Постановление от 16 января 2019 г. по делу № А42-4740/2018

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-4740/2018
16 января 2019 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 16 января 2019 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Хафизовой Э.Р.

при участии:

от заявителя: Степанова Н.Л., по доверенности от 26.07.2018, Железняк Н.Л., по доверенности от 16.10.2018

от ответчиков: 1) Рыбакова Ю.В., по доверенности от 26.07.2018; Муратова Н.А., по доверенности от 28.12.2018; 2) не явился, извещен


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-30500/2018) Департамента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу на решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.10.2018 по делу № А42-4740/2018 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое


по заявлению ГОУП «Мурманскводоканал»

к 1) Департаменту Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу; 2) Двинско-Печорскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов


об оспаривании решений

установил:

Государственное областное унитарное предприятие «Мурманскводоканал» (далее – Предприятие, заявитель, ГОУП «Мурманскводоканал») обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Департаменту Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу (далее – Росгидромет, Департамент, ответчик) и Двинско-Печорскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов в лице Отдела водных ресурсов по Мурманской области (далее – Росводресурсы, ответчик) о признании недействительными решений, изложенных в письмах Росгидромета от 26.02.2018 № 03/170 и Росводресурсов от 13.03.2018 № 434, которыми Предприятию отказано, соответственно, в согласовании и утверждении нормативов допустимых сбросов (далее - НДС) веществ и микроорганизмов в водный объект – ручей Малый Кротовый и обязании Росводресурсы утвердить в течение 10 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу спорные НДС веществ и микроорганизмов в ручей Малый Кротовый (выпуск № 17).

Решением суда от 01.10.2018 заявленные требования удовлетворены. Суд обязал Департамент устранить нарушения прав и законных интересов Предприятия путем принятия согласования Департаментом НДС веществ и микроорганизмов в ручей Малый Кротовый (выпуск № 17), представленных Предприятием в соответствии с заявлением об утверждении НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты от 28.12.2017 № 15/8513. Суд обязал Росводресурсы в течение 10 календарных дней с момента вступления настоящего решения суда в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов Предприятия.

В апелляционной жалобе (с учетом дополнений) Департамент просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт – об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Департамент, в отказе в согласовании проекта НДС указано на то, что Предприятие не имеет необходимых гидрологических характеристик водного объекта для расчета разбавления. Гидрологическая характеристика представлена справками от 12.10.2017 и 07.07.2015; расчетный расход водотока, необходимый для расчета НДС с учетом разбавляющей способности русла ввиду неизученности водного объекта (то есть регулярные наблюдения не проводятся, посты государственной сети наблюдения отсутствуют), в справках не представлен. Податель жалобы считает неверным вывод суда о невозможности применения для расчета метода В.А. Фролова-И.Д. Родзиллера, поскольку для проверки применимости метода расчета необходим расчетный расход водотока – расчетный среднемесячный расход воды года 95-процентной обеспеченности (пункт 78 Методики), который отсутствует в гидрологической характеристике водного объекта в представленном на согласование проекте НДС. Установление НДС с учетом разбавления при сбросе сточных вод в неизученный водный объект может привести к его загрязнению. Проверка соблюдения нормативов качества воды в контрольном створе после сброса сточных вод при предлагаемых нормативах НДС в проекте отсутствует.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель Предприятия против удовлетворения апелляционной жалобы возразил по основаниям письменного отзыва.

Росводресурсы, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Предприятие в соответствии с заявлением от 28.12.2017 № 15/8513 обратилось в Росводресурсы за утверждением НДС веществ и микроорганизмов в ручей Малый Кротовый (выпуск № 17) с приложением необходимых документов, в том числе расчета и обоснования испрашиваемых нормативов.

Письмом от 13.03.2018 № 434 Росводресурсы отказало в утверждении НДС со ссылкой на отказ в согласовании представленного Предприятием проекта НДС веществ и микроорганизмов Росгидрометом, изложенный в письме от 26.02.2018 № 03/170.

