Решение от 13 июня 2019 г. по делу № А40-288134/2018

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А40-288134/18-149-3030
г. Москва
13 июня 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 10 июня 2019 года

Решение в полном объеме изготовлено 13 июня 2019 года


Арбитражный суд в составе судьи Кузина М.М.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Правительства Республики Калмыкия, Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия

к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства Республики Калмыкия

третьи лица: Федеральное казначейство, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия

о признании недействительными приказов, извещений

с участием:

от заявителя: не явился, извещен

от ответчика: ФИО2 (дов. от 25.07.2016 №01-10-08/91)

от Федерального казначейства: ФИО3 (дов. от 13.12.2018 №09-04-11/27054)

УСТАНОВИЛ:

Правительство Республики Калмыкия (далее – Правительство РК) и Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия (далее – Минсельхоз РК) обратились в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) от 11.05.2018 №497, №498, 499, а также извещений Министерства финансов Российской Федерации от 06.06.2018 №19-09-05/38881, №19-09-05/38883, №19-09-05/38888 и уведомления Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия (далее - УФК по Республике Калмыкии) от 13.06.2018 №05-09-07/02-6910.

Заявители поддержали заявленные требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении.

Минфин России против удовлетворения требований возражало по доводам, изложенным в отзыве.

Федеральное казначейство против удовлетворения требований возражало по доводам, изложенным в возражениях.

Заявитель, УФК по Республике Калмыкии и третьи лица Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия в судебное заседание не явились, в материалах дела имеются документы, подтверждающие их надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело без участия указанных лиц в порядке, предусмотренном ст.156 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд признает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса РФ, п.6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из заявления, 15.05.2015 между Правительством Республики Калмыкия и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации заключено соглашение №714/10-С о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия в рамках федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 №598.

Управлением Федерального казначейства по Республике Калмыкия проведена камеральная проверка в Министерстве сельского хозяйства Республики Калмыкия по соблюдению условий софинансирования субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах.

По результатам контрольного мероприятия Министерством финансов Российской Федерации изданы приказы:

от 11.05.2018 №497 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия и поручении Федеральному казначейству исполнения бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Республики Калмыкия (Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Калмыкия в сумме 3 970 809 (три миллиона девятьсот семьдесят тысяч восемьсот девять) рублей 43 копейки в срок с 01.10.2018, рассчитанной по состоянию на 12.04.2018, и перечисления вышеуказанных средств в федеральный бюджет;

от 11.05.2018 №498 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия и поручении Федеральному казначейству исполнения бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Республики Калмыкия (Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Калмыкия в сумме 4 651 415 (четыре миллиона шестьсот пятьдесят одна тысяча четыреста пятнадцать) рублей 11 копеек в срок с 01.10.2018, рассчитанной по состоянию на 12.04.2018, и перечисления вышеуказанных средств в федеральный бюджет;

от 11.05.2018 №499 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия и поручении Федеральному казначейству исполнения бюджетной меры принуждения в отношении Правительства Республики Калмыкия (Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Калмыкия в сумме 5 168 108 (пять миллионов сто шестьдесят восемь тысяч сто восемь) рублей 28 копеек в срок с 01.10.2018, рассчитанной по состоянию на 12.04.2018, и перечисления вышеуказанных средств в федеральный бюджет.

Министерство финансов Российской Федерации направило в Федеральное казначейство на основании приказов Министерства финансов Российской Федерации извещения:

извещение № 19-09-05/38881 от 06.06.2018 о принятии решения о бессрочном взыскании из бюджета Республики Калмыкия бюджетных средств в сумме 3 970 809 (три миллиона девятьсот семьдесят тысяч восемьсот девять) рублей 43 копейки;

извещение № 19-09-05/38883 от 06.06.2018 о принятии решения о бессрочном взыскании из бюджета Республики Калмыкия бюджетных средств в сумме 4 651 415 (четыре миллиона шестьсот пятьдесят одна тысяча четыреста пятнадцать) рублей 11 копеек;

извещение № 19-09-05/38888 от 06.06.2018 о принятии решения о бессрочном взыскании из бюджета Республики Калмыкия бюджетных средств в сумме 5 168 108 (пять миллионов сто шестьдесят восемь тысяч сто восемь) рублей 28 копеек.

