Постановление от 1 ноября 2017 г. по делу № А56-29692/2017

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-29692/2017
01 ноября 2017 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме 01 ноября 2017 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Толкунова В.М., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Т. В. Волковой,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу: Конторикова И. С., доверенность № 12 от 28.12.2016;

от иных участников: без участия (извещены надлежащим образом);


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23095/2017) (УФАС по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

от 07.08.2017 по делу № А56-29692/2017 (судья Денисюк М.И.), принятое


по заявлению ПАО энергетики и электрификации "Ленэнерго"

к УФАС по Санкт-Петербургу

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО "КрасноярскГеоИзыскания",


о признании недействительным решения,

установил:

Публичное акционерное общество энергетики и электрификации «Ленэнерго» (196247, г. Санкт-Петербург, пл. Конституции, д.1, ОГРН 1027809170300, далее – ПАО «Ленэнерго») обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (199004, г. Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д., 13 лит. А, далее – УФАС по Санкт-Петербургу) от 01.02.2017 по жалобе № Т02-64/17.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «КрасноярскГеоИзыскания».

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.08.2017 заявление удовлетворено в полном объеме, с УФАС по Санкт-Петербургу в пользу ПАО «Ленэнерго» взыскано 3 000 рублей расходов по государственной пошлине.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по Санкт-Петербургу обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, отказав в удовлетворении заявления в полном объеме, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование жалобы апеллянт указывает, что отказ антимонопольного органа в рассмотрении жалоб, поданных в связи с обстоятельствами, не предусмотренными в части 10 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках, Закон № 223-ФЗ), лишает участников закупки инструмента оперативного устранения нарушения порядка проведения закупочных процедур, защиты нарушенных прав и интересов.

По мнению подателя жалобы, перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия (бездействие) заказчика не является исчерпывающим и не препятствует рассмотрению жалобы по существу, в случае если в жалобе содержатся сведения о действиях заказчика, выразившихся в нарушении установленного Законом о закупках, иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Законом о закупках, положением о закупке, в том числе в случаях, не поименованных в части 10 статьи 3 Закона о закупках. Рассмотрение подобных жалоб в судебном порядке занимает более длительный срок, что может препятствовать восстановлению нарушенных прав заявителей, так как на момент вынесения судебного акта договор по результатам закупки может быть заключен.

В порядке статьи 262 АПК РФ отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не поступили.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель УФАС по Санкт-Петербургу доводы, изложенные в жалобе, поддержал в полном объеме, уточнил, что оспаривает решение суда в части выводов о полномочиях антимонопольного органа применительно к части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили, в связи с чем, жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) без их участия.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, установлено судом первой инстанции и не оспаривается участниками процесса, 06.12.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 31604439791 о проведении открытого запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на выполнение комплекса работ по установлению границ охранных зон ВЛ 0,4-10кВ ориентировочной протяженностью 330 км филиала ПАО «Ленэнерго» «Кингисеппские электрические сети» с внесением изменений об установлении границ охранных зон в государственный кадастр недвижимости (далее – закупка), включая Закупочную документацию. Закупка проводилась в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Единым стандартом закупок ПАО «Россети» (Положением о закупке).

Начальная (максимальная) цена контракта 9771249 руб. 60 коп.

В установленный в извещении № 31604439791 срок на участие в закупке поступили предложения от восьми участников: ГУП «ГУИОН», ООО «ГеоМакИнфо», АО «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ», ООО «Гарант-Кадастр», ООО «ГеоКад», ООО «Морион», ООО «ГвинГрейс» и ООО «КГИ».

Согласно протоколу рассмотрения и оценки поступивших предложений от 26.12.2016 № 987 РС-2 закупочной комиссией принято решение провести процедуру регулирования цены – переторжку, к участию в процедуре переторжки приглашены участники, занявшие места с 1-го по 6-е в предварительном ранжире заявок: ООО «ГеоКад», ООО «Морион», АО «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ», ООО «КГИ», ООО «Гарант-Кадастр», ООО «ГвинГрейс».

В соответствии с протоколом заседания закупочной комиссии от 28.12.2016 в целях проведения оценки предложений участников в соответствии с пунктом 3.6.2.2 Закупочной документации у ООО «КГИ», ООО «Морион» и АО «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» запрошено аргументированное обоснование снижения стоимости предложения с приложением к заявке подтверждающих документов, позволяющих определить закупочной комиссии наличие/отсутствие рисков, влияющих на качество и сроки выполнения работ в соответствии с требованиями подпункта л) пункта 3.3.8.2.1 Закупочной документации.

Согласно протоколу заседания закупочной комиссии от 12.01.2017 представленное ООО «КГИ» 26.12.2016 обоснование не аргументирует снижение стоимости и не доказывает благонадежность участника в части отсутствия рисков, влияющих на срок и качество работ по указанным в протоколе причинам; ООО «КГИ» предложено представить аргументированное обоснование снижения стоимости предложения с приложением к заявке подтверждающих документов, позволяющих определить закупочной комиссии наличие/отсутствие рисков, влияющих на качество и сроки выполнения работ в соответствии с требованиями подпункта «л» пункта 3.3.8.2.1 Закупочной документации в срок до 16.01.2017.

