Постановление от 26 сентября 2022 г. по делу № А76-6478/2021

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД






ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-9245/2022, 18АП-9687/2022

Дело № А76-6478/2021
26 сентября 2022 года
г. Челябинск



Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 сентября 2022 года.


Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Плаксиной Н.Г., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя ФИО2 и Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.06.2022 по делу № А76-6478/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя ФИО5 – ФИО3 (адвокат, доверенность от 01.05.2022),

индивидуального предпринимателя ФИО2 – ФИО4 (доверенность от 01.05.2022, диплом).


Индивидуальный предприниматель ФИО5 (далее – заявитель, ИП ФИО5) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее – ответчик, Администрация) с требованиями:

- признать незаконным исключение Администрацией г. Челябинска постановлением от 26.10.2020 № 462-п из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска магазина по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, магазин «Северок» (строка № 97);

- обязать Администрацию г. Челябинска включить в действующую схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, утвержденную постановлением № 289-п от 06.09.2021, нестационарный торговый объект истца магазин «Северок», расположенный по адресу: <...>;

- обязать Администрацию г. Челябинска заключить договор на размещение временного нестационарного объекта магазин «Северок», расположенный по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, сроком на один год с целью приведения его в соответствие требованиям, содержащимся в Правилах благоустройства территории муниципального образования г. Челябинска (с учетом уточнений требований, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

16.12.2021 определением суда первой инстанции изменено процессуальное положение ФИО2 с положения третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на положение третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, которой заявлены следующие требования:

- признать пункт 5 постановления Администрации г. Челябинска от 26.10.2020 № 462-п о внесении изменений в постановление Администрации города Челябинска от 02.04.2020 № 163-п в части исключения места размещения нестационарного объекта общей площадью 216 кв.м по адресу: <...> строка 97 в разделе Курчатовского района из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска, а также изданное на его основании постановление Администрации города от 06.09.2021 № 289-п в части отсутствия в приложении к данному постановлению «Схема размещения нестационарных торговых объектов» сведений о месте размещения нестационарного объекта общей площадью 216 кв.м по адресу: <...> незаконными;

- обязать Администрацию города Челябинска внести в Приложение к постановлению Администрации города от 06.09.2021 № 289-п «Схема размещения нестационарных торговых объектов» сведения о месте размещения нестационарного объекта магазин модульного типа «Северок» общей площадью 82,4 кв.м по адресу: <...>.

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление по архитектурно-градостроительному проектированию города Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска, Управление по торговле и услугам Администрации г. Челябинска, г. Челябинск, ФИО6.

Решением суда первой инстанции требования ИП ФИО5 удовлетворены в полном объеме. В удовлетворении требований ФИО5 отказано.

ФИО5, Администрация, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратились с апелляционными жалобами.

ФИО5 в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции в полном объеме. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что поскольку рассматриваемое место размещения нестационарного торгового объекта было исключено их схемы размещения, то отсутствовали основания для обязания Администрации заключить договор на размещение временного нестационарного объекта магазин «Северок», расположенный по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, полагает указанное требование неправомерным. Полагает, что основания исключения места размещения нестационарного торгового объекта из Схемы являлись законными. При заключении договора аренды земельного участка для размещения спорного торгового павильона ФИО5 давала нотариальное согласие, поскольку спорный павильон находится в общей долевой собственности супругов, в связи с чем восстановление прав ФИО5 влияет на права ФИО5 Считает, что рассматриваемый нестационарный торговый объект является объектом капитального строительства.