Предприятие, не согласившись с названными отказами, обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

Согласно пункту 1 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 02.06.2014 № 246 (далее – Административный регламент), он определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) Федерального агентства водных ресурсов и (или) его территориальных органов, порядок взаимодействия между структурными подразделениями Федерального агентства водных ресурсов (далее – Росводресурсы), а также взаимодействия территориальных органов Росводресурсов с юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, территориальными органами Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования при предоставлении государственной услуги по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты (далее – государственная услуга).

В соответствии с пунктом 2 Административного регламента государственная услуга предоставляется юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям (далее – заявители), осуществляющим водопользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование для сброса сточных вод и (или) дренажных вод, выданного в установленном порядке, или на основании лицензий на водопользование, срок действия которых не истек.

В силу пункта 5 Административного регламента государственная услуга предоставляется территориальными органами Росводресурсов по согласованию с соответствующими территориальными органами Росгидромета, Роспотребнадзора, Росрыболовства и Росприроднадзора.

Пунктом 9 Административного регламента предусмотрено, что для утверждения нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты (далее – НДС) заявитель представляет в территориальный орган Росводресурсов письменное заявление либо заявление в электронной форме с использованием Единого портала с приложением на бумажном носителе и CD-дисках, необходимых для предоставления государственной услуги документов.

Из пункта 6 Административного регламента следует, что одним из результатов предоставления государственной услуги является утверждение НДС приказом территориального органа Росводресурсов и выдача заверенной копии приказа территориального органа Росводресурсов об утверждении НДС заявителю либо предоставление заявителю мотивированного отказа в утверждении НДС.

Пунктом 12.2 Административного регламента определено, что основанием для отказа в утверждении НДС является несоответствие проекта НДС положениям Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.12.2007 № 333 (далее – Методика) и (или) мотивированный отказ в согласовании проекта НДС от одного или нескольких согласующих уполномоченных органов исполнительной власти.

Из материалов настоящего дела следует, что мотивом отказа Росводресурсов явился отказ Росгидромета в согласовании НДС, который (отказ) основан на выводах о разработке Предприятием представленного на утверждение проекта НДС с нарушением требований Методики.

Из отказа Росгидромета следует, что заявителем при расчете НДС не были учтены положения пунктов 77, 78 Методики, были использованы разовые и устаревшие измерения гидрологических характеристик спорного ручья Малый Кротовый, что, как следствие, повлекло указание в проекте показателей алюминия растворенного, взвешенных веществ, железа общего с превышением их предельно допустимых концентраций (далее – ПДК), установленных для водных объектов рыбохозяйственного значения (ручья Малый Кротовый). Кроме того, Росгидромет полагает, что Предприятием не было проверено соблюдение нормативов качества воды после сброса в нее сточных вод, как того требует пункт 5 Методики.

Других оснований рассматриваемый отказ в согласовании не содержит.

НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей разрабатываются в соответствии с Методикой, где, как справедливо отмечено заявителем, разделами III, V, VII регламентирован расчет НДС для отдельных выпусков соответственно в водотоки, водохранилища и озера, во внутренние морские воды и территориальное море, а разделами IV, VI, VIII – в целом для водохозяйственного участка (всего бассейна) водотоков, водохранилищ, озер, внутренних морских вод, территориального моря.

В данном случае Предприятием проект НДС разработан для выпуска № 17 в ручей Малый Кротовый, то есть для отдельного выпуска, следовательно, к такому проекту применим раздел III «Расчет величин НДС для отдельных выпусков сточных, в том числе дренажных вод в водотоки» Методики.

В целом утверждение Росгидромета сводится к тому, что Предприятием должным образом не была установлена ассимилирующая способность ручья по причине применения неверного расчетного метода разбавления и использования неверных расчетных условий (отдельных характеристик ручья).

В силу пункта 28 Методики основным методом смешения (разбавления) речных и сточных вод является метод В.А.Фролова – И.Д.Родзиллера.

