Решение от 15 ноября 2018 г. по делу № А40-187852/2018

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А40-187852/18-149-2132
г. Москва
16 ноября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 ноября 2018 года

Решение в полном объеме изготовлено 16 ноября 2018 года

Арбитражный суд в составе судьи Кузина М.М.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики

к Министерству финансов Российской Федерации

третьи лица: Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, Управление федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, Федеральное казначейство

о признании недействительными приказа, извещения

с участием:

от заявителя: не явился, извещен

от ответчика: ФИО2 (дов. от 25.07.2016 №01-10-08/93)

от Федерального казначейства: ФИО3 (дов. от 18.01.2017 «№09-04-11/3)

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее – заявитель, Правительство КЧР) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными приказа Министерства финансов Российской Федерации (далее – ответчик, Минфин России) от 04.05.2018 №444, извещения от 28.05.2018 №19-09-02/36016.

Заявитель в судебное заседание не явился, в материалах дела имеются документы, подтверждающие его надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело без участия заявителя в порядке, предусмотренном ст.156 АПК РФ.

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в отзыве.

Федеральное казначейство против удовлетворения требований возражало по доводам, изложенным в возражениях.

Третьи лица в судебное заседание не явились, в материалах дела имеются документы, подтверждающие их надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело без участия третьих лиц в порядке, предусмотренном ст.156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, выслушав доводы заявителя, ответчика и Федерального казначейства, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса РФ, п.6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из заявления, Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 №444 и извещением от 28.05.2018 №19-09-05/36016 в отношении Правительства Карачаево-Черкесской Республики были применены меры бюджетного принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Карачаево-Черкесской Республики. Согласно Приказу Минфина России от 04.05.2018 №444 сумма взыскания составила 421 258,44 руб. Указанные средства были перечислены из бюджета Карачаево-Черкесской Республики в федеральный бюджет, что подтверждается платежным поручением №423231.

Не согласившись с указанными извещением и приказом, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Заявитель считает, что приказ и извещение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Правительства КЧР, также заявитель считает, что уровни софинансирования за счет средств федерального и республиканского бюджетов при несении фактических расходов не нарушены, что должен был применяться иной порядок расчета размера бюджетной меры принуждения, установленный Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999.

Также заявитель полагает, что случаи возврата средств в федеральный бюджет прямо предусмотрены ст. ст. 306.4-306.8 БК РФ, в связи с чем просит признать приказ № 444 недействительным.

Отказывая в удовлетворении требований Правительства Республики Бурятия, суд исходит из следующего.

Согласно п.1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с п.1 ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Пунктом 5 ст. 306.2 БК РФ установлено, что под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных данным Кодексом бюджетных мер принуждения.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Как следует из материалов дела, в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Министерстве сельского хозяйства КЧР, предоставленных КЧР в 2016 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.1 1.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 09.02.2018 (пункт 44 Правил № 1092. далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно Акту проверки УФК по КЧР в деятельности Министерства сельского хозяйства КЧР выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением № 3/17-с от 25.01.2016 № 3/17-с (в ред. дополнительных соглашений № 1 от 11.13.2016, (№ 514/17-с). № 2 от 31.05.2016 (№ 665/17-с), № 3 от 10.06.2016 (№ 858/17-с), № 4 от 15.07.2016 (№ 1083/17-с), № 5 0т 09.12.2016 (№ 1245/17-с), № 6 от 25.12.2016 (№ 1529/17-с), при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на мероприятие «возмещение части процентной ставки по инвестиционным (займам) на развитие животноводства, переработки и развития инфраструктуры и логического обеспечения рынков продукции животноводства в рамках подпрограммы «Развитие пододрали животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»

Нарушение Министерством сельского хозяйства КЧР бюджетного законодательства, в частности, условий софинансирования расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5694 (далее - Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования. подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ от 04.05.2018 № 444, в соответствии с которым из бюджета КЧР бесспорно взыскана сумма средств в размере 421 258 рублей 44 копейки в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства сельского хозяйства КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет КЧР, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с <***>).

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1460, предоставленной на осуществление мероприятия предусмотренного государственной программой Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 -2020 годы» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717, далее - Программа № 717),на Соглашение от 05.02.2015 № 66/17-с и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 № 07-04-04/09-5694.

Приказ № 444 издан министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Указанный приказ в части порядка его принятия, полномочий должностного лица, принявшего приказ, порядка проведения контрольных действий УФК по КЧР и действий Федерального казначейства по оформлению и направлению уведомления о БМП в Минфин России, а также сроков направления указанных документов и принятия приказа № 444 заявителем не оспариваются, из заявления не следует таких доводов.

Следовательно, в соответствии с частью 3.1 статьи 70 АПК РФ, указанные обстоятельства считаются признанными стороной, поскольку прямо ею не оспорены.

В этой связи Минфин России полагает необходимым обратить внимание суда на фактические обстоятельства совершения бюджетного нарушения в виде нарушения условий софинансирования при исполнении Министерством сельского хозяйства КЧР и Правительством КЧР расходных обязательств КЧР с использованием средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон № 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона № 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона № 264-ФЗ и мероприятий государственной программы № 717 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации постановлением от 28.12.2012 № 1460 утвердило и ввело в действия Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах (в ред. действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила № 1460).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999). Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как:

наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия);

наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ);

наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее -субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

В соответствии с пунктом 23 Правил № 1460 Предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий. Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации", (п. 23 в ред. Постановления Правительства РФ от 27.01.2015 № 53).