Администрация в апелляционной жалобе указывает, что спорный нестационарный торговый объект не располагается в зоне отдыха населения, в том числе, на пляжной территории в прибрежных защитных полосах водных объектов, в связи с чем спорный нестационарный торговый объект не является объектом, размещение которого может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Действующим законодательством не предусмотрено размещение магазина модульного типа, как типа нестационарного торгового объекта. Имеются препятствия для утверждения места размещения нестационарного торгового объекта: размещение в охранной зоне инженерных сетей, размещение объекта на газоне. По истечении срока действия договора аренды земельного участка ИП ФИО5 объект не был демонтирован, при этом в установленный срок ИП ФИО5 заявление на перезаключение договора не подавалось. Основания для обязания Администрации заключить договор на размещение временного нестационарного объекта магазин «Северок», расположенный по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16 у суда отсутствовали.

Заявитель в судебном заседании ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, распоряжением Администрации города Челябинска от 03.06.2010 № 4617 ИП ФИО5 предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов (зона инженерной и транспортной инфраструктуры) площадью 0,0216 га в аренду сроком на 4 года 11 месяцев для эксплуатации временного нестационарного магазина модульного типа по ул. Чайковского, 16 в г. Челябинске, указанным распоряжением арендатор обязан заключить договор аренды земельного участка с Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениями г. Челябинска (т.1, л.д. 120-121).

08.09.2010 между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениями г. Челябинска и ИП ФИО5 заключен договор УЗ № 001342-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения и эксплуатации временного нестационарного магазина модульного типа на территории города Челябинска, срок действия договора – до 03.05.2015 (т.1, л.д. 40-44).

21.04.2015 к договору УЗ № 001342-Вр-2010 заключено дополнительное соглашение, которым срок действия договора изменен, срок установлен до 03.04.2020 (т.2, л.д. 74-75).

Постановлением Администрации города Челябинска от 02.04.2020 № 163-п утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, где в разделе «Курчатовский район» в строке 97 указано местонахождение нестационарного торгового объекта по адресу ул. Чайковского, 16, тип нестационарного торгового объекта – магазин модульного типа, при этом наименование хозяйствующего субъекта отсутствует.

18.06.2020 состоялось заседание Комиссии по вопросу размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных торговых объектов на территории г. Челябинска, где принято решение считать целесообразным внесение изменений в Схему, исключив строку 97 раздела «Курчатовский район» ввиду несоответствия типа размещенного нестационарного торгового объекта – магазин модульного типа (т.1, л.д. 116-118).

31.08.2020 ИП ФИО5 обратился в Администрацию с заявлением, где указал, что при решении вопроса о заключении договора аренды сроком на 1 год (для приведения объекта в соответствие с требованиями), ему стало известно о том, что земельный участок исключен из схемы размещения, что препятствует заключению договора, просил рассмотреть вопрос о повторном включении занимаемого участка в Схему размещения нестационарных торговых объектов для размещения и эксплуатации павильона (т.1, л.д. 122).

10.09.2020 заявление ИП ФИО5 было рассмотрено на заседании Комиссии по вопросам размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных торговых объектов, принято решение о нецелесообразности включения места размещения объекта в Схему, поскольку: рассматриваемое место расположено в охранной зоне инженерных сетей и возможное размещение объекта на нем приведет к нарушению требований СанПиН 2.1.4.1110-2, расстояние от заявленного места размещения до объекта капитального строительства менее 15 метров, возможное размещение объекта на газоне приведет к нарушению пункта 62 Правил благоустройства территории, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 № 16/32, также заслушано предложение о том, что в заявленном месте целесообразно разработать проект комплексного благоустройства по ул. Чайковского, д.16 (т.1, л.д. 123-125)..

23.09.2020 письмом № 43-5/3063 предприниматель извещен о принятом решении (т.1, л.д. 119).

26.10.2020 постановлением Администрации города Челябинска № 462-п «О внесении изменений в постановление Администрации города Челябинска от 02.04.2020 № 163-п» строка 97 раздела «Курчатовский район» была исключена.