Во исполнение указанных извещений Министерства финансов Российской Федерации Управление Федерального казначейства по Республике Калмыкия направило в Правительство Республики Калмыкия уведомления от 13.06.2018 № 05-09-07/02-6910 о начале процедуры списания бюджетных средств.

Из акта камеральной проверки от 14.02.2018 Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия следует, что Министерством сельского хозяйства Республики Калмыкия нарушены положения пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с указанными приказами, извещениями и уведомлением, заявители обратились в Арбитражный суд г. Москвы.

Отказывая в удовлетворении требований Правительства Республики Калмыкия и Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия, суд исходит из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания Минфином России приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещения о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон № 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ, Закона № 264-ФЗ и Закона № 184-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий, субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования (то есть софинансирования).

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства, в целях исполнения Закона № 264-ФЗ, мероприятий федеральной целевой программы № 598 и Закона о федеральном бюджете на 2015 год Правительство Российской Федерации соответствующими постановлениями утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в частности, постановлением (в ред. действующей в период предоставления субсидий):

№ 598 от 15.07.2013 - Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на комплексное обустройство объектами социальной и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности, на строительство и реконструкцию автомобильных дорог (далее - приложение № 8 к ФЦП № 598).

В целях исполнения пункта 3 Правил № 598 в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия от 29.11.2012 № 457 включена подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года».

Указанными Правилами № 598 предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при строительстве и реконструкции объектов социальной и инженерной инфраструктуры в рамках реализации следующих мероприятий государственных программ субъектов Российской Федерации (подпрограмм государственных программ субъектов Российской Федерации), направленных на устойчивое развитие сельских территорий (далее - региональные программы) (п. 2 Правил № 598).

Субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период главному распорядителю средств федерального бюджета на мероприятия, указанные в пункте 2 Правил № 598.

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов РФ перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов РФ, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как:

- наличие региональной программы;

- наличие в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение в очередном финансовом году и плановом периоде расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с реализацией мероприятий, в объеме не менее объема, необходимого для обеспечения предельного уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации из федерального бюджета, определяемого в соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее -Правила предоставления субсидий), и утверждаемого Правительством Российской Федерации начиная с 2018 года. При этом субъект Российской Федерации вправе увеличить объем своих расходов исходя из необходимости достижения значений показателей результативности использования субсидий, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии между органом исполнительной власти и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, или Министерством культуры Российской Федерации, или Федеральным дорожным агентством в соответствии с их сферой деятельности, являющимися государственными заказчиками федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 №598 "О федеральной целевой программе "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года" (далее- Программа), и главными распорядителями средств федерального бюджета (далее - соглашение), а также в случае непривлечения средств местных бюджетов и внебюджетных источников;

- возврат субъектом Российской Федерации средств федерального бюджета в порядке и на условиях, которые установлены Правилами предоставления субсидии.

Указанные условия Правил не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом РФ соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, принцип соблюдения уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается следующим условием указанных Правил: в случае если размер средств, предусмотренных бюджетом субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий, указанных в пункте 2 настоящих Правил, меньше размера, предусмотренного подпунктом "б" пункта 3 настоящих Правил, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году, подлежит сокращению, а средства, высвободившиеся в соответствии с пунктами 21 и 22 Правил № 598, подлежат перераспределению между субъектами Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункты 21 и 23 Правил № 598).

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Указанные положения Правил в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидий и собственных средств бюджета субъекта РФ, но и конкретные размеры выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта РФ по каждому объекту (направлению расходов).

При этом субъект РФ вправе увеличить долю своих расходов в целях сокращения расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников (то есть за счет перераспределения средств внутри консолидированного бюджета субъекта РФ, без участия в таком перераспределении средств федерального бюджета (ст. 31 БК РФ), поскольку последние распределяются между субъектами Российской Федерации.

