Постановление от 15 августа 2019 г. по делу № А60-4747/2019




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-9659/2019-АК
г. Пермь
15 августа 2019 года
Дело № А60-4747/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 августа 2019 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Борзенковой И.В., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителя администрации Асбестовского городского округа: Бубнов А.В. – доверенность от 23.07.2019, паспорт;

от заинтересованного лица Счетной палаты Асбестовского городского округа: Тутова Н.М. – доверенность от 28.02.2019, паспорт; Мастыкина Л.В. – доверенность от 29.12.2018, паспорт;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрев в судебном заседании, проведенном посредством использования видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Уральского округа,

апелляционную жалобу заинтересованного лица, Счетной палаты Асбестовского городского округа,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 28 мая 2019 года

по делу № А60-4747/2019,

принятое судьей Ремезовой Н.И.

по заявлению Администрации Асбестовского городского округа (ИНН 6603004126, ОГРН 1026600629230)

к Счетной палате Асбестовского городского округа (ИНН 6603018560, ОГРН 1069603000752)

о признании недействительным представления от 24.12.2018 №510,

установил:

Администрация Асбестовского городского округа (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты Асбестовского городского округа (далее - заинтересованное лицо) от 24.12.2018 №510.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 28.05.2019 заявленные требования удовлетворены. Представление от 24.12.2018 №510, принятое Счетной палатой Асбестовского городского округа, признано недействительным. На Счетную палату Асбестовского городского округа возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации Асбестовского городского округа в течение 10 дней со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Не согласившись с принятым судебным актом, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда. В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель, ссылаясь на положения части 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), части 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ, части 1 статьи 17 Положения о контрольно-счетной палате Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 12.12.2011 № 63/5, отмечает, что представление Счетной палаты № 510 от 24.12.2018 соответствует закону. Руководствуясь пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ, статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьей 1 Положения о контрольно-счетной палате Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 12.12.2011 № 63/5, заявитель жалобы полагает, что ссылка суда на пункт 2 статьи 268.1 и пункт 3 статьи 269.2 БК РФ по отношению к представлениям, вносимым Счетной палате Асбестовского городского, округа является некорректной. Счетная палата также отмечает, что сторонами по делу № А60-4747/2019 о признании недействительным представления от 24.12.2018 № 510 являются администрация Асбестовского городского округа и Счетная палата Асбестовского городского округа, в связи с чем ссылка суда на Положение о Счетной палате Артемовского городского округа, утвержденного Решением Артемовской городской Думы от 22.11.2011 № 1215, а также на полномочия Счетной палаты Артемовского городского округа является необоснованной как не имеющая отношения к рассматриваемому делу. Ссылка суда на положения части 2 статьи 270.2 БК РФ в отношении Счетной палаты, как она считает, является необоснованной связи с тем, что Счетная палата является органом внешнего муниципального финансового контроля, положения части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации на вносимые ей представления не распространяются. Представление Счетной палаты № 510 от 24.12.2018, полагает заявитель жалобы, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку оно не содержит требований и обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия. Счетной палатой предложено главе Асбестовского городского округа Тихоновой Н.Р. самостоятельно определить и принять соответствующие решения и меры, направленные на устранение выявленных нарушений и недостатков, а также их пресечению и предупреждению. С учетом приведенных доводов заинтересованное лицо полагает, что основания для удовлетворения заявленных требований администрации отсутствовали, поскольку не соблюдена необходимая совокупность двух условий, предусмотренных частью 1 статьи 198, части 4 статьи 200, АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Апелляционная жалоба Счетной палата также содержит указание на необоснованность выводов суда о некорректности и неясности формулировок, содержащихся в пунктах 1-10, 12,13 представления № 510 от 24.12.2018. Предложения Счетной палаты, отраженные в представлении № 510 от 24.12.2018, сформулированы корректно и направлены на надлежащее исполнение администрацией полномочий главного распорядителя бюджетных средств Асбестовского городского округа и ответственного исполнителя муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года». Заинтересованное лицо указывает, что судом допущены искажения выводов Счетной палаты, отраженных в акте контрольного мероприятия, представлении, отзыве на исковое заявление, а также доводов, озвученных в процессе рассмотрения дела. Не согласен заявитель жалобы и с указанием суда первой инстанции на то, что «Мероприятие по исполнению требований представления должно выражаться в совершении конкретных действий (или бездействия), с описанием последних, при этом конечной целью всех указанных в представлении действий должно быть прекращение выявленного нарушения. Вместе с тем, представление, за исключением п. 11 носит неоднозначный характер, составлено общими фразами, без указания на конкретные действия, необходимые для устранения нарушений.». При этом счетная палата указывает, что в законодательстве Российской Федерации отсутствуют требования к представлениям, вносимым органами внешнего муниципального финансового контроля, в виде указания «конкретного мероприятия»; по своему содержанию представление Счетной палаты полностью отвечает критериям определенности и исполнимости, поскольку позволяет установить, в отношении каких нарушений в нём установлены предложения к администрации соблюдать положения действующего законодательства. Предложение, изложенное в пункте 14 представления № 510 от 24.12.2018 о применении меры дисциплинарного взыскания к работникам, в связи с действиями (бездействием) которых допущены нарушения, установленные Счетной палатой, соответствует действующему законодательству и не противоречит части 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации. Счетная палата также приводит доводы о непоследовательности действий администрации по исполнению аналогичных по своему содержанию представлений, что не было принято во внимание судом при принятии обжалуемого решения.