06.09.2021 Администрацией города Челябинска издано постановлением № 289-П «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска», где место размещения нестационарного торгового объекта, ранее предоставленное ИП ФИО5, отсутствует.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения ИП ФИО5 в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя требования ИП ФИО5, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорный нестационарный торговый объект был размещен в соответствии в требованиями закона в связи с чем у Администрации города Челябинска не было оснований для исключения его из Схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Заслушав объяснения представителей заявителя и третьего лица с самостоятельными требованиями на предмет спора, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ).

В силу части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Закона № 381-ФЗ отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Законом № 381-ФЗ.

Таким образом, законодатель установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО).

На территории Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2016 № 5-П утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее – Порядок № 5-П).

В соответствии с пунктом 2 Порядка № 5-П размещение НТО на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со Схемой с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно пункту 7 Порядка № 5-П при формировании Схемы в нее подлежат включению места размещения всех нестационарных торговых объектов, установленных на законных основаниях на дату ее формирования на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также местонахождение планируемых к размещению нестационарных торговых объектов. Утверждение Схемы, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной Схемы.

Указанная норма корреспондирует пункту 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ, в соответствии с которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О при проверке положений части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ, изложена правовая позиция, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Содержащееся в части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация этого законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемая норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Исходя из положений Закона № 381-ФЗ, с учетом правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О, порядок утверждения (изменении) Схемы подчиняется целям необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с пунктом 13 Порядка № 5-П в целях реализации своих полномочий по разработке и утверждению схемы уполномоченный орган местного самоуправления образует Комиссию для формирования и согласования проекта схемы, а также согласования вносимых в схему изменений. Состав комиссии утверждается уполномоченным органом местного самоуправления.

Пункт 19 Порядка № 5-П устанавливает, что изменения в Схеме разрабатываются уполномоченным органом местного самоуправления, согласуются с Комиссией, предусмотренной пунктом 13 настоящего Порядка, после чего утверждаются правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления.

На момент издания Администрацией постановления от 02.04.2020 № 163-п порядок формирования, внесения изменений, уточнений и дополнений в Схему регулировался решением Челябинской городской Думы от 10.04.2018 № 39/17 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (далее – Решение № 39/17).

В соответствии с пунктами 14-16 Решения № 39/17 формирование Схемы, внесение в нее изменений осуществлялось на основании заявлений физических и юридических лиц, органов государственной власти Челябинской области, органов местного самоуправления города Челябинска.

Пунктом 16 Решения № 39/17 установлено, что отказ во включении НТО в Схему осуществляется по основаниям, установленным Порядком № 5-П.

Среди оснований для отказа в пункте 17 Порядка № 5-П указано размещение нестационарного торгового объекта в месте, указанном в заявлении, размещение в котором не допускается в соответствии с требованиями земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, законодательства о защите прав потребителей, законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства о пожарной безопасности, законодательства о безопасности дорожного движения, законодательства в области охраны окружающей среды, в иных случаях, определенных законодательством Российской Федерации.

Как указывалось, место размещения НТО по адресу <...> (магазин модульного типа) было включен в Схему, утвержденную Постановлением Администрации города Челябинска от 02.04.2020 № 163-п, таким образом, на момент издания Администрацией названного постановления законность размещения объекта не подвергалась сомнению со стороны уполномоченного органа.

Системный анализ вышеназванных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что они не предусматривают конкретных оснований для исключения мест размещения из схемы. Вместе с тем, обстоятельства, требующие внесения изменений в утвержденную Схему (в том числе путем исключения мест размещения), могут быть вызваны: изменением критериев включения мест размещения нестационарных объектов в Схему; наличием ошибок, допущенных при разработке Схемы.

Судебная коллегия признает необходимым указать, что само по себе истечение срока действия аренды земельного участка, на котором расположен нестационарный торговый объект, не может служить основанием для произвольного его исключения из Схемы.

Как указывалось, на совещании 18.06.2020 основанием для принятия комиссией решения об исключении строки 97 раздела «Курчатовский район» г. Челябинска из Схемы явился вывод о несоответствии типа размещенного НТО, а именно: магазин модульного типа.

