Постановление от 5 июня 2017 г. по делу № А59-425/2017

Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А59-425/2017
г. Владивосток
06 июня 2017 года
Резолютивная часть постановления оглашена 01 июня 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 июня 2017 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования городской округ "Охинский",

апелляционное производство № 05АП-3578/2017

на решение от 05.04.2017

судьи Мухаметшина К.Ф.

по делу № А59-425/2017 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению администрации муниципального образования городской округ «Охинский» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «Техническое водоснабжение», общество с ограниченной ответственностью «Городские сети теплоснабжения», муниципальное унитарное предприятие «Охинское коммунальное хозяйство» муниципального образования городской округ «Охинский», общество с ограниченной ответственностью «Городское водоснабжение»

о признании недействительными пункта 2 решения от 22.12.2016 по делу №08-54/2016 и предупреждения от 22.12.2016 №08-4861 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

при участии: стороны не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования городской округ «Охинский» (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – антимонопольный орган, управление, УФАС по Сахалинской области) с учетом уточнений о признании недействительными пункта 2 решения от 22.12.2016 по делу №08-54/2016 и предупреждения от 22.12.2016 №08-4861 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 07.02.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены - муниципальное унитарное предприятие «Охинское коммунальное хозяйство» муниципального образования городской округ «Охинский» (далее – МУП «Охинское коммунальное хозяйство», предприятие) и общество с ограниченной ответственностью «Городское водоснабжение» (далее – ООО «Городское водоснабжение).

Определением суда от 01.03.2017 к участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне Сахалинского УФАС привлечены общество с ограниченной ответственностью «Техническое водоснабжение» (далее - ООО «Техническое водоснабжение») и общество с ограниченной ответственностью «Городские сети теплоснабжения» (далее – ООО «Городские сети теплоснабжения»).

Решением от 05.04.2017 Арбитражного суда Приморского края заявленные требования администрации оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым по делу решением, администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что собственник муниципального имущества вправе передать его в хозяйственное ведение созданному им унитарному предприятию, при этом ограничения, установленные статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Закон № 416-ФЗ) и статьей 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон № 190-ФЗ) определяют вид гражданско-правовых договоров, заключаемых с целью передачи объектов коммунальной инфраструктуры во владение и пользование и не касаются закрепления имущества за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

При этом администрация указывает, что имела право в соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) распорядиться муниципальным имуществом по своему усмотрению.

Податель жалобы указывает на то, что отношения по передаче прав владения и (или) пользования объектами коммунальной инфраструктуры по договору аренды или концессионному соглашению регулируются главой 34 ГК РФ, Законом № 416-ФЗ, Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ), тогда как право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом устанавливается в соответствии с главой 19 ГК РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) и Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и не являются предметом правового регулирования Закона № 416-ФЗ и Закона № 115-ФЗ.

УФАС по Сахалинской области представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, приобщенный в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к материалам дела, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание апелляционной инстанции своих представителей не направили. В порядке статьи 156 АПК РФ апелляционный суд рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

23.12.2015 из прокуратуры Сахалинской области в управление поступило обращение от ООО «Городское водоснабжение» с требованием провести проверку эффективности использования муниципального имущества.

По результатам проверки в адрес администрации управлением вынесено предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Из содержания предупреждения установлено, что действия администрации, выразившиеся в передаче прав на объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения путем закрепления указанных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за МУП «Охинское коммунальное хозяйство» в оперативное ведение в нарушение требований части 6 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении, а также частей 1, 3,5 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, содержат признаки нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции». На основании статьи 39-1 Закона №135-ФЗ Управление предупредило о необходимости прекращения указанных действий путем совершения действий, направленных на проведение открытых конкурсов на право заключения договора аренды объектов муниципальной собственности в течение 20 рабочих дней со дня получения предупреждения.

Вместе с тем письмом от 26.04.2016 за №08-1696 управление сообщило ООО «Городское водоснабжение», что предупреждение администрацией не исполнено, однако с учетом причин его неисполнения (отсутствие регистрации права муниципальной собственности на спорное имущество) отказывает в возбуждении в отношении администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства по причине отсутствия нарушения прав и интересов общества.

Не согласившись с указанным решением управления, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 30.09.2016 по делу №А59-3033/2016, оставленным постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2016 без изменения, заявление общества удовлетворено, решение управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации признано незаконным.

15.06.2016 управление приказом №314 возбудила в отношении администрации дело №08-54/2016 о нарушении антимонопольного законодательства и создало комиссию для его рассмотрения.

22.12.2016 антимонопольный орган, рассмотрев дело, вынес решение №08-54/2016 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», где пунктом 1 резолютивной части рассмотрение дела прекратил, а пунктом 2 решил выдать предупреждение в отношении администрации о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В этот же день за №08-4861 администрации выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Как следует из содержания предупреждения, действия администрации, выразившиеся в передаче прав на объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения путем закрепления указанных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за МУП «Охинское коммунальное хозяйство» в оперативное ведение в нарушение требований части 6 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении, а также частей 1, 3,5 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, содержат признаки нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

На основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ управление предупредило администрацию о необходимости прекращения указанных действий путем совершения действий, направленных на проведение открытых конкурсов на право заключения договора аренды указанных объектов недвижимости, входящих в состав муниципальной собственности, либо подготовку необходимой документации на право собственности и передачи вышеуказанных объектов по концессионному соглашению, в срок до 22.12.2017.