Представитель ответчика в судебном заседании настаивает на доводах, приведенных в апелляционной жалобе.

Истец отзыв на апелляционную жалобу не представил. В судебном заседании представитель истца просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Счетной палатой Асбестовского городского округа в соответствии с планом работы на 2018 год проведено контрольное мероприятие «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на финансовое обеспечение мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года» в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира».

В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой установлены нарушения и недостатки при расходовании бюджетных средств, о чем составлен акт от 12.12.2018, содержащий указание на выявленные нарушения.

По результатам контрольного мероприятия Счетной палатой на имя главы Асбестовского городского округа вынесено представление от 24.12.2018 № 510, которым заявителю предложено в срок до 01.02.2019 принять меры по устранению выявленных нарушений, в том числе:

В срок до 01 февраля 2019 года представить в Счетную палату Асбестовского городского округа план мероприятий по устранению нарушений, отраженных в акте контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на финансовое обеспечение мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года» в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира», составленный в соответствии с подпунктом 4 пункта 3 Порядка рассмотрения актов проверок использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, утвержденного постановлением администрации Асбестовского городского округа от 18.06.2013 № 375-ПА.

Строго соблюдать условия Порядка и условий предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 29.10.2013 № 1330-ПП «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Свердловской области до 2024 года» (с изменениями и дополнениями).

Обеспечить соблюдение требований Гражданского кодекса Российской Федерации, Приказа Минфина России от 01 июля 2013 года № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», при реализации муниципальных программ.

Принять меры по повышению качества управления средствами бюджета Асбестовского городского округа при реализации муниципальных программ.

Провести оценку эффективности реализации мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года» в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира в 2017 году.

Принять меры по своевременному представлению достоверной информации и отчетов в Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области, являющегося ответственным исполнителем государственной программы Свердловской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Свердловской области до 2024 года».

В связи с разработкой новых методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства, утвержденных, приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 13 апреля 2017 года №711/пр «Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов» провести анализ Правил благоустройства территории Асбестовского городского округа, утвержденных решением Думы Асбестовского городского округа от 27.09.2012 №11/7 «Об утверждении Правил благоустройства территории Асбестовского городского округа» (с изменениями и дополнениями от: 25 июля 2013 г., 6 ноября 2014 г., 29 октября 2015 г.) и рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в связи с принятием указанного выше нормативного документа.

Принять необходимые меры по обеспечению достижения показателей результативности использования Субсидии, установленных в приложении № 2 к Соглашению о предоставлении и использовании субсидии из областного бюджета местному бюджету Асбестовского городского округа на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 30.08.2017 № СО-03/3/31-2017.

Усилить внутренний контроль за соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», при исполнении муниципальных программ.

Должным образом осуществлять бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в том числе по осуществлению внутреннего финансового контроля, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обеспечить возврат незаконно использованных средств в бюджет Асбестовского городского округа в сумме 227 691,95 рублей, в бюджет Свердловской области - 218 762,85 рублей.

Предпринять действия по формированию объективной балансовой стоимости объекта основных средств: «Благоустройство муниципальной территории общего пользования - сквер ул. Мира в 2017 году».

Учесть иные замечания и недостатки, отмеченные в Акте по результатам контрольного мероприятия.