Таким образом, Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, в котором стороны согласуют между собой уровни софинансирования, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий федеральной и региональной программ, и одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Правила № 598 содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 25 приложения № 8 к Правилам № 598).

Также указанными Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае невозврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктом 26 Правил № 598, к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 30 приложения № 8 к Правилам № 598, п. 22 Правил № 999).

Положения, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений).

Кроме того, все указанные Правила содержат условие о заключении соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета между исполнителем Государственной программы Российской Федерации (в настоящем случае - Минсельхоз России) и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, перечень положений которых определяется в соответствии с Правилами № 999 (п. 17 Правил № 598 и п. 9, 10 и 12 Правил № 999).

Такие соглашения являются основанием для предоставления субсидий из федерального бюджета, при этом в них конкретизируются условия предоставления и расходования субсидий, их размеры (в том числе за счет средств субъекта Российской Федерации), положения об ответственности сторон за неисполнение условий соглашений, Правил предоставления субсидий, и меры, предусмотренные бюджетным законодательством за нарушение положений бюджетного законодательства.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ об обязательствах, Российская Федерация и Республика Калмыкия, заключая Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашениях конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона Республики Калмыкия о республиканском бюджете на соответствующий год (2015) и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 598, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции (доле) предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение ФЦП, входящей в состав государственной программы развития сельского хозяйства, Федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год, распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.04.2015 № 700-р, указанных выше Правил между Минсельхозом России и Правительством Республики Калмыкия заключено Соглашение от 15.05.2015 № 714/10-с (далее - Соглашение № 714/10-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Республике Калмыкия в 2015 году.

Предметом Соглашения № № 714/10-с является предоставление субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Республики Калмыкия, в том числе на Мероприятия: 1, 2, 3 (пункт 1.1 Соглашения).

В соответствии с пунктом 1.3 указанного Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашений в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных Республики Калмыкия.

Пунктом 2.2.1 Соглашения № 714/10-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях № 1 Соглашения (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении № 2 - бюджетные средства Республики Калмыкия, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 2.2.4 Орган исполнительной власти обязуется обеспечивать выполнение обязательств по финансированию мероприятий Программы, указанных в п. 1.1 Соглашения в объемах, не менее предусмотренных в Приложении № 2 к Соглашению № 714/10-с.

Пунктом 3.1 Соглашения № 714/10-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств Республикой Калмыкия, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января следующего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашений устанавливают расходование бюджетных средств по долевому принципу (в установленных объемах) между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Республики Калмыкия, то есть с соблюдением пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Республики Калмыкия, который Республикой в лице Минсельхоза РК при осуществлении фактических расходов был нарушен.

Доводы заявителя о том, что Правительством РК не совершались бюджетные нарушения, являются несостоятельными и опровергаются преамбулой Соглашения, поскольку от имени Правительства РК Соглашение подписал министр сельского хозяйства РК, являющийся членом Правительства Республики.

При этом согласно положениям статьи 2 Закона Республики Калмыкия от 02.11.1998 № 1-II-3 «О Правительстве Республики Калмыкия» Правительство РК представляет Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти и вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики; контролирует деятельность министерств и иных органов исполнительной власти Республики.

Согласно статье 5 указанного Закона Правительство РК обеспечивает исполнение республиканского бюджета, разрабатывает и осуществляет государственную политику в области сельскохозяйственного производства, развития производственной и социальной инфраструктуры села.

Следовательно, Правительство РК не может не участвовать в распределении средств бюджета Республики, а также обязано обеспечивать контроль за его исполнением, в том числе контроль за расходованием бюджетных средств министерствами Республики, включая Минсельхоз РК.

Как отмечалось выше, объемы средств, предусмотренные Соглашениями подлежат использованию в пределах годового объема, в этой связи неравномерное поступление субсидий из федерального бюджета не влияет на финансирование Республикой Калмыкия расходных обязательств в части принятого на себя объема расходных обязательств за счет собственных средств бюджета Республики, установленного Соглашениями.

При соблюдении указанных условий (пропорции) в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов (экономия) не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в объеме средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета.

При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при осуществлении программных мероприятий.

