Постановление от 8 октября 2024 г. по делу № А32-44040/2023

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-44040/2023
город Ростов-на-Дону
09 октября 2024 года
15АП-11079/2024


Резолютивная часть постановления объявлена 25 сентября 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 октября 2024 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Сороки Я.Л.,

судей Величко М.Г., Шапкина П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кочиной Ю.Г.,

при участии:

от заявителя: представитель ФИО1 по доверенности №1 от 05.03.2024, генеральный директор ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ЗАО «АББА» на решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 17.06.2024 по делу № А32-44040/2023 заявитель: ЗАО «АББА» (ИНН <***>, ОГРН <***>) Заинтересованные лица: департамент имущественных отношений Краснодарского края (ИНН <***>, ОГРН <***>), администрация Краснодарского края (ИНН <***>, ОГРН <***>), третье лицо: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования,

о признании незаконным отказа, 



УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество «АББА» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее – департамент), администрации Краснодарского края с требованиями:

- признать незаконным отказ от 27.06.2023 N 1496 в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности,

- признать незаконным отказ от 29.02.2024 N 52-33-21-7848/24 в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка;

- обязать устранить допущенное нарушение прав и законных интересов (уточненные требования).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.06.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано. С ЗАО «АББА» взыскано 3000 рублей государственной пошлины в доход федерального бюджета.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что суд не принял во внимание приоритетность норм Федерального закона  РФ «О недрах» перед  положениями стандартов. Согласно ст. 23.5 ФЗ РФ «О недрах» вскрышные породы к отходам не относятся, даже если они включены в ФККО, а места их хранения объектами размещения отходов не являются. Суд неверно отождествил места хранения плодородного слоя почвы с местами размещения отходов, отождествил плодородный слой почвы с вскрышными горными породами, отождествил плодородный слой почвы и вскрышные горные породы с отходами производства и потребления. Суд применил положения пункта 7.2 статьи 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» при отсутствии условий действия указанной нормы. В п.7.2 ст. 11 указанного закона речь идет о рекультивации санкционированных объектов размещения отходов и несанкционированных свалок. Поскольку общество не планирует осуществлять деятельность по размещению отходов, а проектом рекультивации не предусмотрено  складирование вскрышных пород в специализированных объектах, вывоз их с территории участка, утилизация, обезвреживание и захоронение, следовательно, такой проект рекультивации не является объектом государственной экологической экспертизы. Проект рекультивации земельного участка с кадастровым номером 23:1561005000:2140 с целью перевода земельного участка из одной категории в другую от 2022 г. № 822-ПР не предусматривает создание объекта размещения отходов или осуществление деятельности по размещению отходов (хранению, захоронению отходов), следовательно, в силу действующего законодательства не требует государственной экологической экспертизы. Суд неверно истолковал требования Федерального закона от 25.12.2023 №673 –ФЗ, делая вывод о том, что заключение государственной экологической экспертизы исключено из перечня документов, представляемых с ходатайством о переводе земель на основании того, что уполномоченный орган будет запрашивать его самостоятельно в рамках межведомственного контроля. Суд не оценил порядок представления департаментом государственной услуги по рассмотрению ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В составе суда произведена замена судьи. В соответствии с частью 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации после замены судьи рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель ЗАО «АББА» дал пояснения по существу спора и заявил ходатайство о приобщении документов к материалам дела (фотоматериалов грунта земельного участка), которое судом рассмотрено и в удовлетворении которого отказано по основаниям ч. 2 ст. 268 АПК РФ.

Представители департамента, администрации и третьего лица явку представителя в судебное заседание не обеспечили, уведомлены о времени и месте рассмотрения дела в установленном законом порядке. Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Заявитель является собственником земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 площадью 30 663 кв. м, расположенного в Крымском районе, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства (далее - спорный земельный участок).

Общество является обладателем лицензии на право пользования недрами от 06.06.2002 КРД 01973 ТР с целевым назначением: добыча глин для производства керамзита при разработке открытые способом Пролетарского месторождения.

Заявитель обратился в департамент с ходатайством о переводе спорного земельного участка из категории земель "сельскохозяйственного назначения" в категорию "земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для добычи полезных ископаемых" (далее - земли промышленности).

По результатам рассмотрения заявления общества департаментом был принят приказ от 27.06.2023 N 1496 "Об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 в муниципальном образовании Крымский район из состава земель одной категории в другую".

Основанием для принятия решения об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 в муниципальном образовании Крымский район из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности явилось отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации нарушенных земель.

