством от 02.08.2025 обществом в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд представлены на электронном носителе (CD-Диск) документы и материалы, входящие в состав проектов, которые были представлены в департамент для проведения общественных обсуждений (публичных слушаний) и подготовки проекта правового акта органа местного самоуправления об их утверждении.

Судебной коллегией также принято во внимание, что в связи с отказом департамента передать в уполномоченные органы Ростовской области экземпляр проектов, представленный обществом с заявлением от 21.06.2023, ходатайством от 02.08.2025 заявителем в адрес правительства направлена документация, необходимая для рассмотрения и утверждения проектов на электронном носителе. Данное обстоятельство также подтвердил представитель Правительства в судебном заседании суда апелляционной инстанции 11.08.2025.

Вопреки доводам министерства предметом исследования суда первой инстанции являлись доводы, послужившие основанием к отклонению от визирования проекта правового акта администрации города. В части доводов о необходимости проверки судом обоснованности замечаний отраслевых органов местного самоуправления судебная коллегия полагает возможным исходить из того, что по смыслу статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты арбитражного суда не могут подменять собой решения соответствующих органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений. Устранение нарушений прав и законных интересов заявителя обеспечено понуждением компетентного органа к рассмотрению заявления.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Заявитель в уточненных требованиях просил суд обязать Правительство Ростовской области рассмотреть документацию по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 – границы существующих земельных участков – ул. Зеленая – существующий проезд.

Рассмотрев указанное требование, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о его удовлетворении.

В силу подпункта «а» пункта 3 статьи 1 и статьи 2 Областного закона Ростовской области от 28.12.2024 №251-ЗС «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Ростовской области» в границах городского округа «Город Ростов-на-Дону» Правительство Ростовской области осуществляет полномочия по принятию решений о подготовке документации по планировке территории, по утверждению документации по планировке территории, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний или общественных обсуждений. Полномочия осуществляются непосредственно Правительством Ростовской области или уполномоченными им исполнительными органами Ростовской области.

Областной закон №251-ЗС вступил в силу с 01.01.2025.

Таким образом, обоснованными являются выводы суда об удовлетворении требования заявителя в части обязания Правительство Ростовской области рассмотреть документацию по планировке территории - проект планировки территории и проект межевания территории в границах: граница земельного участка с КН 61:44:0000000783 – границы существующих земельных участков – ул. Зеленая – существующий проезд.

С учетом изложенного, судебный акт, вопреки доводам жалобы министерства,  не предрешает исход рассмотрения соответствующей документации заявителя.

Доводы апелляционных жалоб проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм материального права, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Фактически доводы апелляционных жалоб направлены на переоценку обстоятельств дела, исследованных судом первой инстанции, по существу сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции, но не содержат фактов, которые не были бы учтены судом при рассмотрении дела.

Нарушения и неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.05.2025 по делу № А53-28946/2024 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий                                                           М.П. Крахмальная


Судьи                                                                                             Д.В. Емельянов


Р.Р. Илюшин