В соответствии с положениями пунктов 12-19 Решения Челябинской городской Думы от 28.04.2020 № 8/22 «Об утверждении Положения об организации размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (в ред. от 28.04.2020) предусматривались следующие виды объектов: павильон, киоск, торгово-остановочный комплекс, торгово-выставочная площадка, автомобильная мойка, нестационарный торговый объект для сезонной площадки объекта организации общественного питания, нестационарный торговый объект для осуществления сезонной торговли, торговый автомат.

Пунктом 2 Решения Челябинской городской Думы от 05.09.2013 № 45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» (утратил силу с 01.03.2021) также определены виды НТО, среди которых магазины модульного типа не указаны.

Таким образом, действительно, как указывает Администрация, магазин модульного типа не предусмотрен действовавшими нормативными актами как тип нестационарного торговой объекта.

Между тем, Администрацией не учтено следующее.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что в Схему подлежат включению не конкретные НТО, а места, на которых предполагается размещение НТО.

Как разъяснено в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Соответственно, Администрация, обладая полномочиями по внесению изменений в Схему, в отсутствие изменений обстоятельств, касающихся целей размещения нестационарных торговых объектов, как то уменьшение необходимости обеспечения жителей торговыми площадками для получения необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства, и при наличии претензий у уполномоченного органа только к типу спорного НТО, Администрация не была лишена возможности внести изменения в Схему путем обязания изменить тип спорного НТО, при этом, сохранив место размещения спорного НТО для осуществления предпринимательской деятельности в установленном порядке как заявителем, так и иными лицами при предоставлении им рассматриваемого места для размещения НТО.

Кроме того, Законом Челябинской области от 08.05.2020 № 137-ЗО были внесены изменения в часть 2 статьи 3 Закона Челябинской области от 09.04.2020 № 131-ЗО «О порядке и условиях размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности Челябинской области или муниципальной собственности, землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута» (далее – Закон № 131-ЗО), регулирующую случаи заключения договора на размещение НТО на торгах и без торгов.

Так, в соответствии с пунктом 1-1 части 2 статьи 3 Закон № 131-ЗО (в редакции Закона № 137-ЗО) договор на размещение нестационарного торгового объекта заключается без проведения торгов в том числе, в случае размещение на срок один год нестационарного торгового объекта, расположенного в соответствии со схемой размещения в месте размещения, предусмотренном ранее заключенным договором аренды земельного участка, предоставленного для размещения нестационарного торгового объекта (договором на размещение нестационарного торгового объекта), срок действия которого истек на дату вступления в силу настоящего Закона, но не ранее 01.03.2015, если хозяйствующий субъект продолжает пользоваться земельным участком (землями), при одновременном соблюдении следующих условий:

а) отсутствие у хозяйствующего субъекта задолженности по арендной плате по ранее заключенному договору аренды земельного участка, предоставленному для размещения нестационарного торгового объекта, на дату подачи заявления, а также внесение арендной платы в полном объеме за период после истечения действия договора аренды земельного участка, предоставленного для размещения нестационарного торгового объекта, до даты подачи заявления (отсутствие у хозяйствующего субъекта задолженности по плате по ранее заключенному договору на размещение нестационарного торгового объекта на дату подачи заявления, а также внесение платы в полном объеме за период после истечения действия договора на размещение нестационарного торгового объекта до даты подачи заявления);

б) хозяйствующий субъект берет на себя обязательство разместить нестационарный торговый объект, внешний вид которого соответствует требованиям, содержащимся в правилах благоустройства территории муниципального образования, или привести внешний вид размещенного нестационарного торгового объекта в соответствие с указанными требованиями.

Закон Челябинской области от 08.05.2020 № 137-ЗО (ред. 06.05.2022) вступает в силу с 11.05.2020 и действует до 31.12.2022.