В срок до 01 февраля 2019 года применить меры дисциплинарного взыскания к работникам, в связи с действиями (бездействием) которых допущены нарушения, установленные Счетной палатой Асбестовского городского округа в ходе контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на финансовое обеспечение мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года» в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира».

Заявителю предложено рассмотреть данное представление и о принятых мерах сообщить Счетной палате в срок до 05.02.2019.

Не согласившись с данным представлением, администрация Асбестовского городского округа обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что Счетная палата не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств, либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства, в акте проверки и в оспариваемом представлении не указано, каким образом Администрация незаконно использовала указанные средства, материалами дела не подтверждено незаконное использование средств бюджета Свердловской области. Кроме того, суд указал, что представление (за исключением пункта 11), носит неоднозначный характер, составлено общими фразами, без указания на конкретные действия, необходимые для устранения нарушения, а пункт 14 не соответствует части 1 статьи 192 Трудового кодекса РФ.

Ответчик, не согласившись с выводами суда, обратился с апелляционной жалобой.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) государственных органов недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В силу статьи 266.1 названного Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 Ха 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии со статьей 1 Положения о контрольно-счетной палате Асбестовского городского округа, утвержденного Решением Думы Асбестовского городского округа от 12.12.2011 № 63/5, контрольно-счетная палата Асбестовского городского округа является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Думой Асбестовского городского округа и ей подотчетна.

Поскольку Счетная палата является органом внешнего муниципального контроля, то ссылки суда первой инстанции на положения пункта 2 статьи 268.1, пункта 3 статьи 269.2, части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса, регулирующих полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, являются необоснованными и на вносимые Счетной палатой представления не распространяются.

В соответствии с частью 3.1 статьи 270.2 «Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля» Бюджетного кодекса Российской Федерации представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Положения о контрольно-счетной палате Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 12.12.2011 № 63/5, контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Предметом контрольного мероприятий Счетной палаты Асбестовского городского округа и основанием для вынесения представления № 510 от 24 декабря 2018 года в адрес главы Асбестовского городского округа Тихоновой Н.Р. явилось проведение контрольного мероприятия «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, направленных на финансовое обеспечение мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года» в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира» и содержит предложения для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 БК РФ).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 БК РФ).

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (часть 5 статьи 16 БК РФ).

По смыслу указанной нормы представление, в отличие от предписания, может содержать рекомендации и предоставлять подконтрольному органу или организации возможность самим принимать решения о том, какие действия следует осуществить по пресечению, устранению и предотвращению нарушений. Предписание же является документом, который указывает на конкретные правонарушения и содержит обязательные для исполнения требования осуществить конкретные действия по их устранению.

В связи с изложенными нормами права ошибочным является вывод суда первой инстанции о том, что спорное представление является незаконным по тому основанию, что Счетная палата не указала в нем конкретные действия, необходимые для устранения нарушений.

В содержательной части представления № 510 от 24 декабря 2018 года содержится предложение - главе Асбестовского городского округа Тихоновой Н.Р. самостоятельно определить и принять соответствующие решения и меры, направленные на устранение выявленных нарушений и недостатков, а также их пресечению и предупреждению. Каких-либо требований и обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, предписание не содержит.

Вывод суда о некорректности и неясности формулировок, содержащихся в пунктах 1-10, 12,13 представления № 510 от 24 декабря 2018 года, является ошибочным.

Судом не учтено, что контрольное мероприятие «Проверка законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, выделенных на финансовое обеспечение мероприятия «Комплексное благоустройство общественных территорий» подпрограммы «Формирование современной городской среды на территории Асбестовского городского округа» муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года в части расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира» проводилось Счетной палатой в отношении Администрации как главного распорядителя бюджетных средств Асбестовского городского округа и ответственного исполнителя указанной муниципальной программы.

В соответствии с частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (пункт 1 части 1 статьи 158 БК РФ);обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении (пункт 10 части 1 статьи 158 БК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на: соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств; подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Также в соответствии пунктом 1.3 части 1 статьи 3 Положения «Об администрации Асбестовского городского округа (в новой редакции)», утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа Свердловской области от 26.04.2012 № 4/6 (с изменениями и дополнениями) администрация обеспечивает финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами участников бюджетного процесса.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 22 Порядка формирования и реализации муниципальных программ Асбестовского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Асбестовского городского округа от 05.09.2013 № 572-ПА (с изменениями) ответственный исполнитель муниципальной программы осуществляет функции муниципального заказчика товаров, работ, услуг, приобретение, выполнение или оказание которых необходимо для реализации муниципальной программы,

В соответствии с частью 1 статьи 101 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 22 Порядка формирования и реализации муниципальных программ Асбестовского городского округа, утвержденного постановлением Администрации Асбестовского городского округа от№ 572-ПА (с изменениями) ответственный исполнитель муниципальной программы осуществляет полномочия главного распорядителя средств местного бюджета, предусмотренных на реализацию муниципальной программы.

