Постановление от 31 мая 2017 г. по делу № А19-21770/2016

Четвертый арбитражный апелляционный суд

улица Ленина, 100б, Чита, 672000, http://4aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Чита Дело №А19-21770/2016

«01» июня 2017 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2017 года

Полный текст постановления изготовлен 01 июня 2017 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Э ФИО1, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2 рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу службы ветеринарии Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 17 марта 2017 года по делу № А19-21770/2016 по заявлению службы ветеринарии Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, 664007, <...>) к Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>, 664011, <...>) о признании незаконным и недействительным распоряжения № 2930 от 21.10.2016,

суд первой инстанции, судья Пугачев А.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: не было;

установил:

Заявитель, Служба ветеринарии Иркутской области, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Иркутской области и Республике Бурятия о признании незаконным и недействительным распоряжения № 2930 от 21.10.2016 «О проведении внеплановой документарной проверки».

Решением суда первой инстанции от 17.03.2017 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

В данном случае предметом проверки являлся не контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии, а контроль должностными лицами службы соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в сфере реализации и производства свинины и продуктов ее переработки, принятие мер по выявлению нарушений, в целях профилактики АЧС, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде. Выполнение ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охрану территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных (пункт 5 оспариваемого распоряжения).

Служба ветеринарии Иркутской области, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель службы ветеринарии Иркутской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Из апелляционной жалобы следует, что в данном случае проверка заявителя назначена в порядке Федерального закона №294-ФЗ, который не распространяется на органы исполнительной власти, в том числе субъектов Российской Федерации.

Представитель Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 28.04.2017.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, во исполнение поручений Заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 24.10.2012 № 2 и 21.11.2014 №5, протокола заседания Комиссии Правительства РФ по предупреждению распространения и ликвидации африканской чумы свиней на территории Российской Федерации (оперативного штаба) от 21.11.2014 N 5, Приказа Россельхознадзора от 08.12.2014 N 705 «О проведении проверок» Управлением было вынесено распоряжение Управления от 21.10.2016 № 2930 о проведении внеплановой документарной проверки в отношении службы ветеринарии Иркутской области (т. 1, л. 16).

Служба ветеринарии Иркутской области, посчитав, что указанное распоряжение нарушает его права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статьей 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч.5).

Согласно оспариваемому распоряжению задачами проверки являлись:

- обеспечение выполнения «Плана мероприятий по предупреждению распространения и ликвидации вируса африканской чумы свиней (АЧС) на территории Российской Федерации», утвержденного Председателем Межведомственной комиссии – Министром сельского хозяйства Российской Федерации ФИО3 25.10.2012;

- соблюдение обязательных требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии при содержании и разведении свиней при производстве, переработке, перевозке, хранении и реализации свинины и продукты ее переработки.

Предметом проверки являлся контроль должностными лицами Службы соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в сфере реализации и производства свинины и продуктов ее переработки, принятие мер по выявлению нарушений, в целях профилактики АЧС, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде. Выполнение ветеринарно- санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охрану территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных.

Срок проведения проверки определен с 01.11.2016 по 02.011.2016.

Оспариваемым Распоряжением указано, что правовым основанием проведения проверки является в том числе, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", о чем имеется также ссылка в требовании №3 от 21.10.2016 должностного лица, органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) о предоставлении документов в рамках проверки (т. 1, л. 16, 17, 19, 20).

Таким образом, данным распоряжением в отношении службы ветеринарии Иркутской области назначены меры осуществления государственного контроля (надзора) проводимого в исключительно в порядке, регулируемом Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Статьей Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", установлено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Из указанного следует, что данный федеральный закон применяется при организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при его проведении.

Из анализа ст. 2, 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что субъектами контроля (надзора) выступают проверяющие, к которым относятся органы федерального государственного контроля (надзора), органы регионального государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля, а также субъекты проверок – юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Таким образом, государственный контроль (надзор), это в том числе деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Пунктом 1 данного положения установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения)", функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

5.2(1).14. контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия;

Из указанного следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляет государственный контроль и надзор, а также осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N 100 утвержден порядок осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии.