Отсутствие задолженности у ИП ФИО5 не установлено (т.2, л.д. 80), срок действия договора УЗ №001342-Вр-2010 истек 03.04.2020.

Таким образом, с целью приведения спорного НТО в соответствии с установленным типом либо для установки нового типа объекта, для сохранения ведения предпринимательской деятельности Администрации надлежало рассмотреть вопрос о возможном заключении соответствующего договора без проведения торгов (при волеизъявлении предпринимателя), что позволило бы сохранить место размещения спорного НТО.

Между тем, Администрацией было принято решение об исключении места размещения спорного НТО из Схемы, что явно не соответствует целям регулирования осуществления предпринимательской деятельности через НТО.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции при установленном факте законного включения места размещения НТО в Схему, полагает, что исключение места размещения спорного НТО из Схемы постановлением Администрации от 26.10.2020 № 462-п при наличии возможности сохранения рассматриваемого места размещения спорного НТО, с учетом вышеприведенных обстоятельств и норм, не является достаточно мотивированным и обоснованным и создает необоснованные препятствия к осуществления предпринимательской деятельности заявителем.

Таким образом, суд апелляционной инстанции, учитывая, что единственным основанием для принятия решения Администрацией об исключении места размещения спорного НТО из Схемы явилось несоответствие типа спорного НТО, а также установленное региональным законодательством права на заключение с хозяйствующим субъектом договора на размещение НТО без проведения торгов с целью приведения НТО (размещения НТО) в соответствии с установленными требованиями, приходит к выводу, что у заинтересованного лица отсутствовали основания для принятия решения об исключении из Схемы размещения НТО на территории город Челябинска, утвержденной постановлением Администрации города Челябинска от 02.04.2020 № 163-п, строки 97 раздел «Курчатовский район» по адресу ул. Чайковского, 16.

Как следует из материалов дела, ввиду исключения спорного НТО из Схемы, ИП ФИО5 обратился с заявлением от 31.08.2020 о повторном включении занимаемого участка в Схему для размещения и эксплуатации павильона.

Администрацией при рассмотрении заявления предпринимателя принято решение об отказе во внесение изменений в Схему по следующим основаниям:

- рассматриваемое место расположено в охранной зоне инженерных сетей и возможное размещение объекта на нем приведет к нарушению требований СанПиН 2.1.4.1110-2;

- расстояние от заявленного места размещения до объекта капитального строительства менее 15 метров, возможное размещение объекта приведет к нарушению СП 4.13130.2013;

- возможное размещение объекта на газоне приведет к нарушению пункта 62 Правил благоустройства территории, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 № 16/32;

- также заслушано предложение о том, что в заявленном месте целесообразно разработать проект комплексного благоустройства по ул. Чайковского, д.16

Проанализировав заявленные основания для отказа заявителю судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 6.2. «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли» (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 08.12.2011 № 742-ст) не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5- метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы.

Относительно применения ГОСТ Р 54608-2011 судебная коллегия отмечает, что по своему содержанию указанный ГОСТ относится к нормативному акту технического характера, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, в связи с чем подлежит применению в настоящем случае. Рассматриваемый ГОСТ непосредственно связан с размещением НТО и предназначен для юридических лиц различных организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги торговли в объектах мелкорозничной торговли.

Также судебная коллегия отмечает, что в силу подпункта «с» пункта 35 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 № 644, не допускается возведение построек, гаражей, стоянок транспортных средств, складирования материалов, мусора, древопосадок, нельзя осуществлять производство земляных работ в местах устройства централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе местах прокладки сетей, находящихся в границах эксплуатационной ответственности абонента, а также обеспечивать эксплуатацию зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Как указывает Администрация, испрашиваемое место размещения НТО находится в охранной зоне инженерных сетей.