В соответствии с пунктом 24 Правил № 1460 уполномоченный орган представляет в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации следующие документы:

а) выписка из закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и (или) из нормативных правовых актов муниципальных образований о местных бюджетах, подтверждающая наличие утвержденных в бюджете субъекта Российской Федерации (местном бюджете) бюджетных ассигнований на исполнение указанных в пункте 2 настоящих Правил расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований), - в срок, установленный Министерством сельского хозяйства Российской Федерации;

б) отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых является субсидия, - по форме и в срок, которые установлены Министерством сельского хозяйства Российской Федерации;

в) отчет о достижении значений показателей результативности использования субсидий, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидий, - по форме и в срок, которые установлены Министерством сельского хозяйства Российской Федерации;

г) отчет о финансово-экономическом состоянии сельскохозяйственных товаропроизводителей - по форме и в срок, которые установлены Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 25 Правил в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, предусмотренному пунктом 7 настоящих Правил и отраженному в соглашении о предоставлении субсидий, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы № 717, указанных Правил между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 05.02.2015 № 6/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2015 году (далее - Соглашение № 6/17-с).

Предметом Соглашения № 6/17-с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение № 1 к Соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие « Поддержка малых форм хозяйствования» Программы № 717.

В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашения (имеет ссылку на приложение № 1 к Соглашению, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Пунктом 2.2.1 Соглашения № 6/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях № 1 и № 2 Соглашений (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении №2 - бюджетные средства КЧР, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 3.4 Соглашения № 3/11-е предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств Республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

При этом Минфин России отмечает, что оспаривая приказ № 444, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят данный приказ.

В частности, из акта проверки, уведомления о БМП следует, что соглашением предусмотрено финансирование Мероприятия 1-3 в общем объеме 157 079 900 рублей 00 копеек, в том числе за счет средств федерального бюджета 140 048 200 рублей 00 копеек, за счет бюджета Карачаево- Черкесской Республики 17 031 700 рублей 00 копеек.

Согласно данным Отчета I, на Мероприятие 1-3 в 2015 году фактические расходы средств составили 156 607 411 рублей 00 копеек: 140 048 200 рублей 00 копеек за счет средств федерального бюджета, 16 559 211 рублей за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 156 607 411 рублей 00 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 139 626 941 рубля 56 копеек (156 607 411,00 х 140 048 200,00 / 157 079 900,00).

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил 421 258 рублей 44 копейки (140 048 200,00 - 139 626 941,56).

В нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 23 Правил № 1460, пункта 2.2.1 Соглашения, Министерством нарушены условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно не обеспечено финансирование расходных обязательств за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 421 258 рублей 44 копейки.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное КЧР, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Указанные доводы Минфина России подтверждаются судебной практикой по аналогичным делам с аналогичными нарушениями: № А40-21933/2018, № А40-228313/2017, А40-56444/2017, № А40-54528/2017, № А40-231052/2017, № А40-11349/2018, в том числе с участием Счетной палаты Российской Федерации, выявившей в указанных делах нарушения субъектами Российской Федерации условий софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Кроме того, доводы заявителя со ссылкой на Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 №8-П и от 12.05.1998 №14-П о необходимости доказывания вины и установлении соразмерности при применении публично-правовой ответственности применительно к действиям Правительства КЧР и Минсельхоза КЧР, допустивших как получатели средств федерального бюджета бюджетное нарушение, является несостоятельным и не должны приниматься во внимание исходя из следующего.

Прежде всего, как отмечено выше, неисполнение публичного обязательства по исполнению расходных (бюджетных) обязательств публично-правовым образованием, от имени которого выступал государственный орган КЧР, не ставится в зависимость от субъективной характеристики - признака вины, как правового явления, присущего для уголовно-правовой сферы отношений и отношений в области административных правонарушений, которые регулируются не бюджетным законодательством, против отношений, рассматриваемых в настоящем деле.

При этом указанный довод заявителя противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 № 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются в отсутствие экономических обоснований.

Кроме того, необходимо учитывать, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права - не бюджетной, и иных органов - не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет (в том бюджете), из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования -субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Таким образом, приказ № 444 издан Минфином России обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой КЧР получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

В соответствии со ст.13 ГК РФ, п.6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания недействительным приказа отсутствуют, оспариваемый приказ является законным, обоснованным, принят в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В части требования о признании недействительным извещения Министерства финансов Российской Федерации от 28.05.2018 №19-09-02/36016, производство по делу подлежит прекращению в связи со следующим.

Извещение - это официальное письменное, телеграфное или телефонное уведомление заинтересованных лиц о происшедших или предстоящих событиях, необходимости выполнения определенных действий, внесения платежей, списание платежей и т.д. Заявителем не представлено доказательств нарушения его прав извещением.

Извещение об исполнении приказа № 444, направляемое в Федеральное казначейство, является техническим документом, содержащим только указание на реквизиты, на которые должны быть перечислены взыскиваемые средства, распорядительной части и выражения в нем властного волеизъявления данный документ не имеет, поэтому в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 АПК РФ, он не может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ.

В связи с чем дело в данной части в соответствии со статьей 150 АПК РФ подлежит прекращению.

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 4, 27, 29, 65, 69, 71, 110, 167-170, 199-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Прекратить производство по делу в части требования о признании недействительным извещения Министерства финансов Российской Федерации от 28.05.2018 №19-09-02/36016.

В удовлетворении остальной части требований Правительства Карачаево-Черкесской Республики – отказать.

Проверено на соответствие требованиям действующего законодательства.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин