Постановление от 21 ноября 2018 г. по делу № А42-4526/2018

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А42-4526/2018
21 ноября 2018 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 ноября 2018 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.

судей Протас Н.И., Юркова И.В.

при ведении протокола судебного заседания: Сердюк К.С.

при участии:

от истца (заявителя): Саськов К.Ю., Елисеенко А.И. – доверенность от 21.05.2018

от ответчика (должника): 1) Комарницкая Ф.Ф. – доверенность от 21.12.2017, 2) Мирошниченко С.В. – доверенность от 09.01.2018, 3) Полуянова Н.А. – доверенность от 29.10.2018

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-26841/2018) ООО «Высокие Медицинские Технологии Север» на решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.08.2018 по делу № А42-4526/2018 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению ООО «Высокие Медицинские Технологии Север»

к Правительству Мурманской области, Министерству здравоохранения Мурманской области, Министерству развития промышленности и предпринимательства Мурманской области

3-е лицо: Министерство финансов Мурманской области

о признании незаконным постановление Правительства Мурманской области от 21.02.2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» (далее – Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Правительству Мурманской области (далее – Правительство, ответчик), Министерству здравоохранения Мурманской области (далее – Минздрав, ответчик) и Министерству развития промышленности и предпринимательства Мурманской области (далее – Минразвитие, ответчик) о признании незаконными Постановления Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП «О признании утратившим силу Постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП», решения Минздрава от 28.02.2018, приказа Минразвития № 43-ОД от 28.02.2018 и действий ответчиков, выразившихся в уклонении от заключения с Обществом соглашения о государственно-частном партнёрстве (ГЧП) в отношении проекта реконструкции здания приёмного отделения для создания объекта здравоохранения – регионального сосудистого центра на базе государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Мурманская областная клиническая больница им. П.А. Баяндина», расположенного по адресу: Мурманск, ул.Академика Павлова, д.6, об обязании восстановить нарушенные права Общества путем понуждения Минздрава от имени публичного партнера заключить с Обществом соглашение о государственно-частном партнёрстве на условиях, утвержденных Постановлением Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Мурманской области (далее – Минфин, 3-е лицо).

Решением суда от 21.08.2018 в части требования о признании незаконным Постановления Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП «О признании утратившим силу Постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП» производство по делу прекращено, в остальной части в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 21.08.2018 отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что Постановление Правительства Мурманской области от 21.02.2018 № 85-ПП не носит нормативного характера. Кроме того, по мнению подателя жалобы, судом первой инстанции не дана надлежащая правовая оценка доводам заявителя о незаконности решения Минздрава от 28.02.2018 и приказа Минразвития №43-ОД от 28.02.2018, а также незаконности действий государственных органов Мурманской области по уклонению от заключения с заявителем соглашения о ГЧП.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представители ответчиков возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах, просили оставить решение суда первой инстанции без изменения.

3-е лицо извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило, что в силу статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 01.08.2017 Общество вышло с предложением о реализации проекта ГЧП по реконструкции здания приёмного отделения для создания объекта здравоохранения – регионального сосудистого центра на базе государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Мурманская областная клиническая больница им. П.А.Баяндина» (л.д.60-69 т.1).

Решением Минздрава от 21.09.2017 названное предложение направлено в Минразвитие для оценки эффективности и определения его сравнительного преимущества (л.д.46 т.1).

Приказом Минразвития от 15.12.2017 № 188-ОД утверждено положительное заключение об оценке эффективности предлагаемого проекта ГЧП и определения его сравнительного преимущества (л.д.52-56 т.1), а Постановлением Правительства от 28.12.2017 № 644-ПП принято решение о реализации проекта ГЧП (далее – Постановление № 644-ПП).

12.01.2018 Минздравом в сети «Интернет» размещено сообщение о принятии заявлений от иных лиц о намерении участвовать в конкурсе на право заключения рассматриваемого соглашения (л.д.133 т.1).

Постановлением Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП (далее – Постановление № 85-ПП) признано утратившим силу Постановление Правительства от 28.12.2017 № 644-ПП о реализации рассматриваемого государственно-частного партнёрства (л.д.44 т.1), в связи с чем решением Минздрава от 28.02.2018 отменено своё ранее изданное положительное решение от 21.09.2017 (л.д.45 т.1), а Минразвитием приказом от 28.02.2018 № 43-ОД отменён свой приказ от 15.12.2017 № 188-ОД о положительном заключении проекта (л.д.51 т.1).

Полагая, что такие действия ответчиков направлены на уклонение от заключения соглашения о ГЧП, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции в части требований о признании незаконным Постановления № 85-ПП производство по делу прекратил, в удовлетворении оставшейся части требований отказал.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и мотивированный отзывов, выслушав представителей сторон суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции необоснованно прекратил производство по требованию Общества о признании недействительным Постановления Правительства Мурманской области от 21.02.2018 № 85-ПП «О признании утратившим силу Постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП», так как Постановление №85-ПП, равно как Постановление №644-ПП являются ненормативными правовыми актами, которые могут быть оспорены в порядке главы 24 АПК РФ.

Действующее законодательство не содержит определения «нормативный правовой акт», однако в сложившейся правоприменительной практике сформировалось единое понимание ключевых признаков, свойственных нормативным правовым актам, к которым относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд первой инстанции, подробнейшим образом оценив положения оспариваемых актов, пришел к обоснованному выводу о том, что Постановление № 644-ПП является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Постановление № 644-ПП в целях развития программы здравоохранения в Мурманской области устанавливает цели и задачи проекта государственно-частного партнерства по реконструкции здания приемного отделения больницы с целью создания Регионального сосудистого центра, а также устанавливает правила его реализации, в котором может принять участие неограниченный круг лиц (инвесторов), то есть содержит все признаки нормативного, а не индивидуального акта.


Кроме того, судом первой инстанции учтено, что к спорным правоотношениям применимы положения Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 224-ФЗ, Закон о ГЧП).

В целях реализации Закона о ГЧП Постановлением Правительства Мурманской области от 30.06.2016 № 322-ПП «О подготовке проектов государственно-частного партнёрства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнёрства, реализации, контроле и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнёрстве» (далее – Постановление от 30.06.2016 № 322-ПП) установлено помимо прочего, что решение о реализации проекта государственно-частного партнёрства в Мурманской области принимается нормативным правовым актом Правительства Мурманской области с учётом положений статьи 10 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ (пункт 1.2).

В силу пункта 3.1 Постановление от 30.06.2016 № 322-ПП решение о реализации проекта принимается в форме постановления Правительства Мурманской области о реализации проекта при наличии положительного заключения уполномоченного органа в срок не позднее 60 дней со дня утверждения положительного заключения. Подготовка нормативного правового акта осуществляется публичным партнером в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Мурманской области и иных исполнительных органов государственной власти Мурманской области (пункт 3.2).

Таким образом, Постановление № 644-ПП отвечает признакам нормативного акта, а значит, оспариваемое по настоящему делу Постановление № 85-ПП о признании утратившим силу Постановления № 644-ПП также является нормативным правовым актом регионального значения.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 1.1 части 1 статьи 29 и пункта 1 части 4 статьи 34 АПК РФ, пункта 2.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», пришел к обоснованному выводу о том, что федеральным законом не предусмотрено оспаривание в арбитражном суде нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере ГЧП, а следовательно, требование о признании незаконным Постановления Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП «О признании утратившим силу Постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2017 № 644-ПП» неподведомственно арбитражному суду.

Поскольку названное требование не подлежит рассмотрению арбитражным судом, суд первой инстанции законно и обосновано прекратил по нему производство применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

По настоящему делу заявителем также оспариваются действия ответчиков по уклонению от заключения с Обществом государственно-частного соглашения, решение Минздрава от 28.02.2018 и приказ Минразвития 28.02.2018 об отмене своих актов, изданных во исполнение Постановления Правительства от 21.02.2018 № 85-ПП.

Из материалов дела следует, что издание приказа Минразвития 28.02.2018 и решения Минздрава от 28.02.2018 обусловлено невозможностью достижения реализации проекта на принципах ГЧП по причине издания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.2017 № 38-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 129, частей первой и третьей статьи 133, частей первой, второй, третьей, четвёртой и одиннадцатой статьи 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.С.Григорьевой, О.Л.Дейдей, Н.А.Капуриной и И.Я.Кураш».

Указанным Постановлением установлена обязательность включения в состав минимального размера оплаты труда коэффициентов и надбавок на территории Мурманской области, что повлекло непрогнозируемую нагрузку на расходную часть регионального бюджета на 2018 год, составившую 1.826,4 млн.руб. и, как следствие, невозможность финансового сопровождения, в том числе, спорного соглашения о ГЧП.

В апелляционной жалобе ее податель указывает, что судом первой инстанции не учтено противоречие положений решения Минздрава и приказа Минразвития требованиям Закона о ГЧП, который не содержит оснований для уклонения от заключения соглашения о ГЧП.

Суд первой инстанции согласился с доводом Общества о том, что Законом № 224-ФЗ не предусмотрена возможность последующей отмены своих решений публичным партнёром (Минздравом) и уполномоченным органом (Минразвитием), Закон № 224-ФЗ не содержит оснований для уклонения от заключения соглашения о ГЧП.

Как предусмотрено частью 9 статьи 10 Закона о ГЧП, в случае, если в течение сорока пяти дней с момента размещения указанного в части 8 настоящей статьи решения о реализации проекта на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, от иных лиц не поступили публичному партнеру заявления в письменной форме о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения с приложением выданной банком или иной кредитной организацией независимой гарантии (банковской гарантии) в объеме не менее чем пять процентов прогнозируемого финансирования либо если такие заявления в письменной форме об этом намерении поступили от лиц, не соответствующих требованиям, предусмотренным частью 8 статьи 5 настоящего Федерального закона, публичный партнер принимает решение о заключении соглашения с инициатором проекта без проведения конкурса и устанавливает срок подписания соглашения.