Возникновение остатка средств (экономии) только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в избыточном объеме (то есть с перерасходом).

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и республиканского бюджетов, Республика Калмыкия в лице Правительства РК или органов Республики не вправе в одностороннем порядке применять иные уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств только республиканского бюджета.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Республики Калмыкия Минсельхозом Республики Калмыкия.

Таким образом, неисполнение (сокращение) в одностороннем порядке расходных обязательств в нарушение условий Соглашения № № 714/10-с и Правил, влечет нарушение уровней софинансирования расходных обязательств и уменьшение общего объема потребности в бюджетных средствах, в том числе в субсидии из федерального бюджета при условии сохранения пропорции между средствами двух бюджетов.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз Республики Калмыкия направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

При этом суд отмечает, что оспаривая приказы, заявители, по сути, оспаривают сведения своих же отчетов, сведения из которых отражены в Акте проверки и Уведомлении о БМП, и положены в основу принятых приказов № 497-499.

В частности, из Уведомления о БМП № 6733 (стр. 25-26, п. XIII) и Акта проверки следует, что на Мероприятие 1 общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета Республики Калмыкия (далее - за счет средств двух бюджетов) предусматривался в размере 26 720 000 рублей 00 копеек, из которых:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 14 220 000 рублей;

- за счет бюджета Республики Калмыкия 12 500 000 рублей.

Фактический расход средств двух бюджетов по отчету (ф. <***>) на осуществление Мероприятия -1 составил 19 258 675 рублей 95 копеек, из которого:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 14 220 000 рублей;

- за счет бюджета Республики Калмыкия 5 038 675 рублей 95 копеек.

Из указанных объемов фактических расходов за счет двух бюджетов видно, что субъектом РФ не исполнены расходные обязательства за счет средств республиканского бюджет, тогда как средства федерального бюджета израсходованы полностью.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 19 258 675 рублей 95 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 10 249 190 рублей 57 копеек (19 258 675,95 х 14 220 000,00 / 26 720 000,00).

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 3 970 809 рублей 43 копейки, что отражено в приказе № 497.

На мероприятие 2 (стр. 26-27, п. XIII Уведомления о БМП № 6733) предусматривался общий объем расходов за счет средств двух бюджетов в размере 52 290 000 рублей 00 копеек, из них:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 30 940 000 рублей 00 копеек;

- за счет бюджета Республики Калмыкия 21 350 000 рублей 00 копеек.

Фактический расход средств двух бюджетов по отчету на Мероприятие 2 составил 44 428 898 рублей 00 копеек, из них:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 30 940 000 рублей,

- за счет бюджета Республики Калмыкия 13 488 898 рублей 00 копеек.

Из указанных сумм видно, Республикой Калмыкия не исполнены расходные обязательства за счет средств бюджета Республики в полном объеме, тогда как средства федерального бюджета израсходованы полностью.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 44 428 898 рублей 00 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 26 288 584 рублей 89 копеек (44 428 898,00 х 30 940 000,00 / 52 290 000,00).

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 4 651 415 рублей 11 копеек, что отражено в приказе № 498.

На Мероприятие 3 (стр. 27-28, п. XIII Уведомления о БМП № 6733 предусматривался общий объем расходов за счет средств двух бюджетов в размере 21 845 000 рублей 00 копеек, из них:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 12 890 000 рублей 00 копеек,

- за счет бюджета Республики Калмыкия 8 955 000 рублей 00 копеек.

Фактический расход средств двух бюджетов по отчету на Мероприятие 3 составил 13 086 479 рублей 00 копеек, их них:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 12 890 000 рублей 00 копеек,

- за счет бюджета Республики Калмыкия 196 479 рублей 80 копеек.

Из указанных сумм видно, Республикой Калмыкия не исполнены расходные обязательства за счет средств бюджета Республики в полном объеме, тогда как средства федерального бюджета израсходованы полностью.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 13 086 479 рублей 00 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 7 721 891 рубля 72 копеек (13 086 479,00 х 12 890 000,00 / 21 845 000,00).

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 5 168 108 рублей 28 копеек, что отражено в приказе № 499.