В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой установлены нарушения и недостатки, допущенные Администрацией как главным распорядителем бюджетных средств и ответственным исполнителем муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года».

Представление контрольного органа, выносимое по результатам контрольного мероприятия должно содержать сведения обо всех установленных нарушениях, независимо от их последующего устранения, так как эта информация направлена не только на устранение самих нарушений, но и на устранение причин и условий таких нарушений, могущих возникнуть в последующем, а также эта информация может являться основанием для привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Из анализа оспариваемого представления № 510 от 24 декабря 2018 года следует, что Администрации предложено представить в Счетную палату План мероприятий по устранению нарушений, отраженных в акте контрольного мероприятия, составленный в соответствии с подпунктом 4 пункта 3 Порядка рассмотрения актов проверок использования бюджетных средств Асбестовского городского округа, утвержденного постановлением администрации Асбестовского городского округа от 18.06.2013 № 375-ПА, соблюдать законодательство (пункт 2, 3 и 6 представления);принять меры по повышению качества управления бюджетными средствами (пункт 4 представления),провести оценку эффективности выполнения работ по благоустройству сквера по улице Мира в 2017 году (пункт 5 представления),рассмотреть вопрос о внесении изменений в Правила благоустройства территории Асбестовского городского округа в целях приведения их в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации (пункт 7 представления);принять необходимые меры по обеспечению достижения показателей результативности использования Субсидии (пункт 8 представления); усилить внутренний контроль за соблюдением требований Бюджетного Кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 44-ФЗ при исполнении муниципальных программ (пункт 9 представления);должным образом осуществлять бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в том числе по осуществлению внутреннего финансового контроля, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 10 представления);обеспечить возврат незаконно использованных средств подведомственным получателем бюджетных средств (пункт 11 представления);предпринять действия по формированию объективной балансовой стоимости объекта основных средств - сквера на улице Мира с учетом проведенных в 2017 году работ по его благоустройству (пункт 12 представления);учесть иные замечания и недостатки, отмеченные в Акте от 12.12.2018 (пункт 13 представления).

Таким образом, предложения Счетной палаты, отраженные в представлении № 510 от 24 декабря 2018 года, направлены на надлежащее исполнение Администрацией полномочий главного распорядителя бюджетных средств Асбестовского городского округа и ответственного исполнителя муниципальной программы «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Асбестовском городском округе до 2020 года».

Суд первой инстанции пришел к выводу, что в акте и в представлении не установлены факты незаконного использования средств бюджета Свердловской области.

Однако, указанный вывод суда опровергается имеющимся в деле актом от 12.12.2018года, составленным по результатам контрольного мероприятия (Том 1), по результатам рассмотрения которого Счетной палатой внесено спорное представление.

Так, по результатам проверки расходов на выполнение работ по благоустройству сквера по улице Мира» в Муниципальном казенном учреждении «Управление заказчика жилищно-коммунального хозяйства города Асбеста» (далее - МКУ «УЗ ЖКХ города Асбеста», являющимся получателем бюджетных средств Администрации Асбестовского городского округа, выявлено незаконное расходование бюджетных средств.

В разделе 6 акта проверки отражены следующие нарушения:

По акту о приемке выполненных работ за октябрь 2017 г. формы № КС-2 от 23.10.2017 № 1 заказчиком (МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста») приняты и оплачены работы по устройству бетонных плитных тротуаров из красной плитки в общей сумме 688 465,91 рублей (без учета накладных расходов и сметной прибыли).

При визуальном осмотре, проведенном 15 ноября 2018 года комиссией в составе: заместителя председателя Счетной палаты Асбестовского городского округа Л.В. Мастыкиной; инспектора Счетной палаты Асбестовского городского округа Н.В. Тутовой; директора МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста» В.З. Рожина, в присутствии заместителя директора ООО «УралСтройКонтроль»К.В. Сарафанова, осуществляющего строительный контроль за выполнением работ, установлено, что при благоустройстве территории сквера по ул. Мира использована плитка В кирпичей (400x400x50) серого цвета на общей площади 467,3 м2.