В соответствии с пунктом 12.35 СП 42.13330.2016 минимальные расстояния по горизонтали (в свету) от подземных инженерных сетей до зданий и сооружений принимаются по таблице 12.5. Минимальные расстояния по горизонтали (в свету) от подземных (наземных с обвалованием) газопроводов до зданий и сооружений следует принимать в соответствии с СП 62.13330, тепловых сетей - в соответствии с СП 124.13330.

Примечанием к указанной таблице определено, что расстояние допускается уменьшать при выполнении соответствующих компенсирующих технических мероприятий, обеспечивающих требования безопасности и надежности.

Также в соответствии с пунктом 9.9 СП 124.13330.2012. Свод правил. Тепловые сети. Актуализированная редакция СНиП 41-02-2003 при реконструкции и капитальном ремонте тепловых сетей, при стесненных условиях строительства и сохранении границ охранной зоны тепловой сети возможно уменьшение нормативных расстояний до зданий, сооружений и инженерных сетей (приложение А) путем выполнения мероприятий по обеспечению сохранности существующих зданий, сооружений и инженерных коммуникаций.

Таким образом, лицо, претендующее на размещение НТО на рассматриваемом месте, при выполнении условий приведенных актов, при согласовании с уполномоченными организациями мероприятий не лишено возможности разместить свой объект.

Относительно требований пожарной безопасности установлено следующее.

Требования к объектам защиты различных классов функциональной пожарной опасности, представляющим собой отдельно стоящие здания и сооружения, установлены в СП 4.13130.2013 «Свод правил. Системы противопожарной защиты Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденные Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288.

Согласно пункту 4.3 СП 4.13130.2013 минимальные противопожарные расстояния (разрывы) между жилыми, общественными (в том числе административными, бытовыми) зданиями и сооружениями следует принимать в соответствии с таблицей 1 и с учетом пунктов 4.4 - 4.13 указанного свода правил.

Из содержания таблицы 1 СП 4.13130.2013 следует, что для определения минимального противопожарного расстояния требуются как данные о степени огнестойкости объектов, так и класса их конструктивной опасности зданий, сооружений; при этом в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности зданий минимальное противопожарное расстояние может составлять от 6 до 15 метров.

Комиссией принят максимальный показатель противопожарного расстояния, однако, обоснования такого применения не приведено, в то время как расстояние в 15 м применяется к жилым и общественным зданиям (одновременно 2) IV и V степени огнестойкости, согласно пояснений заявителя расстояние между жилым домом и объектом составляет 13,5 м.

Также в материалы дела представлено письмо ГУ МЧС России по Челябинской области от 29.10.2077 № 3/902, в соответствии с которым документация планировавшегося к размещению объекта позволяет оценить достаточность предусмотренных проектных решений по предупреждению ЧС, а также осуществлять контроль и надзор в области защиты населения и территорий от ЧС при эксплуатации объекта.

Таким образом, заявленное Администрацией основание к отказу также отклоняется.

Относительно нарушения пункта 62 Правил благоустройства территории, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 № 16/32, судебная коллегия принимает во внимание то, что при первоначальном согласовании места размещения НТО заявленное обстоятельство не рассматривалось, согласно пояснениям заявителя, не опровергнутых Администрацией, существующий вокруг торгового павильона газон создан после создания магазина-павильона, его конфигурация и размеры утверждены ГУАиГ г. Челябинска и приемочной комиссией, а также протоколом и листом согласования проектной документации (т.1, л.д. 73-74).

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что отсутствует в материалах дела и проект комплексного благоустройства, о котором письмом № 43-5/3063 от 23.09.2020 было сообщено ФИО5 в качестве обоснования отказа о повторном включении указанного места размещения НТО в Схему.

С учетом изложенного, правильным является вывод суда первой инстанции об отсутствии у Администрации оснований для отказа во внесении изменений в действующую Схему, утвержденную постановлением Администрации № 289-П от 06.09.2021, путем включения места размещения НТО по адресу <...>.