В дальнейшем, 25.01.2024 истец повторно обратился с аналогичным заявлением в департамент, по результатам рассмотрения которого письмом от 29.02.2024 в рассмотрении заявления отказано также по мотиву отсутствия в составе представленных документов положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации нарушенных земель.

Полагая, что отказ департамента в переводе спорного земельного участка из одной категории в другую противоречит действующему законодательству и нарушает его права, заявитель обратился в арбитражный суд с заявленными уточненными (т. 3 л.д. 1)требованиями.

Суд первой инстанции исходил из норм ст.ст. 4, 71, 198-200 АПК РФ, ст.ст. 1, 11, 12 ГК РФ, пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, установил, что трехмесячный срок на обжалование отказа не пропущен и руководствовался следующим.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земельных участков из одной категории в другую.

Согласно пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пп. 8 п. 1 ст. 7 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Как указано выше, приказом от 27.06.2023 N 1496 департамент отказал в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 из состава земель одной категории в другую.

Основанием для принятия решения об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 в муниципальном образовании Крымский район из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности явилось отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации нарушенных земель.

В соответствии с пунктом 5 статьи 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 об утверждении Правил проведения рекультивации и консервации земель содержит аналогичные требования к рекультивации земель, которая должна осуществляться на основе разработанного проекта, включающего в себя проведение технических и (или) биологических мероприятий.

Таким образом, проект рекультивации должен содержать конкретный земельный участок, подвергшийся техногенному воздействию с нарушением плодородного слоя почвы, и включать в обязательном порядке два этапа (технический и биологический), а также мероприятия по рекультивации конкретного земельного участка и приведение его в состояние, пригодное для дальнейшего использования.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации.

В соответствии с п. 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения.

В соответствии с п. 7.2. ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства.

Отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов. Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. Практически неопасные отходы с учетом степени их негативного воздействия на окружающую среду отнесены законодателем к V классу опасности (ст. 1, 4.1. Федерального закона от 24.06.1987 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Согласно п. 2 ГОСТ 17.5.1.03-86 "Межгосударственный стандарт. Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" плодородный слой почвы относится к вскрышным породам, пригодным для рекультивации земель. В силу положений ГОСТ 30772-2001 "Межрегиональный стандарт" к отходам производства подлежат отнесению образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве, в том числе вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (код 20010000000), утвержденным приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242, вскрышные породы отнесены к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых.

Как указывает департамент, в представленном заявителем проекте рекультивации (стр. 20) указано, что в рамках технического этапа рекультивации планируется снятие плодородного слоя почвы и проведение планировки территории для дальнейшего использования участка.

В силу положений Закона N 89-ФЗ складирование образуемых в результате деятельности по недропользованию отходов производства в виде вскрышных пород, имеющих V класс опасности, на внешних отвалах и последующее их использование для заполнения карьерных выемок следует квалифицировать в качестве размещения (хранения и захоронения) отходов.

С учетом установленных обстоятельств, представленный обществом в департамент проект рекультивации является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

В отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации условия для перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения у департамента отсутствовали.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.08.2022 по делу N А53-30223/2021.

Заявитель, в свою очередь, ссылается на иную, по его мнению, судебную практику по делу № А32-26563/2021.

Вместе с тем, в обоих указанных делах по результатам рассмотрения, на основании анализа вышеприведенных норм, суды пришли к выводу, что плодородный слой почвы относится к вскрышным породам, пригодным для рекультивации земель, вскрышные породы отнесены к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых, отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов.

В рамках указанных дел различный результат их рассмотрения связан с различными фактическими обстоятельствами споров.

Так, в рамках дела № А32-26563/2021, на которое ссылается заявитель, удовлетворяя требования и придя к выводу об отсутствии необходимости в проведении  государственной экологической экспертизы, суд отметил, что проект рекультивации земельного участка, в результате деятельности на котором образуются вскрышные породы, является объектом государственной экологической экспертизы только в том случае, если проектом предусмотрено складирование данных отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания и захоронения.

Суд в рамках дела № А32-26563/2021 исходил из того, что в рабочем проекте месторождения кирпичных суглинков предусмотрено складирование почвенно-растительного слоя и породы вскрыши в специальном отвале за пределами горного отвода, с последующим его использованием при проведении горнотехнической рекультивации отработанных площадей. Вскрыша используется в последующем для рекультивации карьера, которая выполняется после отработки выделенной земельной площади, что обуславливает временной характер отвалов вскрыши. В соответствии с проектом вскрышные работы предусматривают снятие почвенно-растительного слоя мощностью 0,3-0,7 м и складирование его во временных отвалах вначале за контуром разработки, а затем, в отработанном пространстве (перемещение грунта из временных отвалов на верхней площадке карьера в отвалы на дне карьера). Проектом рекультивации не предусмотрено складирование вскрышных пород в специализированных объектах, вывоз их с территории участка, утилизация, обезвреживание и захоронение, следовательно, такой проект рекультивации не является объектом государственной экологической экспертизы.