В соответствии с положением о службе ветеринарии Иркутской области утвержденной Постановлением Правительства Иркутской области от 29.12.2009 N 395/174-пп "О службе ветеринарии Иркутской области", Служба ветеринарии Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области ветеринарии.

Служба входит в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации (п.4).

Задачей службы является предупреждение и ликвидация болезней животных, их лечение, в том числе ликвидация очагов особо опасных болезней животных, защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации о ветеринарии (п.6).

Служба в соответствии с возложенной на нее задачей в установленном порядке осуществляет, в том числе функции по осуществлению на территории Иркутской области полномочий Российской Федерации в области ветеринарии, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Служба ветеринарии Иркутской области не является юридическим лицом, в смысле придаваемым Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и является органом исполнительной власти, в связи с чем в отношении нее не применяются меры государственного контроля (надзора) установленные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Межу тем, поскольку, служба ветеринарии Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области ветеринарии, в части полномочий переданных в компетенцию субъекта Российской Федерации в соответствии Законом РФ от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", то в отношении нее осуществляется контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии утвержденный Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100

Учитывая, что проведение государственного контроля (надзора) в порядке установленным Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" невозможно в отношении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия неправомерно, руководствуясь данным законом, вынесла в отношении Службы ветеринарии Иркутской области обжалуемое распоряжение о проведении государственного контроля (надзора) в порядке названного закона.

Как считает суд апелляционной инстанции, в отношении службы ветеринарии Иркутской области Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия вправе провести проверочные мероприятия в рамках осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии в порядке, установленном Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100.

Учитывая, что цели и задачи проверочных мероприятий, проводимых в рамках Приказа Минсельхоза России от 27.03.2014 N100 и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" являются разными, а оспариваемое распоряжение не содержит ссылки на то, что проверка проводится в рамках положения, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100, суд апелляционной инстанции не может согласиться с судом первой инстанции, что распоряжение №2930 от 21.10.2016 является законным, соответствующим Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ, и не нарушает прав и законных интересов службы ветеринарии Иркутской области.

Выводы суда первой инстанции о том, что проверка в отношении службы ветеринарии Иркутской области является законной и обоснованной в рамках Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, поскольку осуществлена на основании поручений Заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 24.10.2012 № 2 и 21.11.2014 №5, протокола заседания Комиссии Правительства РФ по предупреждению распространения и ликвидации африканской чумы свиней на территории Российской Федерации (оперативного штаба) от 21.11.2014 N 5, Приказа Россельхознадзора от 08.12.2014 N 705 «О проведении проверок» являются ошибочными, поскольку указанные поручения, протоколы и приказы не изменяют установленного действующим законодательством порядка проведения проверочных мероприятий, регулируемых как данным законом, так и Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100.

Выводы суд первой инстанции о том, что в данном случае предметом проверки являлся не контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии, а контроль должностными лицами службы соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в сфере реализации и производства свинины и продуктов ее переработки, принятие мер по выявлению нарушений, в целях профилактики АЧС, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде; выполнение ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охрану территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных (пункт 5 оспариваемого распоряжения) в данном случае являются ошибочными, поскольку суд определяет правомерность проверки исходя из предмета проверки.

Между тем, правомерность проверки определяется, в том числе полномочиями субъектов проверки, целями и задачами контроля и т.п.

В данном случае, в связи со специфическим правовым статусом субъекта проверки, в отношении него применяются меры контроля установленные только Порядком, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100. Меры же государственного контроля (надзора) в рамках Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ к нему не применяются.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что распоряжение №2930 от 21.10.2016 не соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ и нарушает права и законные интересы Службы ветеринарии Иркутской области, возлагая на нее обязанности и ограничения и допуская ответственность не подлежащие применению к данному субъекту правоотношений и лишая его прав и обязанностей, предусмотренных Порядком утвержденным Приказом Минсельхоза России от 27.03.2014 N100.

В силу указанного решение суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое при неправильном применении норм материального права в порядке ст. 270 АПК РФ, требования подлежат удовлетворению.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от «17» марта 2017 года по делу №А19-21770/2016 отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт.

Распоряжение Управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия №2930 от 21.10.2016 «О проведении внеплановой документарной проверки» признать незаконным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Управлению Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия устранить нарушения прав и законных интересов Службы ветеринарии Иркутской области.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Д.В. Басаев

ФИО4