Ссылки Администрации на постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов», в котором отсутствует указание на нестационарные торговые объекты, не принимаются.

Указанное постановление принято во исполнение требований части 3 статьи 39.36 ЗК РФ, в то время как размещение нестационарных торговых объектов регулируется частью 1 этой же статьи, Законом № 381-ФЗ, региональным законодательством и муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться в том числе указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Кроме того, необходимо также отметить, что по смыслу статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные акты арбитражного суда не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

По смыслу норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств конкретного дела.

Из материалов дела следует, что первоначально ИП ФИО5 заявлены требования о признании незаконным исключением Администрацией г. Челябинска постановлением № 462-п от 26.10.2020 из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска магазина по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, магазин «Северок» (строка № 97).

Поскольку в ходе рассмотрения судом требования предпринимателя ранее действовавшая Схема размещения НТО была отменена ввиду принятия новой Схемы, утвержденной постановлением Администрации от 06.09.2021 № 289-п, им были поданы уточнения требований, где он просил обязать Администрацию включить в действующую Схему нестационарный торговый объект магазин «Северок».

Кроме того, основанием для заявления такого требования, которое фактически явилось способом восстановления прав нарушенного права предпринимателя, послужил отказ Администрации в удовлетворении заявления предпринимателя о включении места размещения спорного НДО в Схему.

Как указывалось, Законом № 381-ФЗ, Порядком № 5-П регулируется именно определение мест размещения НТО, приведенные выше нормы указывают, что в Схему подлежат включению не конкретный НТО хозяйствующего субъекта, а место размещение НТО, на которое в установленном порядке может претендовать любое лицо, желающее осуществлять предпринимательскую деятельность с размещением НТО, соблюдая требования к такому объекта (внешний вид, назначение, тип и др.).

Следовательно, при установлении факта отсутствия основания для исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска строки 97 раздела «Курчатовский район», по адресу Чайковского, 16, способом восстановления нарушенного права предпринимателя является включение в действующую Схему не магазина «Северок», а места размещения нестационарного торгового объекта по адресу: <...>, в связи с чем в этой части решение суда первой инстанции подлежит изменению.

Также, как следует из материалов дела, в ходе рассмотрения спора предпринимателя также заявил требование об обязании Администрации заключить договор на размещение временного нестационарного объекта магазин «Северок», расположенного по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, сроком на один год с целью приведения его в соответствие требованиям, содержащимся в Правилах благоустройства территории муниципального образования г. Челябинска.

Коллегия судей отмечает, что ввиду квалификации данного требования как способа восстановления нарушенных прав заявителя, а не как самостоятельного требования, доводы ФИО5 о нарушении судом статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии уточнения, подлежат отклонению.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения данного требования в связи со следующим.

Как указывалось, способ устранения нарушения прав и законных интересов должен быть соразмерен нарушенному праву (материальному требованию) с учетом обстоятельств дела.

Поскольку нарушенным правом заявителя являлось исключение места размещения НТО из Схемы, что препятствовало предпринимателю в дальнейшем в установленном порядке осуществлять свою деятельность в ранее предоставленном месте, то соразмерным способом восстановления нарушенного прав при установленных фактических обстоятельствах по делу является включение места размещения НТО в Схему.

Само по себе обязание заинтересованного лица восстановить нарушенное право заявителя путем включения места размещения НТО в Схему, не может повлечь обязание Администрации заключить договор на размещение временного нестационарного объекта магазин «Северок», расположенный по адресу: г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Чайковского 16, сроком на один год с целью приведения его в соответствие требованиям, содержащимся в Правилах благоустройства территории муниципального образования г. Челябинска, ввиду характера данного требования как гражданско-правового, в связи с чем такое требование не может являться способом восстановления нарушенного права заявителя в порядке рассмотрения спора по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Согласно пункту 1 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или иными законами для стороны, которой направлена оферта (проект договора), заключение договора обязательно, эта сторона должна направить другой стороне извещение об акцепте, либо об отказе от акцепта, либо об акцепте оферты на иных условиях (протокол разногласий к проекту договора) в течение тридцати дней со дня получения оферты.