Согласно пункту 29 Методики, если не соблюдаются условия применимости метода В.А.Фролова – И.Д.Родзиллера или в расчете необходимо учесть данные о накоплении загрязняющих веществ в донных отложениях, то рекомендуется использовать методы, изложенные в книге «Методические основы оценки и регламентирования антропогенного влияния на качество поверхностных вод» под редакцией А.В.Караушева.

В соответствии с абзацем вторым пункта 33 Методики при расчетах на ближайший период, а также при наличии необходимых данных при перспективных расчетах для учета степени смешения речных и сточных, в том числе дренажных вод может быть применен описанный выше метод В.А.Фролова – И.Д.Родзиллера либо другие упрощенные методы расчета разбавления (п.29).

Руководствуясь приведенными нормами и в связи с намерением использовать разработанные НДС в ближайшее время, Предприятием НДС были рассчитаны по методу А.В.Караушева, одновременно в абзацах девятом, десятом страницы 142 проекта указав на необходимость использования именно данного метода и невозможности использования метода В.А.Фролова – И.Д.Родзиллера (л.д.144 т.2), по причине малого расхода воды в используемом ручье – 0,115 м3 /с и 0,135 м3 /с, вместо необходимых для последнего метода 0,76 кубометров в секунду (л.д.137, 138 т.1, л.д.112, 113, 150, 151 т.3).

Вопреки Доводам Департамента о неправомерности вывода суда первой инстанции о невозможности применения для расчета метода В.А. Фролова-И.Д. Родзиллера апелляционный суд отмечает, что расчетные среднемесячные года 95-процентой обеспеченности требуются при расчете кратности разбавления только по методу В. А.Фролова - И.Д. Родзиллера и то для рек, а не для ручьев (Малый Кротовый - ручей). Более того, подпункт в) п.78 Методики определяет условия расходы воды рек на незарегулированных участках рек, а в рассматриваемом случае ручей в створе автодороги и в районе автогаражей зарегулирован (фотоматериалы приложения № 7 к разделу 11 проекта (стр.134 проекта), справка ФГБУ "Мурманское УГМС" № 60-24/4997 от 12.10.2017).

При этом метод В.А. Фролова - И.Д. Родзиллера в данном случае не применим: при имеющейся малой глубине и относительно высоком коэффициенте шероховатости русла, рассчитанный по формуле 22 п.28 Методики, параметр у составляет: 0,454.

Расчеты смешения с водой водного объекта при методе расчета разбавления были выполнены Предприятием комбинированным методом М.А. Бесценной, Л.И. Фаустовой по плоской задаче уравнения турбулентной диффузии, изложенной в разделе 4.2.3 "Методических основ оценки и регламентирования антропогенного влияния на качество поверхностных вод" под редакцией А.В. Караушева в строгом соответствии с п.29 Методики.

Кроме того, следует указать, что достаточность исходных данных для расчетов в данном случае была учтена территориальным органом Росгодромета - ФГБУ "Мурманское УГМС", которое, согласно положениям пункта 11 Методики, выдал исходные данные для разработки НДС по выпуску № 17.

Определение таких гидрологических характеристик водных объектов, как: расчетные расходы воды разной водности (в частности, 95%-й обеспеченности), производится строго в соответствии с СП 33-101-2003 "Определение основных расчетных гидрологических характеристик".

Информация, содержащаяся в письме № 60/5960 от 28.11.2016 ФГБУ "Мурманское УГМС", подтверждает отличие в исходных данных между реками и ручьями, так как для малых водных объектов, чье русло может менять положение, перемерзать, зарастать и т. д., невозможно подобрать аналог, следовательно, сделать репрезентативный расчет.