Согласно представленной счет-фактуре от 22.09.2017. № 1214 продавец (ООО «МДФ-96») продал покупателю (ООО «СМУ 86»): плитку 8 кирпичей красную 400x400x50 (6 пгг/м2) по цене 76,15 рублей за штуку (без НДС), 89,86 руб. (с НДС);плитку 8 кирпичей серую 400x400x50 (6 шт/м2) по цене 66,10 рублей за штуку (без НДС), 78,0 руб. (с НДС).

Кроме того, выборочной проверкой объемов выполненных работ, проведенной Счетной палатой Свердловской области установлено несоответствие фактически выполненных работ и работ, указанных в акте КС-2 от 23.10.2017 № 1. Так, по поз. 21-22 акта приняты и оплачены работы по устройству тротуаров из плитки 400x400x50 мм на площади 206,2 м2, фактически площадь тротуара по результатам замера составляет 161,6 м2, на 44,6 м2 меньше указанной в акте (Акт по результатам проверки в отношении МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста» в ходе контрольного мероприятия «Проверка использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджету Асбестовского городского округа в 2016-2018 годах» от 07.08.2018 Ко 02-1.9-18-25/803), то есть стоимость фактически выполненных работ по устройству бетонных плитных тротуаров составила 533 092,33 рублей (без учета накладных расходов и сметной прибыли).

По акту о приемке выполненных работ за октябрь 2017 г. формы № КС- 2 от 23.10.2017 № 1 подрядной организацией (ООО «СМУ 86») осуществлены, а заказчиком (МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста») приняты и оплачены работы по устройству ограждения пандуса длиной 75,0 метров на общую сумму 299 877,63 рублей (без учета накладных расходов и сметной прибыли).

В ходе проведения визуального осмотра, проведенного 15 ноября 2018 года, установлено, что ограждение пандуса (пешеходного перехода) смонтировано длиной 2,2 метра, то есть стоимость фактически установленного ограждения пандуса составила всего 8 796,41 рублей ((299 877,63 рублей / 75,0 метров) * 2,2 метра)).

Всего по результатам проверки расходов на выполнение работ по благоустройству сквера ул. Мира, Счетной палатой установлено, что в нарушение статьи 309, статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчиком (ООО «СМУ 86») предъявлены, а заказчиком (МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста») в нарушение статьи 709, статьи 711 и статьи 746 Гражданского кодекса Российской Федерации приняты по Акту о приемке выполненных работ за октябрь 2017 года формы №КС-2 от 23.10.2017 № 1 и оплачены фактически не выполненные объемы работ, материалы и оборудование, которые фактически не были использованы подрядчиком (ООО «СМУ 86») при благоустройстве сквера по ул. Мира, а также материалы по завышенным расценкам на общую сумму 446 454,8 рублей ((688 465,91 - 533 092,33) + (299 877,63 - 8 796,41)), что является незаконным расходованием бюджетных средств.

С учетом фактической доли финансирования расходов на выполнение работ по благоустройству сквера ул. Мира, в акте зафиксировано, что незаконное расходование средств произведено: за счет средств бюджета Свердловской области (49 %) - 218 762,85 рублей; за счет средств бюджета Асбестовского городского округа (51 %) - 227 691,95 рублей.

Таким образом, вывод суда о том, что в материалах проверки не отражены нарушения бюджетного законодательства, опровергается вышеизложенным содержанием раздела 6 акта проверки.

При этом, как указывает заявитель жалобы, указанное нарушение вменено МКУ «УЗ ЖКХ города Асбеста». В адрес директора МКУ «УЗ ЖКХ города Асбеста» (В.З. Рожин) вынесено представление от 06.12.2018 № 471, пунктом 8 которого ему предложено принять меры по возврату незаконно использованных средств в бюджет Асбестовского городского округа в сумме 227 691,95 рублей, в бюджет Свердловской области - 218 762,85 рублей.

Поскольку в рамках исполнения бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств, установленных статьей 158 Бюджетного кодекса РФ, Администрация Асбестовского городского округа должна была обеспечить контроль за соблюдением МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста» целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на благоустройство общественной территории - сквер по ул. Мира в городе Асбесте в 2017 году, то Счетной палатой в акте контрольного мероприятия Администрации, как главному распорядителю бюджетных средств, изложена информация о нарушениях подведомственного получателя бюджетных средств — МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста» при осуществлении расходов на выполнение работ по благоустройству сквера ул. Мира, при этом незаконное использование бюджетных средств Администрации не вменялось.