Не согласившись с пунктом 2 решения по делу №08-54/2016 и предупреждением №08-4861 от 22.12.2016 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным и не находит оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Согласно пункту 1 статьи 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125 и пункта 2 статьи 215 названного Кодекса от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

В соответствии с пунктом 2 статьи 113, статьи 294 ГК РФ имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения.

Согласно пункту 1 статьи 299 ГК РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

В силу статьи 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом из норм, содержащихся в статье 51 Закона № 131-ФЗ и статьи 209 ГК РФ, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.

В частности такие ограничение установлены Законом № 190 и Законом № 416-ФЗ.

Суд первой инстанции правомерно отметил, что с момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», передача прав владения и (или) пользования централизованными системами теплоснабжения, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статье 41.1 Закона № 416-ФЗ, посчитав довод администрации о невыставлении муниципального имущества на торги из-за отсутствия регистрации права собственности на муниципальное недвижимое имущество несостоятельным.

Так, в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ) объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты коммунальной инфраструктуры.

Частью 1 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ предусмотрено, что передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем (далее - объекты водоснабжения и (или) водоотведения), находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды объектов водоснабжения и (или) водоотведения или по концессионным соглашениям, заключенным и соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях.

При этом частью 3 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ установлено, что передача прав владения и (или) пользования объектом водоснабжения и (или) водоотведения, который введен в эксплуатацию более чем за 5 лет до даты опубликования извещения о проведении конкурса, осуществляется только по концессионным соглашениям, за исключением предоставления указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными.

Конкурс на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являются системы и (или) объекты, указанные в части 1 настоящей статьи, является открытым (часть 5 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ).

Договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ, заключается по результатам проведения конкурса на право заключения этого договора в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, а также в заявке на участие в конкурсе, поданной участником торгов, с которым заключается договор (часть 6 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ).

Частями 1 и 3 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ аналогичные нормы предусмотрены для объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры (часть 5 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ).

Отношения по передаче прав владения и (или) пользования объектами коммунальной инфраструктуры по договору аренды или концессионному соглашению регулируются главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, Законом № 416-ФЗ, Законом № 190-ФЗ и Законом № 115-ФЗ, тогда как право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления имуществом устанавливаются в соответствии с главой 19 ГК РФ и Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и не являются предметом правового регулирования Закона № 115-ФЗ.

Согласно статье 16 Закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится организация теплоснабжения и водоснабжения населения, водоотведения.

Статьей 17 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

Действительно, организация в границах поселения теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения является вопросом местного значения муниципального района в силу Закона № 131-ФЗ, однако, с учетом положения части 2 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ и части 2 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления по передаче такого муниципального имущества как объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения могут быть реализованы только по договорам аренды или по концессионным соглашениям.

Единственное исключение законодатель установил для передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что с 08.05.2013 передача органом местного самоуправления прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в муниципальной собственности, возможна только по договорам аренды или концессионным соглашениям, за исключением случаев, установленных частью 2 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ.

Вместе с тем как установлено судом из материалов дела, имущество коммунального комплекса, предназначенное для обеспечения потребителей города Охи и села Эхаби услугами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в августе - сентябре 2014 года было передано на праве аренды ООО «Городские сети теплоснабжения», ООО «Городское водоснабжение» и ООО «Техническое водоснабжение». Срок договора аренды был установлен до 31.12.2015, продление срока договора не предусмотрено. 31.12.2015 ранее арендованное имущество было передано администрацией в МУП «Охинское коммунальное хозяйство», специально созданное для этого постановлением администрации от 09.10.2015 за №62.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что указанное выше муниципальное имущество должно было быть предоставлено в аренду или путем заключения концессионного соглашения по результатам открытых торгов, чего администрацией сделано не было.

Нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает соблюдение принципа единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширения возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Помимо того, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры входит в сферу деятельности субъектов естественной монополии, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Географическими границами рынка являются границы присоединенных сетей.

Статья 4 Закона № 135-ФЗ определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Вход на рынок услуг водоснабжения и водоотведения обусловлен приобретением права владения или пользования объектами коммунальной инфраструктуры, предназначенными для водоснабжения и водоотведения.

Следовательно, передача права владения и (или) пользования указанными объектами без проведения торгов приводит к устранению конкуренции за доступ на рынок теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10 достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить право пользования муниципальным имуществом, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Применительно к рынку теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения необходимость правомерной конкурентной борьбы (соперничества) возникает при входе на товарный рынок, именно тогда, когда формируются законные условия определенной сферы обращения товара. При этом самостоятельные действия каждого из конкурентов, их соперничество предполагаются ранее, нежели товар вводится в оборот.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган правомерно, усмотрев в действиях администрации признаки нарушения антимонопольного законодательства, направило оспариваемое предупреждение.

Таким образом, выводы суда, изложенные в решении от 05.04.2017, соответствуют обстоятельствам дела, решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства, имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и подтверждены материалами дела.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм права, направлены на переоценку правильно установленных и оцененных судом первой инстанции обстоятельств, доказательств по делу и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, в том числе и безусловных, установленных частью 4 статьи 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у апелляционного суда не имеется.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом апелляционной инстанции не рассматривался, поскольку Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 05.04.2017 по делу №А59-425/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

Л.А. Бессчасная

Т.А. Солохина