На основании выполненных ФГБУ "Мурманское УГМС" измерений была выдана справка исх.№ 60-24-4997 от 12.10.2017, представленная в приложении № 1 к разделу 7 проекта НДС, стр. 47 Проекта НДС по выпуску № 17, на основании которой были выполнены расчеты НДС, в соответствии с информацией, полученной исх.№ 60/5960 от 28112016 от подведомственного Департаменту ФГБУ "Мурманское УГМС".

Таким образом, Предприятие выполнило расчет НДС на основании исходных данных в строгом соответствии с п. 11 Методики: по информации, изложенной в письме ФГБУ "Мурманское УГМС" исх.№ 15/6508 от 08.11.2016, с данным территориальным органом заключен договор о замерах, они были проведены, получена справка № 60-24-4997 от 12.10.2017, на основании которой выполнены расчеты НДС.

В этой связи, вывод Росгидромета об использовании Предприятием неправильного метода для расчета НДС необоснован.

Департамент указал, что в проекте отсутствует проверка соблюдения нормативов качества воды в контрольном створе после сброса сточных вод при установленных нормативах сброса, что противоречит п. 5 Методики "при сбросе сточных, в том числе дренажных вод в водные объекты рыбохозяйстренного значения, нормативы качества вод или их природные состав и свойства должны соблюдаться в максимально загрязненной струе контрольного створа на расстоянии не далее 500 метров от места сброса сточных, в том числе дренажных вод".

Согласно абзацу восьмому пункта 14.1 Методики проект НДС за исключением случаев, предусмотренных пунктом 14.2 и главой X Методики, должен содержать гидрологическую характеристику водного объекта на участке существующего или проектируемого выпуска сточных, в том числе дренажных вод по информации, полученной в соответствии с пунктом 11 Методики.

В свою очередь, пункт 11 Методики определяет, что исходная информация для разработки проекта НДС запрашивается водопользователем в управлениях по гидрометеорологии по мониторингу окружающей среды Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды или в организациях, имеющих лицензию на осуществление деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (в части получения информации о количественных и качественных характеристиках водного объекта – приемника сточных вод, а также метеорологических данных).

В рамках данных норм Предприятие в своих расчетах использовало гидрологическую характеристику ручья Малый Кротовый, полученную двумя справками от 07.07.2015 и 12.10.2017 от федерального государственного бюджетного учреждения «Мурманское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (л.д.137, 138 т.1, л.д.112, 113 т.3), имеющего лицензию от 20.11.2014 № Р/2014/2666/100/Л на право осуществления деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, включающей в себя в числе прочего определение гидрологических характеристик окружающей среды (л.д.114 т.3).

При этом работы по определению гидрологических и морфометрических характеристик водного объекта – ручей Малый Кротовый названной организацией для Предприятия были выполнены в соответствии с договором от 13.12.2016 № 592/15-16 (л.д.29-31 т.1).

Нельзя признать основанным на материалах дела и вывод Росгидромета о несоблюдении Предприятием пункта 5 Методики, согласно которому при сбросе сточных, в том числе дренажных вод в водные объекты рыбохозяйственного значения, нормативы качества вод или их природные состав и свойства должны соблюдаться в максимально загрязненной струе контрольного створа на расстоянии (на водотоках – ниже по течению; на водоемах и морях – на акватории в радиусе) не далее 500 метров от места сброса сточных, в том числе дренажных вод.

В соответствии с абзацем девятым пункта 14.1 Методики проект НДС в числе прочего должен содержать данные о качестве воды в контрольном створе водного объекта, после сброса сточных, в том числе дренажных вод, за последний календарный год, представленные в виде протоколов количественного химического анализа и актов отбора проб воды, подписанных ответственным лицом аккредитованной испытательной лаборатории (центра).

Такие данные Предприятием представлены на страницах 54-81 раздела 8 и в разделе 12 проекта НДС (л.д.143-150 т.1, л.д.1-60, 143-149 т.2), где контроль качества природных вод Предприятием осуществлен за предшествующий календарный год на расстоянии 200 метров ниже сброса сточных вод, что с точностью согласуется с вышеприведенными пунктами 5, 14.1 Методики (не далее 500 метров от сброса за последний календарный год).

