Постановление от 11 октября 2017 г. по делу № А28-1296/2017

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А28-1296/2017
г. ФИО5
11 октября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 октября 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судейИвшиной Г.Г., ФИО1,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя – ФИО3, действующего на основании доверенности от 05.08.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО4

на решение Арбитражного суда Кировской области от 03.07.2017 по делу № А28-1296/2017, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО4 (ОГРНИП 315435000011117, ИНН <***>)

к муниципальному казенному учреждению «Дирекция дорожного хозяйства города Кирова» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

с участием в деле третьего лица: администрации города Кирова (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО4 (далее – заявитель, Предприниматель, ИП ФИО4) обратилась в арбитражный суд с заявлением к муниципальному казенному учреждению «Дирекция дорожного хозяйства города Кирова» (далее – ответчик, Учреждение, МКУ «ДДХ») о признании незаконным решения Учреждения об отказе в согласовании земляных работ, выраженного в письме от 02.12.2016 № 4738; о восстановлении прав Предпринимателя путем возложения на ответчика обязанности согласовать производство земляных работ.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ИП ФИО4 уточнила заявленные требования. Предприниматель просит признать незаконным решение Учреждения об отказе в согласовании земляных работ, выраженного в письме от 02.12.2016 № 4738, уточнения приняты судом первой инстанции.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечена администрация города Кирова (далее – третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 03.07.2017 в удовлетворении требования Предпринимателя отказано.

По мнению заявителя, суд не полностью выяснил обстоятельства имеющие существенное значение для дела, что привело к принятию не законного и не обоснованного решения суда; в ходе рассмотрения дела Предприниматель заявляла доводы о том, что выдача органом местного самоуправления разрешений (ордеров) на право производства земляных работ является муниципальной услугой, в связи с чем к спорным правоотношениям должны применятся нормы материального права, регулирующие правоотношения в сфере предоставления муниципальных услуг, не выяснив данные обстоятельства, суд не применил нормы материального права, подлежащие применению в рассматриваемом деле.

По существу доводы Предпринимателя сводятся к тому, что в силу положений пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210- ФЗ) выдача органом местного самоуправления разрешений (ордеров) на право производства земляных работ является муниципальной услугой. Согласно пункту 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Правилами внешнего благоустройства в муниципальном образовании «Город ФИО5», утвержденными решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 № 19/41 (далее - Правила благоустройства, Правила № 19/41) не предусмотрено, что для производства земляных работ, необходимых для организации подъездов к зданиям, необходимо отдельно разработать и согласовать проектную документацию подъезда к зданию. Требование МКУ «ДДХ» о получении каких-либо технических условий на проектирование (строительство, реконструкцию, ремонт) дорожно-транспортной сети не соответствует действующему законодательству.

Кроме того, податель жалобы указывает, что съезд, который планирует разместить Предприниматель, является элементом обустройства автомобильных дорог (улиц), в связи с чем он не является сооружением пересечения (примыкания) автомобильной дороги с другой автомобильной дорогой, строительство которых регулируется статей 20 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ, Закон дорогах). Улица Милицейская, г. Кирова не является автомобильной дорогой, а является улицей местного значения, в связи с чем положения указанного закона не применимы к спорным правоотношениям.

Подробно позиция Предпринимателя изложена письменно в апелляционной жалобе.

МКУ «ДДХ» и Администрация представили письменные отзывы на жалобу, в которых опровергает доводы жалобы. Просят оставить решение без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Ответчик и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, направили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 26.10.2016 Территориальное управление по Первомайскому району выдало ИП ФИО4 разрешение № 86 на использование земельного участка с кадастровым номером 43:40:000400:20 для размещения съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по адресу: <...> и элементов благоустройства территории (газоновое и твердое покрытие).

Предприниматель направила в МКУ «ДДХ» заявление, содержащее просьбу согласовать земляные работы по организации съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию, расположенному по адресу: <...>.

02.12.2016 Учреждение направило Предпринимателю письмо №4738, содержащее информацию о том, что в связи с расположением съезда на землях общего пользования в границах красной линии улицы, для рассмотрения возможности согласования производства земляных работ по его устройству. Предпринимателю необходимо получить в МКУ «ДДХ» технические условия на строительство дорожно - транспортной сети и предоставить для согласования проекта данного съезда, запроектированного с учетом вышеуказанных технических условий.

05.12.2016 в Учреждение поступило заявление, содержащее просьбу выдать технические условия необходимые для организации съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию, расположенному по адресу: <...>.

06.12.2016 Учреждение и ИП ФИО4 подписали договор на оказание услуг по выдаче технических условий на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт дорожно-транспортной сети по устройству съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по указанному адресу.