В соответствии с протоколом заседания закупочной комиссии по рассмотрению, оценке поступивших предложений и выбору победителя от 19.01.2017 № 987 РС-5 предложение ООО «КГИ» не принято комиссией к дальнейшему рассмотрению, поскольку участник не представил аргументированное обоснование существенно заниженной цены предложения, что не соответствует требованиям подпункта л) пункта 3.3.8.2.1 Закупочной документации. Победителем открытого запроса предложений признано ООО «Морион», с которым впоследствии был заключен контракт.

ООО «КГИ» направило в Санкт-Петербургское УФАС жалобу (вх. № 1592-ЭП/17 от 23.01.2017) на действия (бездействия) организатора торгов ПАО «Ленэнерго», в которой ООО «КГИ» ссылалось на ряд нарушений.

Санкт-Петербургским УФАС вынесено решение от 01.02.2017 по жалобе № Т02- 64/17, которым жалоба ООО «КГИ» на действия организатора торгов ПАО «Ленэнерго» при организации и проведении спорного запроса предложений признана обоснованной.

В действиях организатора торгов ПАО «Ленэнерго» признаны нарушения:

- пункта 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, допущенное путем неправомерного установления в Закупочной документации требования к участникам Закупки о наличии у последних опыта выполнения работ по установлению границ охранных зон с внесением сведений об установлении охранных зон в государственный кадастр недвижимости в отношении линейных объектов электросетевого хозяйства ВЛ 0,4-10 кВ на территории Ленинградской области продолжительностью не менее одного года;

- пункта 1 части 1 статьи 3, пункта 1 части 10 статьи 4 Закона № 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, вследствие неуказания в Закупочной документации сведений об объеме работ, выполняемом в рамках договора по предмету Закупки;

- пунктов 2, 4 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки, допущенные вследствие неправомерного установления в подпункте л) пункта 3.3.8.2.1 Закупочной документации неизмеряемых и необоснованно ограничивающих конкуренцию требований, являющихся условием допуска к участию в Закупке.

При этом УФАС по Санкт-Петербургу решило не выдавать ПАО «Ленэнерго» обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений, допущенных при организации и проведении открытого запроса предложений (извещение №31604439791) в связи с заключением по итогам процедуры закупки договора от 23.01.2017 № 17-2325 с ООО «Морион».

Полагая, что приведённые в решении от 01.02.2017 по жалобе № Т02- 64/17 доводы антимонопольного органа не основаны на нормах действующего законодательства, ПАО «Ленэнерго» обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявление ПАО «Ленэнерго» суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности доводов заявителя. При этом, суд первой инстанции оценил содержание оспариваемого заявителем решения УФАС, в том числе как в части наличия оснований для принятия и рассмотрения жалобы (применительно к части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ), так и по существу вмененных ПАО «Ленэнерго» нарушений.

Заслушав объяснения представителя УФАС по Санкт-Петербургу, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.

Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Данные нормы введены в действие Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ.

Федеральным законом от 13.07.2015 № 250-ФЗ положения части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ изложены в новой редакции, согласно которой установленный данной статьей порядок рассмотрения жалоб применяется также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ.

Таким образом, статья 18.1 Закона N 135-ФЗ регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом № 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа. Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлен перечень случаев, при наличии которых участник закупки вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанная норма носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.

Перечисленные в приведенной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках.

В остальных случаях законодателем установлен лишь судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Содержание жалобы ООО «КГИ» (л.д. 154-161) свидетельствует об отсутствии предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ оснований для ее принятия и рассмотрения УФАС.

Вопреки доводам антимонопольного органа, положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями.

Данная норма, в силу своего процедурного характера, не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона № 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в определении от 02.10.2017г. № 309-ГК17-7502, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пункта 4.2. части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона N 135- ФЗ, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции установил, что оспоренное решение антимонопольного органа таких оснований не содержит, а мотивировано иными, имевшими место с точки зрения антимонопольного органа нарушениями.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при проверке в рамках судебного контроля законности оспариваемого ненормативного правового акта первоочередным вопросом при формировании предмета доказывания является вопрос о наличии у принявшего оспариваемый акт государственного органа предусмотренных законом соответствующих полномочий.

Только при положительном решении этого вопроса (при констатации наличия таких полномочий) суд переходит к существу оспариваемого акта, проверяет его соответствие закону, устанавливает, нарушаются ли в связи с этим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае судом первой инстанции установлено, что решение УФАС принято предписание выдано за пределами ограничений, установленных частью 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Апелляционная жалоба признается апелляционным судом не подлежащей удовлетворению, как необоснованная и не содержащая доводов, опровергающих правомерные выводы суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.08.2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


И.Б. Лопато



Судьи


В.М. Толкунов



Е.А. Сомова