Постановление от 11 декабря 2018 г. по делу № А40-131623/2018

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 09АП-58230/2018

Дело № А40-131623/18
г. Москва
12 декабря 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2018 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Суминой О.С.,

судей:

Марковой Т.Т., ФИО1,

при ведении протокола

секретарем судебного заседания ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФАС России

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.09.2018 по делу № А40-131623/18, принятое судьей Блинниковой И.А.

по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области ответчик: ФАС России

третьи лица: 1. РОО ОО «СТОПкартель», 2. АО «ЕЭТП», 3. ЗАО «Южуралмост»

о признании незаконным решения,

при участии:

от заявителя:

ФИО3 по дов. от 22.03.2018;

от заинтересованного лица:

ФИО4 по дов. от 03.08.2018, ФИО5 по дов. от 11.05.2018;

от третьих лиц:

1 - 2. не явились, извещены, 3. ФИО6 по дов. от 13.09.2018

У С Т А Н О В И Л:

решением Арбитражного суда города Москвы от 12.09.2018 по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее – министерство) признаны незаконными решение Федеральной антимонопольной службы РФ (далее – антимонопольный орган) по делу N 18/44/105/460 от 14.05.2018 г., предписание Федеральной антимонопольной службы РФ по делу N 18/44/105/460 от 14.05.2018 в части выполнения указаний антимонопольного органа по устранению нарушений пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе - в части пунктов 2, 4, 5, решение Федеральной антимонопольной службы РФ по делу N 18/44/105/531 от 23.05.2018 в части пункта 2; решение Федеральной антимонопольной службы РФ по делу N 18/44/105/572 от 29.05.2018 г., предписание Федеральной антимонопольной службы РФ по делу N 18/44/105/572 от 29.05.2018 в части пунктов 1, 3, 5, 6.

Не согласившись с решением суда, антимонопольный орган обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой.

В судебном заседании апелляционного суда представитель антимонопольного органа поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представители министерства, АО «Южуралмост» поддержали решение суда первой инстанции.

Дело рассмотрено в порядке ч.5 ст.156 АПК РФ в отсутствие РОО ОО «СТОПкартель»,АО «ЕЭТП».

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Министерством 04.05.2018 г. размещено извещение о проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru - 0169200003618000028), а также соответствующая документация об аукционе.

Финансирование контракта предусмотрено за счет средств областного бюджета в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Датой окончания подачи заявок на участие в Аукционе являлось 21.05.2018 г. Для участия в аукционе допущено 2 участника.

В Антимонопольную службу поступила жалоба РОО ОО "СТОПкартель" на действия Заказчика при проведении АО "ЕЭТП" (далее - Оператор электронной площадки) электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области.

По мнению заявителя, заказчиком неправомерно объединены в один предмет закупки выполнение не связанных между собой работ по содержанию автомобильных дорог, расположенных на всей территории Челябинской области, а также не связанных единым технологическим процессом работ и услуг, лицензируемые и не лицензируемые виды работ, что ограничивает количество участников закупки.

Комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что заказчиком в один объект закупки объединено выполнение работ по содержанию автомобильных дорог, в том числе поименованных в технической части работ, расположенных на территории всей Челябинской области (приложением N 7 к государственного контракта документации об Аукционе, предусмотрено выполнение работ по содержанию автомобильных дорог протяженностью более 8 700 км на всей территории Челябинской области), что в совокупности приводит к увеличению объема выполняемых работ, начальной (максимальной) цены контракта, суммы обеспечения заявки, обеспечения исполнения контракта и влечет ограничение количества участников Аукциона.

Вышеуказанные действия заказчика, по мнению антимонопольного органа, способствуют ограничению количества участников закупки, что нарушает пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.1 статьи 7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

По результатам рассмотрения указанной жалобы ФАС России 14.05.2018 г. вынесено решение по делу N 18/44/105/460, согласно которому в действиях Заказчика, Уполномоченным органом выявлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

На основании решения выдано предписание от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 в адрес заказчика и оператора электронной площадки.

Оспариваемыми Заявителем пунктами предписания от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 антимонопольный орган указывает заказчику:

- привести документацию об Аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 и разместить соответствующую документацию в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (п. 2 предписания от 14.05.2018);

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе, дату проведения Аукциона, а также разместить в ЕИС информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе и дате проведения Аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения в ЕИС соответствующей документации об Аукционе (п. 2 предписания от 14.05.2018).

- Заказчику, Оператору электронной площадки осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 (п. 4 предписания от 14.05.2018).

- Заказчику, Оператору электронной площадки в срок до 28.05.2018 исполнить настоящее предписание и представить в ФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде или по факсимильной связи (499) 755-23-24, а также электронной почте eshieva@fas.gov.ru (п. 5 предписания от 14.05.2018).

18.05.2018 в Антимонопольный орган поступила жалоба ООО "Стройцентр" на действия Заказчика при проведении Заказчиком, АО "ЕЭТП" Аукциона.

По результатам рассмотрения жалобы решением Комиссии Антимонопольного органа от 23.05.2018 по делу N 18/44/105/531 доводы ООО "Стройцентр" отклонены. Вместе с тем, учитывая ранее вынесенное решение и предписание по делу N 18/44/105/460, пунктом 2 решения повторно признано в действиях Заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе.

22.05.2018 в Антимонопольный орган поступила жалоба РОО ОО "СТОПкартель" на действия Заказчика при проведении Заказчиком, АО "ЕЭТП" Аукциона.

РОО ОО "СТОПкартель" указывало, что его права и законные интересы нарушены действиями заказчика, не исполнившего предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок По результатам рассмотрения указанной жалобы Антимонопольным органом 29.05.2018 вынесено решение по делу N 18/44/105/572, согласно которому в действиях Заказчика, выявлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 64, пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

По результатам вынесения решения выдано предписание от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 об устранении выявленных нарушений.