В подтверждение указанных данных Предприятие приводит следующие причины:

- через 250 м начинается черта населенного пункта, что следует из текста абзаца 1 раздела 12 лист 1 раздела (стр.141 проекта);

- из схемы раздела 1 (стр.2 раздела, стр.11 проекта) легко читается, что контрольный створ ниже сброса продиктован отсутствием влияния на него других объектов, в том числе гаражного городка, расположенного ниже сброса;

- из расчетов разбавления, приложенных к разделу 12 специалистам должно быть видно, что ориентировочно с 72-75 м ниже сброса концентрации перестают меняться, то есть, с того места створ становится створом полного разбавления и дальнейшие расчеты не целесообразны. Расчеты производятся до достижения ПДК или регионального норматива НДВ, что соответствует без оглядки на других водопользователей (согласно Методике, в том числе, положениям пункта 12).

В своих суждениях Департамент не учитывает, что в настоящей ситуации не идет речь об установлении НДС и ПДК как для объекта сточных вод.

Суд первой инстанции правомерно поддержал доводы заявителя о неприменимости к нему пункта 78 Методики, который определяет отдельные характеристики рек и хозяйственных факторов в целях выбора расчетных условий, формирующих лимитирующие величины ассимилирующей способности рек бассейна (водохозяйственного участка), тогда как по настоящему делу рассматривается только отдельный выпуск, а не бассейн реки, и в качестве водного объекта – ручей, а не река.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации к поверхностным водным объектам относятся водотоки (реки, ручьи, каналы).

В данном случае объектом нормирования является водоток – ручей Малый Кротовый с площадью водосбора 9,9 км2 и расходом воды менее 1 м3 /с (л.д.137, 138 т.1), тогда как согласно таблице 5 ГОСТ 17.1.1.02-77 «Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов» и пункту 21 «Государственный стандарт Союза ССР. Гидрология суши. Термины и определения» под рекой понимается водоток значительных размеров, питающийся атмосферными осадками со своего водосбора и имеющий четко выраженное русло, то есть должен иметь не менее 200 км2 площади водосбора и 2 м3 /с расхода воды.

В силу указанного, оценив представленные доказательства в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции сделал соответствующий материалам дела вывод, что оспариваемый отказ Росгидромета не основан на Методике и противоречит фактическим обстоятельствам, принят с нарушением пункта 10.2 Административного регламента, в связи с чем подлежит признанию незаконным. В этой связи также подлежит признанию незаконным отказ Росводресурсов в порядке пункта 12.2 Административного регламента, поскольку является производным от отказа Росгидромета и не имеет самостоятельных оснований для отказа.

Суд первой инстанции, со ссылкой на положения пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ, пункта 5 Административного регламента, принимая во внимание, что спорный проект НДС до настоящего времени не прошел согласования в Роспотребнадзоре (л.д.87, 88 т.3), правомерно указал, что в настоящем случае подлежит применению такой способ восстановления нарушенных прав заявителя, как обязание Росгидромета немедленно в порядке части 7 статьи 201 АПК РФ согласовать спорные НДС, а в отношении второго ответчика – Росводресурсов ограничиться общим указанием ему на устранение нарушений прав и законных интересов заявителя в течение 10 календарных дней с момента вступления настоящего решения суда в законную силу, учитывая волю заявителя на такой срок.

Необходимо отметить, что в суде апелляционной инстанции Департамент необоснованно расширяет и дополняет основания для отказа в согласовании НДС, которые не были приведены в оспоренном заявителем решении (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Ввиду изложенного решение суда является правильным, имеющимся в деле доказательствам дана надлежащая правовая оценка, сделаны правильные выводы, соответствующие конкретным обстоятельствам и материалам дела, в силу чего основания для отмены либо изменения судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 01.10.2018 по делу № А42-4740/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


В.М. Толкунов



Судьи


И.Б. Лопато



А.Б. Семенова