08.12.2016 Учреждение выдало ИП ФИО4 технические условия на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт дорожно-транспортной сети по устройству съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по адресу: <...>.

01.02.2017 Предприниматель направила в Учреждение проект организации съезда к зданию, расположенному по адресу: <...>.

14.03.2017 ИП ФИО4 направила в МКУ «ДДХ» проект организации съезда, после устранения замечаний.

В ответ 24.03.2017 МКУ «ДДХ» направило Предпринимателю замечания на проект съезда к зданию.

21.04.2017 после устранения замечаний Предприниматель направила в Учреждение проект съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию.

03.05.2017 Территориальное управление по Первомайскому району направило ИП ФИО4 сообщение о продлении срока действия разрешения от 26.10.2016 № 86 на использование земельного участка с кадастровым номером 43:40:000400:20 для размещения съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по адресу: <...> и элементов благоустройства территории (газоновое и твердое покрытие).

17.05.2017 Предприниматель направила в МКУ «ДДХ» заявление, содержащее просьбу согласовать земляные работы по организации съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию.

18.05.2017 Учреждение и ИП ФИО4 подписали договор на оказание услуг по выдаче технических условий при производстве работ, связанных со вскрытием (разрушением) проезжей части, тротуаров, парковок, стоянок в пределах красных линий улиц. Подготовка и выдача технических условий при производстве земляных работ по устройству съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по адресу: <...>.

Также 18.05.2017 Учреждение и ИП ФИО4 подписали договор на оказание услуг по проведению технического надзора за восстановлением дорожной одежды тротуаров, проезжих частей улиц, въездов, автостоянок, остановок общественного транспорта, площадей, расположенных в границах красных линий улиц муниципального образования «Город ФИО5» после прокладки (перекладки) или ремонта инженерных коммуникаций. Виды оказываемых услуг проводится по следующим объектам: технический надзор за дорожным строительством в границах красных линий улиц по организации съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию по адресу: <...>.

25.05.2017 МКУ «ДДХ» согласовало заявителю производство земляных работ, что подтверждается отметкой в проекте (обосновании) расположения предприятия розничной торговли – торговый центр (универсам) севернее дома № 139 по ул. Свободы в г. Кирове 265/1-2017 ПЗУ.

В этот же день Учреждение выдало Предпринимателю технические условия № 956 на производство работ по устройству автостоянок, остановок общественного транспорта, въездов и уширений проезжих частей улиц.

07.06.2017 Территориальным управлением по Первомайскому району ИП ФИО4 выдано разрешение № 37 на осуществление земляных работ по адресу: <...>.

В феврале 2017 года Предприниматель обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьей 198 АПК РФ и необходимых для признания оспариваемого отказа недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решение суда, исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о дорогах настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее - дорожная деятельность).

В силу части 1 статьи 20 Закона №257-ФЗ строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами (далее также - пересечение) и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге (далее также - примыкание) допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

Частью 4 статьи 20 Закона № 257-ФЗ установлено, что капитальный ремонт, ремонт пересечений и примыканий в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения допускаются при наличии согласия в письменной форме владельцев таких автомобильных дорог. При этом с владельцами таких автомобильных дорог должны быть согласованы порядок осуществления работ по ремонту указанных пересечений и примыканий и объем таких работ.

В соответствии с частью 5.1 статьи 20 Закона № 257-ФЗ согласие в письменной форме владельца автомобильной дороги, указанное в частях 1 и 4 настоящей статьи, должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт пересечений и примыканий (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).

К вопросам местного значения городского округа относится, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

Согласно пунктам 3, 4 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: создание муниципальных предприятий и учреждений; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу части 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Постановлением администрации города Кирова от 19.04.2011 № 1095-П (далее – Постановление № 1095-П) создано муниципальное казенное учреждение «Дирекция дорожного хозяйства города Кирова».

Согласно пункту 3.3.4 Устава МКУ «ДДХ» Учреждение занимается приносящей доход деятельностью для выполнения целей и функций Учреждения, в том числе осуществляет подготовку и выдачу технических условий на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт дорожно-транспортной и ливневой сети; технический надзор за дорожным строительством и ремонтом, за восстановлением дорожной одежды после прокладки инженерных коммуникаций в границах красных линий улиц (тротуары, проезжая часть улиц, межквартальных проездах, въезды, автостоянки, остановки общественного транспорта, площадки); согласование производства земляных работ в границах красных линий и застройки.

