Постановление от 26 ноября 2024 г. по делу № А31-6860/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Нижний Новгород

Дело № А31-6860/2022

27 ноября 2024 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 13.11.2024.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителя

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 10.01.2024, до перерыва),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 12.02.2024 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2024

по делу № А31-6860/2022,

по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Костромской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Костромской области

(ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконными предписания и представления в части,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, – Департамент здравоохранения Костромской области (ОГРН <***>,

ИНН <***>),

и у с т а н о в и л :

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Костромской области (далее – Фонд) обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительными предписания от 31.05.2022 № 41-12-46/18-2695, представления от 31.05.2022 № 41-12-46/18-2694 в части пункта 1 (частично), пунктов 2, 3 Управления Федерального казначейства по Костромской области (далее – Управление).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено Департамент здравоохранения Костромской области (далее –Департамент).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 12.02.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2024 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Фонд не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального права и сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела. По его мнению, Фонд в силу своей компетентности не может организовывать и проводить диспансеризацию, в его функции входит только оплата выставленных счетов, повлиять на результативность ее проведения он не вправе. Обязанность по достижению значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта не возложена на Фонд. Фонд стороной соглашения от 05.08.2021 № 056-17-2021-398 не является. При этом указывает, что фактический объем межбюджетного трансферта в рамках соглашения от 05.08.2021 составил 10 456 000 рублей, что составляет 353 рубля 96 копеек на человека, что ниже фактической стоимости обследований при проведении углубленной диспансеризации на 464 рубля 88 копеек и не покрывает в полном объеме даже часть обязательных обследований, входящих в I (обязательный) этап углубленной диспансеризации. Представление Управления является неисполнимым, поскольку не содержит указания какие причины и условия со стороны Фонда привели к недостижению значения показателей результативности использования межбюджетных трансфертов.

Подробно доводы Фонда изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами Фонда, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, заявило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя.

Департамент отзыв на кассационную жалобу не представил; извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направил. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебных заседаниях объявлялись перерывы до 07.11.2024 и до 13.11.2024.

После перерыва Фонд заявил ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя.

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, Министерство здравоохранения и администрация Костромской области заключили соглашение от 05.08.2021 № 056-17-2021-398 о предоставлении в 2021 году иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и бюджету города Байконур, источником финансового обеспечения которого являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и города Байконур по предоставлению межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

По условиям соглашения размер иного межбюджетного трансферта составляет 10 456 000 рублей. Плановое значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта – 29 540 оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц.

Уполномоченное должностное лицо Управления провело в отношении Фонда плановую выездную проверку на предмет осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе на завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования.

Результаты отражены в акте выездной проверки от 14.04.2022.

При проведении проверки установлено, что в 2021 году бюджету Фонда предоставлен межбюджетный трансферт в размере 10 456 000 рублей на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19). Фонд не обеспечил достижение значения результата предоставления межбюджетного трансферта и не осуществил возврат 1 378 726 рублей 82 копеек.

В целях устранения выявленных нарушений Фонду было выдано представление от 31.05.2022 № 41-12-46/18-2694, пунктом 3 описательной части которого на Фонд возложена обязанность устранить выявленное нарушение путем возврата в доход федерального бюджета средств иного межбюджетного трансферта в сумме 8 040 876 рублей 16 копеек (с учетом ранее произведенного возврата неиспользованного остатка, сумма возврата 1 378 726 рублей 82 копейки), в бюджет субъекта Российской Федерации в срок до 28.02.2023.

Также было вынесено предписание от 31.05.2022 № 41-12-46/18-2695, в соответствии с которым необходимо принять меры по возмещению причиненного ущерба Российской Федерации в размере 1 378 726 рублей 82 копейки.

Фонд не согласился с принятыми актами и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Руководствуясь статьями 69, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 28, 34, 38, 130, 144, 146, 162, 166.1, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Правилами предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету города Байконур, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и города Байконур по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджету соответствующего территориального фонда обязательного медицинского страхования на дополнительное финансовое обеспечение медицинских организаций в условиях чрезвычайной ситуации и (или) при возникновении угрозы распространения заболеваний, представляющих опасность для окружающих, в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 № 163, Правилами предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету города Байконур, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и города Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2021 № 1125 (далее – Правила № 1125), статьей 26 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», Арбитражный суд Костромской области пришел к выводу о том, что Управление доказало законность и обоснованность оспариваемых представления и предписания и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу статьи 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (пункт 3 статьи 144 БК РФ).

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 146 БК РФ в бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению следующие доходы: субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования; межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования; межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования и на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с подпунктами 2, 3, 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; осуществляет иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).

Статьей 265 БК РФ определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (пункт 3 статьи 265).

В силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, осуществляется Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством в отношении финансовых органов и главных администраторов (администраторов) средств бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В пункте 3 Правил № 1125, определены условия предоставления иных межбюджетных трансфертов: а) заключение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или администрацией города Байконура соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в соответствии с типовой формой, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации; б) соответствие субъекта Российской Федерации и города Байконура критерию отбора субъекта Российской Федерации и города Байконура в целях предоставления иного межбюджетного трансферта, указанному в пункте 4 настоящих Правил.

Результатом предоставления иных межбюджетных трансфертов является количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц (включающей исследования и иные медицинские вмешательства по перечню, приведенному в приложении № 4 к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, указанным в пункте 1 настоящих Правил) в соответствии с порядком, установленным Министерством здравоохранения Российской Федерации, по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, а также ее финансового обеспечения (пункт 5 Правил № 1125).

Перечисление межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется на основании заявки, подтверждающей объем средств, необходимых для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации (пункт 9 Правил № 1125).

В пункте 11 Правил № 1125 установлено, что территориальные фонды обязательного медицинского страхования используют средства, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, на оплату счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи, предъявленных медицинскими организациями за проведение углубленной диспансеризации, в порядке, предусмотренном Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными Министерством здравоохранения Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в пределах стоимости исследований и иных медицинских вмешательств, указанной в пункте 6 настоящих Правил (без учета коэффициента дифференциации), по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий оказания медицинской помощи и ее финансового обеспечения.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования представляют органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или администрации города Байконура, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования отчетность об использовании средств, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, в том числе содержащую информацию о достижении значения результата предоставления межбюджетного трансферта, соответствующего значению результата предоставления иного межбюджетного трансферта, установленному соглашением, по форме, в порядке и сроки, которые утверждаются Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (пункт 12 Правил № 1125).

Согласно пункту 14 Правил № 1125 бюджетные средства, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, использованные территориальным фондом обязательного медицинского страхования не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации и бюджет города Байконура с целью их дальнейшего перечисления в доход федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 15 Правил № 1125 в случае если территориальным фондом обязательного медицинского страхования по состоянию на 31 декабря 2021 года допущены нарушения обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта и до первой даты представления отчетности о достижении такого значения в 2022 году указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет города Байконура для последующего перечисления в федеральный бюджет, определяется по установленной формуле.

Согласно части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Пунктом 4.3.3 Соглашения Министерства здравоохранения Российской Федерации и администрации Костромской области от 05.08.2021 № 056-17-2021-398 установлена обязанность субъекта обеспечивать достижение значений результатов предоставления иного межбюджетного трансферта. Уполномоченным органом, на который возлагаются функции по исполнению Соглашения и представление отчетности, является Департамент здравоохранения Костромской области (пункт 6.1.1 Соглашения).

Результат предоставления иного межбюджетного трансферта установлен Соглашением – количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц со значением 29 540 единиц с начала текущего финансового года (Приложение № 2 к Соглашению).

Проведенной УФК проверкой зафиксировано, что при установленном Соглашением значении результата предоставления межбюджетного трансферта в количестве 29 540 случаев проведения углубленной диспансеризации, фактическое исполнение составляет 2 928 единицы, в количественном выражении значение результата предоставления межбюджетного трансферта не выполнено на 26 612 единиц.

Расчет Управления, произведенный в соответствии с Правилами № 1125, судами проверен и признан верным.

При таких обстоятельствах, установив, что Фонд не обеспечил достижение значения результата предоставления межбюджетного трансферта, установленного соглашением от 03.08.2021 № 056-17-2021-365, и доказательства устранения данного нарушения отсутствуют, суды пришли к правильному выводу о наличии у Управления правовых оснований для вынесения оспариваемых представления и предписания, которым на Фонд возложена обязанность возвратить в доход федерального бюджета средства иного межбюджетного трансферта.

Довод Фонда о том, что на него не может быть возложена ответственность за не достижение значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта отклоняется по следующим основаниям.

Для определения порядка расчета подлежащих возврату средств безотносительно причин неисполнения обязательств пунктом 15 Правил № 1125 установлена специальная формула, предполагающая учет неиспользованных средств межбюджетного трансферта не путем простого расчета разницы между выделенными и израсходованными средствами, а путем соотнесения доли фактически недостигнутого значения с выделенными средствами межбюджетного трансферта.

При этом указанным пунктом прямо определено, что именно фонд обязан возвратить из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации средства определенные по установленной формуле.

Довод заявителя кассационной жалобы о неисполнимости обжалуемого предписания суд кассационной инстанции признает необоснованным, так как в данном случае способ исполнения оспариваемого предписания должен определяться Фондом самостоятельно.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств; выводы арбитражных судов о применении норм права соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 12.02.2024 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.06.2024 по делу № А31-6860/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий


Н.Ш. Радченкова

Судьи

О.В. Александрова

Н.Ю. Башева