В рамках настоящего дела проектом рекультивации предусмотрено размещение вскрышных пород в специализированных объектах (т. 1 л.д. 87) именно на рассматриваемом участке свыше 11 месяцев (т. 1 л.д. 91). Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. При этом в проекте отмечено (т. 1 л.д. 87), что складированию в бурты подлежит слой, не использованный сразу в ходе работ (в сопоставлении с дальнейшим содержанием листа 22 проекта речь идет о работах по планировке участка). То есть дальнейшая судьба размещенных на неопределенный срок вскрышных пород (относятся к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых), что предполагало бы временный характер хранения, не определена.

Таким образом проект предусматривает размещение отходов добычи полезных ископаемых на территории участка неопределенный срок в специально созданных объектах – буртах (согласно ранее действовавшему ГОСТ Р 58033-2017 - бурт грунта (cut): извлеченный выемкой грунт, складируемый навалом. В принятом взамен ГОСТ Р 58033-2017 и действующим с 21.06.2021 ГОСТ Р ИСО 6707-1-2020 понятие «бурт» не приведено).

Следовательно фактически обстоятельства в рамках указанного заявителем дела и настоящего дела различны, ссылка заявителя в данной части не принимается, суд исходит из того, что складирование образуемых в результате деятельности по недропользованию отходов производства в виде вскрышных пород, имеющих V класс опасности, на внешних отвалах и последующее их использование для заполнения карьерных выемок следует квалифицировать в качестве размещения (хранения и захоронения) отходов.

Также заявитель указывает, что в связи с принятием Федерального закона от 25.12.2023 N 673-ФЗ, заключение экологической экспертизы на сегодняшний день не требуется.

Суд обоснованно отклонил вышеуказанный довод заявителя на основании следующего.

Федеральным законом от 25.12.2023 N 673-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу пункта 4 части 4 статьи 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" был признан утратившим силу пп. 4 п. 4 ст. 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", согласно которому для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую также необходимо, в том числе заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Из вышеизложенного следует, что заявитель, обращаясь в уполномоченный орган вправе не прикладывать к пакету документов заключение экологической экспертизы, однако в данном случае, уполномоченный орган при рассмотрении заявления о переводе самостоятельно будет запрашивать информацию о проведении государственной экологической экспертизы.

При этом, в том числе с учетом вышеуказанных изменений, статьей 4 Федерального закона 172-ФЗ по-прежнему предусмотрено такое основание для отказа в переводе земельного участка из одной категории в другую, как наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами. Указанное подтверждает данную судом первой инстанции оценку вышеприведенному доводу заявителя.

Судом также отклонен довод заявителя о том, что вскрышные породы не будут образовываться, поскольку в представленном заявителем проекте рекультивации (стр. 20) указано, что заявителем в рамках технического этапа рекультивации планируется снятие плодородного слоя почвы и проведение планировки территории для дальнейшего использования участка. При этом, как указано выше, образование вскрышных пород предусмотрено в том числе с учетом исключения объема данного материала, сразу использованного для планировки территории (л.д. 87).

Учитывая, что проектом рекультивации нарушенных земель, представленным обществом, предусматривается использование вскрышных пород, то согласование проекта рекультивации нарушенных земель без проведения в отношении него предусмотренной законом государственной экологической экспертизы будет противоречить действующим положениям закона.

Кроме того, в материалы дела представлено письмо министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края от 27.02.2024 N 206-04-04-1873/2024, согласно которому министерство считает невозможным перевод земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения".

При таких обстоятельствах оспариваемый отказ департамента от 29.02.2024 N 52-33-21-7848/24 и приказ от 27.06.2023 N 1496 "Об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером 23:15:1005000:2140 в муниципальном образовании Крымский район из состава земель одной категории в другую" являются законными и обоснованными, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании вышеуказанного суд апелляционной инстанции полагает апелляционную жалобу, не подлежащей удовлетворению. Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.06.2024 по делу № А32-44040/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев с даты его изготовления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий                                                           Я.Л. Сорока

Судьи                                                                                             М.Г. Величко

                                                                                                        П.В. Шапкин