Пунктом 10.1.1 Правил благоустройства (в редакции, действующей в спорный период) предусмотрено, что все проекты производства земляных работ, топографические планы места проведения работ и условия производства земляных работ подлежат обязательному согласованию с эксплуатационными организациями, землепользователями, землевладельцами, собственниками и арендаторами земельных участков, на которых предполагается производство работ, в части планово-высотного положения подземных сооружений, наличия инженерных коммуникаций и методов производства работ, обеспечивающих сохранность зданий, сооружений, инженерных сетей, расположенных в непосредственной близости от мест раскопок.

В силу пункта 10.1.2 Правил № 19/41 согласование должно проводиться, в том числе, с МКУ «Дирекция дорожного хозяйства города Кирова» в случае проведения работ на проезжих частях, тротуарах и проездах в границах красных линий улиц и в зоне действия ливневой сети.

Согласно пункту 10.1.5 Правил № 19/41 изменение направления или смещения ранее запроектированных трасс подземных коммуникаций подлежит обязательному согласованию с организациями, указанными в пункте 10.1.2 настоящих Правил.

Из пункта 10.2.1 Правил благоустройства следует, что земляные работы, связанные с разрытием грунта (за исключением пахотных работ) или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, перекладка, реконструкция или ремонт инженерных коммуникаций, дорог, тротуаров, подземных сооружений, забивка свай и шпунта, отсыпка грунта, планировка грунта, буровые работы), могут производиться только после получения разрешения на осуществление земляных работ, выдаваемого территориальным управлением администрации города Кирова.

Постановлением администрации города Кирова от 04.07.2013 № 2565-П дороги в границах муниципального образования «Город ФИО5» закреплены за МКУ «ДДХ» на праве оперативного управления.

Постановлением администрации города Кирова от 06.11.2014 № 4754-П (далее – Постановление № 4754-П) установлен тариф на платные услуги, оказываемые муниципальным казенным учреждением «Дирекция дорожного хозяйства города Кирова». Согласно Постановлению № 4754-П тариф на услугу «Подготовка и выдача технических условий (ТУ) при производстве работ, связанных со вскрытием (разрушением) проезжей части, тротуаров, парковок, стоянок в пределах красных линий улиц» установлен в размере 1 365 рублей 35 копеек.

Из материалов дела следует, что ИП ФИО4 направила в МКУ «ДДХ» заявление, содержащее просьбу согласовать земляные работы по организации съезда с автомобильной дороги общего пользования к строящемуся зданию, расположенному по адресу: <...>. Согласно проекту съезда запланировано также строительство съезда с асфальтовым покрытием и дождеприемника, реконструкция участка существующего тротуара.

Таким образом, учитывая фактические обстоятельства дела, арбитражный суд сделал правильный вывод о том, что содержащиеся в письме от 02.12.2016 № 4738 требования МКУ «ДДХ» получить технические условия и запроектировать съезд с учетом этих технических условий соответствует вышеуказанным положениям Закона о дорогах и Правилам благоустройства.

Кроме того, указание на необходимость получить технические условия и подготовить проект съезда с учетом этих технических условий в соответствии с правовым регулированием не свидетельствует об отказе в согласовании земляных работ. Учреждение согласовало заявителю производство земляных работ; разрешение на осуществление земляных работ по адресу: <...> Предпринимателем получено.

Судом первой инстанции правомерно не приняты доводы заявителя о том, что съезд, который планирует разместить ИП ФИО4, является элементом обустройства автомобильных дорог (улиц), он не является сооружением пересечения (примыкания) автомобильной дороги с другой автомобильной дорогой, строительство которых регулируется статей 20 Закона № 257-ФЗ; улица Милицейская, г. Кирова не является автомобильной дорогой, а является улицей местного значения, в связи с чем, положения указанного закона не применимы к спорным правоотношениям, поскольку не соответствуют материалам дела.

Также является ошибочной позиция заявителя о том, что требование от заявителя получения технических условий и предоставления проектной документации съезда противоречит статье 7 Закона № 210-ФЗ, поскольку, как обоснованно указал арбитражный суд, возможность требовать получения технических условий, а также возможность требовать соответствия проекта этим техническим условиям следует из системного толкования вышеназванных положений Закона о дорогах и Правил благоустройства. Ссылка Предпринимателя на неправомерность взимания платы за получение технических условий, направлена на оспаривание установленного и действующего тарифа на платные услуги, оказываемые МКУ «ДДХ», что не возможно в рамках рассмотрения настоящего спора.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным, в связи с чем выводы суда об отказе в удовлетворении заявленного требования являются правильными.

Суд апелляционной инстанции исследовал все доводы апелляционной жалобы и полагает, что все они были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в связи с чем, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для изменения или отмены принятого решения по указанным в жалобе основаниям.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается физическими лицами в размере 150 рублей и в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Кировской области от 03.07.2017 по делу № А28-1296/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО4 – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Судьи

Е.В. Минаева

ФИО6

ФИО1