В апелляционной жалобе ее податель ссылается на то, что принятие оспариваемых актов является нарушением установленной частью 9 статьи 10 Закона о ГЧП процедуры принятия решения о реализации проекта государственно-частного партнерства, из буквального толкования части 9 статьи 10 Закона о ГЧП следует, что она не предоставляет публичному партнеру права выбора дальнейших действий («публичный партнер принимает решение о заключении соглашения с инициатором проекта без проведения конкурса и устанавливает срок подписания соглашения»), в противном случае соответствующая норма содержала бы иную формулировку, которая могла бы свидетельствовать о диспозитивности указанной нормы, (например, следующую: «публичный партнер вправе принять решение о заключении соглашения с инициатором проекта...»).

Апелляционная коллегия не может согласиться с приведенным доводом подателя жалобы, поскольку статья 10 Закона о ГЧП регулирует порядок принятия решения о реализации проекта ГЧП.

Часть 9 статьи Закона № 224-ФЗ направлена в первую очередь на урегулирование ситуации, при которой в течение установленного срока от иных лиц не поступили заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения, а не возлагает безусловную обязанность на публичного партнера заключить соглашение с инициатором проекта.

Законом № 224-ФЗ прямо не предусмотрена обязанность заключить соглашение о ГЧП, как и не предусмотрено каких-либо последствий или ответственности для лиц, уклонившихся от заключения соглашения о ГЧП.

Так, пунктом 6 частью 7 статьи 8 Закона № 224-ФЗ предусмотрено, что решение публичного партнёра о невозможности реализации проекта на основании указанного в части 2 данной статьи предложения о реализации такого проекта должно быть принято в случае отсутствия средств на реализацию проекта в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в случае, если для реализации проекта требуется выделение средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При принятии Минздравом решения о направлении спорного проекта на экспертизу в Минразвитие (21.09.2017) такое основание для отказа в реализации проекта отсутствовало, поскольку соответствующее финансирование предусматривалось Законом Мурманской области от 22.12.2017 № 2218-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» до внесения в него изменений Законом Мурманской области от 08.06.2018 № 2264-01-ЗМО, исключившим такие расходы, что лицами, участвующими в деле, не отрицается.

Однако, в соответствии с частью 1, пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона № 224-ФЗ решение о реализации проекта принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если публичным партнёром является субъект Российской Федерации либо планируется проведение совместного конкурса с участием субъекта Российской Федерации (за исключением случаев проведения совместного конкурса с участием Российской Федерации) при наличии положительного заключения уполномоченного органа в срок, не превышающий 60 дней со дня получения положительного заключения.

В силу части 5 статьи 10 Закона № 224-ФЗ в случае, если при реализации проекта планируется использование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, решение о реализации проекта может быть принято только при условии, что использование таких средств предусмотрено федеральными законами и (или)) нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Как верно отметил суд первой инстанции, реализация именно проекта с планируемым использованием бюджетных средств может быть прекращена в случае отсутствия таких средств.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что спорный проект невозможно реализовывать из-за отсутствия денежных средств в бюджете Мурманской области и которые в настоящее время для таких целей законом об областном бюджете не предусмотрены. Доказательства, свидетельствующие о возможности заключить соглашение с Обществом на прежних условиях, в материалы дела не представлено.

Кроме того, в силу части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными действий и актов Минздрава и Минразвития необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя.

Доказательств того, что оспариваемые Обществом действия и акты нарушают права Общества, в материалы дела не представлено, а следовательно, в удовлетворении требований Общества в данной части отказано правомерно.

В своем заявление Общество также просило восстановить свои нарушенные права путем понуждения Минздрава от имени публичного партнера заключить с Обществом соглашение о ГЧП.

В силу пункта 3 статьи 3 названного Закона о ГЧП соглашение о муниципально-частном партнерстве представляет собой гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером.

Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена указанным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Согласно пункту 4 статьи 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с данным Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Между тем, в рассматриваемом случае решение о реализации проекта уполномоченным органом не принято, в связи с чем правовых оснований для понуждения государственного партнера к заключению соответствующего соглашения с заявителем не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы ООО «Высокие Медицинские Технологии Север» не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1500 руб. относятся на подателя жалобы. Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 руб. подлежит возврату подателю жалобы из федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 21 августа 2018 года по делу № А42-4526/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Высокие Медицинские Технологии Север» из федерального бюджета 1500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины на основании чека-ордера от 18.09.2018.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.



Председательствующий


Л.В. Зотеева



Судьи



Н.И. Протас


И.В. Юрков