Расчет размеров сумм, использованных с нарушением бюджетного законодательства выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Указанная методика впоследствии была внесена в Правила № 999 постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519, пунктом 5 которого действию указанной методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условия софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемый период.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Республики Калмыкия следует, что Минсельхоз Республики Калмыкия в отсутствие экономических оснований сократил расходные обязательства за счет средств бюджета Республики Калмыкия и неосновательно получил экономию средств бюджета Республики Калмыкия за счет перерасхода средств федерального бюджета, предоставленных Республике Калмыкия как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнив собственный закон об областном бюджете, Республика фактически снизила общую потребность в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленных субсидий из федерального бюджета, которые исходя из указанных обстоятельств были получены в бюджет Республики в повышенном размере с нарушением бюджетного законодательства.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Республикой Калмыкия в лице Минсельхоза Республики, указывает на нарушение условий расходования средств субсидий и, соответственно, баланса интересов Российской Федерации на использование средств федерального бюджета в соответствии с Правилами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, а также на нарушение прав других регионов, поскольку высвободившиеся средства федерального бюджета в соответствии с указанными Правилами подлежали перераспределению между другими регионами при наличии потребности в средствах указанных субсидий.

Довод заявителя о том, что им соблюдены условия предоставления субсидий, обоснован только в части получения субсидий из федерального бюджета, однако после получения субсидий условия Соглашения, указанные выше Правила, положения бюджетного законодательства о расходовании субсидий на условиях долевого принципа заявителем полностью проигнорированы и нарушены, вследствие чего указанный довод является несостоятельным.

При заключении Соглашения заявителю были известны условия Соглашения о принудительном возврате в федеральный бюджет средств субсидий, использованных с нарушением условий Соглашения, Правил и бюджетного законодательства, что не исключает применения бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Таким образом, приказы Минфином России изданы обоснованно и направлены на восстановление баланса интересов публично-правового образования -Российской Федерации, за счет перерасхода средств бюджета которой Республика Калмыкия получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета.

Суд отмечает, что взысканные суммы средств не превышают размеров ранее предоставленных сумм субсидий из федерального бюджета, следовательно, взыскание в пределах таких сумм не влечет убытки в региональном бюджете и не нарушает права Правительства Республики Калмыкия, поскольку такие средства являются средствами публично-правового образования, а не собственными средствами Правительства республики или Минсельхоза Республики Калмыкия.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что Приказы Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 №497, №498 и 499 изданы ответчиком в пределах представленных полномочий, с соблюдением установленных законом требований, являются законными и обоснованными.

В соответствии со ст.13 ГК РФ, п.6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания недействительными приказов отсутствуют, оспариваемые приказы являются законными, обоснованными, приняты в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В отношении требований о признании недействительными извещений Министерства финансов Российской Федерации от 06.06.2018 №19-09-05/38881, №19-09-05/38883, №19-09-05/38888 и уведомления Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия (далее - УФК по Республике Калмыкии) от 13.06.2018 №05-09-07/02-6910, суд считает производство по делу подлежащим прекращению в связи со следующим.

Указанные извещения и уведомления содержат информацию о принятом распорядительном акте (приказе), реквизитах счета, на который следует перечислить бюджетные средства, и суммах средств, указанных в приказе, распорядительной части и выражения в них властного волеизъявления данные документы не имеют, поэтому в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 АПК РФ, они не могут быть оспорены в порядке главы 24 АПК РФ.

В связи с чем дело в данной части в соответствии со статьей 150 АПК РФ подлежит прекращению.

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 4, 27, 29, 65, 69, 71, 110, 167-170, 199-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Прекратить производство по делу в части требования о признании недействительными извещений Министерства финансов Российской Федерации от 06.06.2018 №19-09-05/38881, №19-09-05/38883, №19-09-05/38888 и уведомления УФК по Республике Калмыкии от 13.06.2018 №05-09-07/02-6910

В удовлетворении требований Правительства Республики Калмыкия, Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия о признании недействительными Приказов Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 №497, №498, 499 – отказать.

Проверено на соответствие требованиям действующего законодательства.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.


Судья: М.М. Кузин