Оспариваемыми Заявителем пунктами предписания от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 антимонопольный орган указывает заказчику:

- Заказчику, Аукционной комиссии отменить протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 22.05.2018 N 0169200003618000028-1 (п. 1 предписания от 29.05.2018).

- привести документацию об Аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решений от 14.05.2018 по делу N 18/44/105/460 и от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 и разместить соответствующую документацию в единой информационной системе в сфере закупок -www.zakupki.gov.ru (п. 3 предписания от 29.05.2018);

- назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе, дату проведения Аукциона, а также разместить в ЕИС информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в Аукционе и дате проведения Аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в Аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения в ЕИС соответствующей документации об Аукционе (п. 3 предписания от 29.05.2018).

- Заказчику, Оператору электронной площадки, Аукционной комиссии осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 29.05.2018 по делу N 18/44/105/572 (п. 5 предписания от 29.05.2018).

- Заказчику, Оператору электронной площадки, Аукционной комиссии в срок до 13.06.2018 исполнить настоящее предписание и представить в ФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде или по факсимильной связи (499) 755-23-24, а также электронной почте eshieva@fas.gov.ru (п. 6 предписания от 29.05.2018).

Министерство, посчитав незаконными и необоснованными вынесенные решения и предписания, в части признания действий заказчика несоответствующими действующему законодательству по мотиву объединения в один лот выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области обратился в арбитражный суд города Москвы с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно п.1 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В п.3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) сказано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Как изложено выше, предметом вышеуказанного аукциона является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области.

В соответствии с Приложением N 2 "Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области" к проекту Государственного контракта, являющемуся составной частью документации, победителю Аукциона необходимо осуществить выполнение работ в период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2021 года по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области, расположенных в различных административных районах Челябинской области, а именно на 652 объектах, общей протяженностью 8 706, 336 км.

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в сфере закупок в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Правила, которыми должен руководствоваться заказчик при описании в документации объекта закупки, установлены подпунктом частями 1, 2 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок и не содержат ограничений по объему лота.

Так, в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Кроме того, законом не предусмотрено ограничений по включению в аукционную документацию требований к товару (услугам), являющихся значимыми для заказчика; не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к поставляемому товару (услугам). Более того, указание в документации конкретных характеристик поставляемого товара (услуг) предусмотрено законодательством о закупках. Ограничивает усмотрение заказчика только требование о недопустимости ограничения конкуренции.

Из системного толкования приведенных норм следует, что законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего.

В частности, при описании товара заказчик вправе указывать качественные параметры к объекту закупок, которые являются определяющими для него, но при этом не ограничивающими количество потенциальных участников закупок; он не лишен возможности более точно и четко указывать требования к закупаемому товару.

При этом в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в сфере закупок в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

При формировании условий конкурса заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования размещения заказов, направленные на эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также соблюдать требования статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Перечень работ, указанный в аукционной документации, охватывается единым понятием "содержание дорог", определенным пунктами 6 - 7 Приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог".

Кроме того, согласно статье 5 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ, дороги регионального или межмуниципального значения являются отдельным видом дорог, таким образом, раздробление лота невозможно с учетом единого неделимого объекта закупки.

При формировании предмета лота Заказчиком не было проведено укрупнение предмета закупки, поскольку перечень работ входит в единую категорию - содержание автомобильных дорог.

Таким образом, включение в лот всех региональных и межмуниципальных дорог Челябинской области не может рассматриваться как ограничение, поскольку в ведении заказчика находятся все дороги Челябинской области.

Необходимо также учитывать, что на состояние дорожной сети оказывают влияние крупнейшие металлургические комбинаты, транзитные зоны для перевозки грузов, места расположения которых, неравнозначны территориальным зонам. При таких обстоятельствах деление Челябинской области искусственным образом на районы нарушит баланс интересов потенциальных участников закупки.

Вынося оспариваемые акты, Комиссия антимонопольного органа не указала, какими критериями заказчик мог бы руководствоваться, разделяя спорный лот на более мелкие лоты. Таким образом, исполнение вынесенного предписания может повлечь повторные требования антимонопольного органа, что негативно отразится на сроках и качестве реализации заказанных услуг, и не будет отвечать целях и предмету регулирования размещения заказов, направленным на эффективное использование бюджетных средств.

В материалах настоящего дела отсутствуют доказательства того, что объединением работ в один лот ограничено количество участников аукциона.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что условие об объединении работ в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Доказательства, что такая задача не выполнена, материалы настоящего дела не содержат.

Доказательства того, что объединение в один лот работ повлекло за собой рост затрат бюджетных средств, неэффективное использование источников финансирования, нерациональное расходование бюджетных средств, злоупотребления в сфере размещения заказов антимонопольным органом не представлены.

Возможность объединения в ходе закупочных процедур работ в один лот предусмотрена Законом о контрактной системе.

Допускается, что объединение работ в один лот может нарушать положения законодательства о закупках.

Во всяком случае, доказательства нарушения подлежат представлению именно антимонопольным органом в рамках положений ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 АПК РФ.

По мнению апелляционного суда, применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела антимонопольным органом не доказано, что объединение в один лот работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области является нарушением Закона о контрактной системе.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, нормы материального и процессуального права не нарушены и применены правильно, судом полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, в связи с чем оснований для отмены или изменения решения и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, изложенные антимонопольным органом в суде первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом тщательной проверки судом первой инстанции и не нашли своего подтверждения.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не основаны на нормах права и фактических обстоятельствах дела.

Безусловных оснований для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда г.Москвы от 12.09.2018 по делу № А40-131623/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья: О.С. Сумина

Судьи: Т.Т. Маркова

М.В. Кочешкова

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.