В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда (пункт 2 статьи 445 ГК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 445 ГК РФ, если сторона, для которой в соответствии с данным Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор. В этом случае договор считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда.

При этом условием удовлетворения иска является установление судом факта уклонения обязанной стороны от заключения договора.

Согласно пункту 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 49 «О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора» требование о понуждении к заключению договора может быть удовлетворено судом при наличии у ответчика обязанности заключить такой договор. Названная обязанность и право требовать понуждения к заключению договора могут быть предусмотрены лишь Гражданским кодексом Российской Федерации либо иным Федеральным законом или добровольно принятым обязательством (пункт 2 статьи 3, пункт 1 статьи 421, абзац первый пункта 1 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Соответственно, при рассмотрении требования о заключении договора стороне надлежит представить доказательства, подтверждающие отказ другой стороны от заключения договора, необоснованность такого доказательства, наличие оснований и условий для заключения такого договора, а кроме того, суду при рассмотрении данного спора надлежит определить условия заключаемого договора.

Как указывалось ранее, Законом Челябинской области от 08.05.2020 № 137-ЗО были внесены изменения в часть 2 статьи 3 Закона Челябинской области от 09.04.2020 № 131-ЗО, регулирующую случаи заключения договора на размещение НТО на торгах и без торгов.

Срок действия аренды земельного участка для размещения и эксплуатации временного нестационарного магазина № 001342-Вр-2010 от 08.09.2010 истек.

В рассматриваемом случае соблюдение требований статьи 445 ГК РФ отсутствует, отказ Администрации от заключения такого договора не установлен, что исключает возможность удовлетворения заявленного требования.

Доводы заявителя о том, что до рассмотрения спора он мог не успеть обратиться за заключением договора в «льготном» порядке не принимаются, ввиду действия Закона Челябинской области от 08.05.2020 № 137-ЗО (ред. 06.05.2022) до 31.12.2022.

Доводы ФИО5 о нарушении решением суда первой инстанции ее прав как собственника ? доли в праве общедолевой собственности НТО (магазин модульного типа) не принимаются, поскольку предметом рассматриваемого спора является место размещения НТО, а не сам НТО. По аналогичным основаниям подлежат отклонению доводы ФИО5 о наличии признаков капитальности у НТО, как не имеющие правового и фактического значения для рассмотрения настоящего спора.

ФИО5 доводы относительно отказа в удовлетворении ее требований не приведены, в связи с чем в указанной части решение проверке не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит изменению на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционные жалобы ФИО5 и Администрации в этой части подлежат удовлетворению.

На основании части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы ФИО5 по уплате в федеральный бюджет государственной пошлины (чек-ордер от 20.06.2022 (операция № 372)) по апелляционной жалобе в размере 150 рублей подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 08.06.2022 по делу № А76-6478/2021 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

«Требования индивидуального предпринимателя ФИО5 удовлетворить частично.

Признать незаконным исключение Администрацией г. Челябинска постановлением от 26.10.2020 № 462-п из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска строки 97 раздела «Курчатовский район».

Обязать Администрацию г. Челябинска включить в действующую Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, утвержденную постановлением от 06.09.2021 № 289-п, место размещения нестационарного торгового объекта по адресу: <...>.

В удовлетворении остальной части требований индивидуального предпринимателя ФИО5 отказать.

Взыскать с Администрации города Челябинска в пользу индивидуального предпринимателя ФИО5 судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению в сумме 300 рублей.

В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя ФИО2 отказать.».

Взыскать с индивидуального предпринимателя ФИО5 в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 150 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.



Председательствующий судья Е.В. Бояршинова


Судьи Н.Г. Плаксина


А.П. Скобелкин