В представлении № 510 от 24 декабря 2018 года Администрации, как главному распорядителю средств бюджета, предложено не возместить, а обеспечить возврат подведомственным получателем бюджетных средств - МКУ «УЗ ЖКХ города Асбеста» незаконно использованных средств: в бюджет Асбестовского городского округа в сумме 227 691,95 руб.,в бюджет Свердловской области в сумме 218 762,85 рублей.

Таким образом, указание в оспариваемом представлении Счетной палаты на принятие Администрацией Асбестовского городского округа мер по обеспечению контроля за соблюдением МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста» целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на благоустройство общественной территории - сквер по ул. Мира в городе Асбесте в 2017 году, как главному распорядителю бюджетных средств, является обоснованным.

Вывод суда о том, что указание в представлении на возврат в бюджет незаконно использованных средств, сделан без ссылки в акте на конкретные фактические данные, материалы и документы проверки, нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, опровергается материалами дела. В акте контрольного мероприятия Счетной палаты имеются ссылки на документы - акты о приемке выполненных работ, принятые и оплаченные заказчиком - МКУ «УЗ ЖКХ г. Асбеста», а также на акт визуального осмотра результатов выполненных работ по благоустройству территории сквера на улице Мира от 15.11.2018, ставшие основанием для выводов, отраженных Счетной палатой в акте контрольного мероприятия. В заключении акта контрольного мероприятия указано на нарушение Администрацией статьи 158 Бюджетного кодекса РФ и требований Постановления Администрации Асбестовского городского округа от 12.01.2017 № 2-ПА «О мерах по реализации решения Думы Асбестовского городского округа от 28.12.2016 № 85/5 «О бюджете Асбестовского городского округа на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» (в редакции от 28.07.2017 № 448-ПА).

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что по своему содержанию представление Счетной палаты полностью отвечает критериям определенности и исполнимости, поскольку позволяет установить, в отношении каких нарушений содержатся предложения к Администрации соблюдать положения действующего законодательства.

Вывод суда о том, что в 2018году нарушения Администрацией были устранены, поскольку заключен новый контракт, в рамках которого спорные работы выполнены, заявитель жалобы опровергает тем, что за 2018 год в отношении Администрации проведена аналогичная проверка, в результате которой составлен новый акт от 13 февраля 2019 года, по результатам рассмотрения которого Счетной палатой установлено, что спорные работы в рамках контракта 2018 года не производились. Кроме того, Счетная палата указывает, что в адрес Администрации вынесено новое представление № 120 от 14 марта 2019 года, содержащие в себе предложения, аналогичные предложениям, изложенным в представлении № 510 от 24 декабря 2018 года.

Заявитель жалобы оспаривает также вывод суда о том, что требования, содержащиеся в пункте 14 оспариваемого представления, не соответствуют действующему законодательству, в частности части 2 статьи 192 Трудового кодекса РФ, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Указанный довод является обоснованным, подтверждается содержанием оспариваемого представления, поскольку Счетной палатой не указаны конкретные виновные лица и виды дисциплинарного взыскания, которые Администрация должна применить в отношении виновных лиц, оставляя право принятия указанных решений и мер за Администрацией.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями) контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

В связи с чем, в пункте 14 представления № 510 от 24 декабря 2018 года изложено предложение (а не требование, как указано в оспариваемом решении) о применении меры дисциплинарного взыскания к работникам, в связи с действиями (бездействием) которых допущены нарушения, установленные Счетной палатой.

Таким образом предложение, изложенное в пункте 14 представления № 510 от 24 декабря 2018 года, о применении меры дисциплинарного взыскания к работникам, в связи с действиями (бездействием) которых допущены нарушения, установленные Счетной палатой, соответствует действующему законодательству и не противоречит части 1 статьи 192 Трудового кодекса.

Поскольку оспариваемое представление соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов Администрации, то решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 мая 2019 года по делу № А60-4747/2019 следует отменить в связи с пунктами 3 и 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, в удовлетворении заявленных требований отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 мая 2019 года по делу № А60-4747/2019 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий


Н. М. Савельева



Судьи



И.В. Борзенкова


Г. Н. Гулякова