Постановление от 18 марта 2019 г. по делу № А52-5027/2018

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А52-5027/2018
г. Вологда
18 марта 2019 года


Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 18 марта 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от открытого акционерного общества «Санкт-Петербург Телеком» ФИО2 по доверенности от 17.09.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Псковской области от 20 декабря 2018 года по делу № А52-5027/2018,

у с т а н о в и л:

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018, ИНН <***>; адрес: 191028, <...>; далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества «Санкт-Петербург Телеком» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 197374, <...>, литера Ф; далее – общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 20 декабря 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела. Указывает на то, что предписание, за неисполнение которого общество привлекается к административной ответственности, является законным, ответчиком не оспорено, факт неисполнения предписания подтверждается материалами дела. Полагает, что вывод суда первой инстанции о возложении на общество обязанности по получению разрешительных документов на строительство после непосредственного завершения строительства, является необоснованным.

Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонили, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Управление о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителя в суд не направило, в связи с этим жалоба рассмотрена без участия его представителя в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, общество извещением от 03.12.2010 № 15 уведомило управление о начале работ по строительству объекта капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 метров» по адресу: Псковская область, Локнянский район, поселок Локня, согласно разрешению на строительство объекта капитального строительства от 08.11.2010 № 120 со сроком действия разрешения до 07.03.2011, выданному администрацией Локнянского района Псковской области.

К извещению общество приложило копии разрешения на строительство, положительного заключения государственной экспертизы от 20.10.2010 № 60-1-4-0096-10, выполненного государственным учреждением «Госэкспертиза Псковской области».

Управлением в период с 18.04.2011 по 19.04.2011 в отношении вышеуказанного объекта капитального строительства проведена плановая проверка по вопросу соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, входе которой выявлены отдельные нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

По итогам проверки составлен акт от 19.04.2011 № 34-19-Р-13 и обществу выдано предписание от 19.04.2011 № 34-19-Р-13 (ПР). При этом нарушений, связанных с экспертной оценкой проектной документации, управлением не выявлено.

Управление письмом от 07.03.2012 № 34-1/431 сообщило обществу, что для сдачи в эксплуатацию пятнадцати объектов капитального строительства «Металлические мачты высотой 90 метров» необходимо предоставить в порядке, предусмотренном статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), заключение федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (далее – ФАУ «Главгосэкспертиза России», Главгосэкспертиза).

Письмами от 24.09.2012 № 295, от 11.07.2013 № 157, от 03.02.2016 № 85 общество направляло управлению графики с указанием дат предоставления заявителю заключений Главгосэкспертизы, в том числе по объекту, расположенному по адресу: Псковская область, Локнянский район, поселок Локня, в июне 2013 года, январе 2014 года, октябре 2016 года.

На основании распоряжения от 15.02.2016 № 34-1167/Рк в период с 19.02.2016 по 09.03.2016 управлением проведена выездная проверка соблюдения обществом требований законодательства о градостроительной деятельности, обязательных норм и правил при строительстве названного объекта капитального строительства.

По результатам проверки составлен акт от 09.03.2016 № 34-1167-1601/А и обществу вновь выдано предписание от 09.03.2016 № 34-1167-589/ПР, в котором указаны следующие нарушения:

1) эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию органом государственного строительного надзора;

2) отсутствие положительного заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России»;

3) частичное нарушение антикоррозийной защиты металлоконструкций башни;

4) частичное нарушение обмазочной гидроизоляции монолитного фундамента.

Названным предписанием заявителю предписано устранить выявленные нарушения в срок до 01.12.2016.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления управлением в отношении ответчика протокола от 13.03.2016 № 34-1167-491/У-530/ПТ об административном правонарушении, выразившемся в эксплуатации объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 9.5 КоАП РФ.

Постановлением от 22.03.2016 № 34-1167-491/У-448/ПТ общество признано виновным в совершении административного правонарушения по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 руб.

Письмами от 30.11.2016 № 298, от 21.03.2017 № 74 общество обращалось в управление с заявлениями о продлении срока исполнения пункта 2 предписания до 01.05.2017 и до 31.12.2017, соответственно.

Заявления управлением рассмотрены, срок исполнения предписаний продлен.

Письмом от 24.11.2017 общество вновь обратилось в управление с заявлением о продлении срока для устранения нарушения до 30.06.2018.

В ответ на указанное обращение управление письмом от 23.01.2018 № 3412954 сообщило, что решение вопроса о продлении срока исполнения предписания от 09.03.2016 № 34-1167-589/ПР будет принято после проведения проверки в связи с тем, что срок исполнения предписаний продлевался неоднократно.

Управление обратилось с запросом от 07.06.2018 № 34-1-08/26225 к главе Локнянского района, в котором просило сообщить о выдаче администрацией Локнянского района разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 м».

В адрес управления в ответ на обращение от 07.06.2018 поступила копия разрешения № RU605058000-45 на ввод в эксплуатацию построенного объекта капитального строительства «Металлическая мачта высотой 90 м», расположенного по адресу: Псковская область, Локнянский район, поселок Локня, выданного 29.08.2011 № 2080 администрацией Локнянского района обществу.

Управлением на основании распоряжения от 08.06.2018 № 34-3808/Рк в период с 25.06.2018 по 06.07.2018 проведена выездная проверка общества по вопросам соблюдения требований законодательства о градостроительной деятельности, обязательных норм и правил при строительстве объекта капитального строительства.

По результатам названной проверки управлением составлен акт от 06.07.2018 № 34-3808-4313/А, в котором указано на неисполнение обществом пунктов 1 и 2 предписания от 09.03.2016 №34-1167-589/ПР.

По факту выявленных нарушений обществу вновь выдано предписание от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр об устранении указанных нарушений в срок до 17.09.2018.

На основании распоряжения от 20.09.2018 № 34-6181/Рк в период с 28.09.2018 по 10.10.2018 управлением проведена выездная проверка общества по выполнению им предписания от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр.

По результатам данной проверки ответчиком составлен акт от 10.10.2018 № 34-6181-6517/А, в котором указано, что в установленный срок до 17.09.2018, предписание от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр обществом не исполнено.

В целях устранения нарушения обществу выдано новое предписание от 10.10.2018 №34-6181-3262/ПР со сроком исполнения до 10.01.2019.

По факту невыполнения обществом требования о представлении положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, проведенной федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (ФАУ «Главгосэкспертиза России») в срок до 17.09.2018, установленный в предписании от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр, управлением составлен протокол от 29.10.2018 № 34-6181-3635/У-4364/ПТ об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с абзацем четвертым части 3 статьи 23.1 КоАП РФ заявитель обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о привлечении общества к ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, установив отсутствие в деянии общества события административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, при этом правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц, в частности, в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Субъектом административного правонарушения, в данном случае, выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

Объективная сторона предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при рассмотрении заявления административного органа о привлечении лица к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ требуется проверка предписания, за невыполнение которого ставиться вопрос о привлечении к административной ответственности, на предмет его законности.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определено, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 ГрК, предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В соответствии с частью 6 статьи 54 ГрК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Пунктом 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, установлено, что задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушения соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Из приведенных выше норм следует, что заявитель по результатам проведенной проверки составляет акт и вправе выдать лицу, осуществляющему строительство или реконструкцию, обязательное для исполнения предписание, в котором указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. При этом предписание должно содержать законные требования, соответствовать целям и задачам государственного строительного надзора, быть реально исполнимым.

Как следует из материалов дела, обществу вменяется в вину неисполнение в срок до 17.09.2018 предписания от 06.07.2018 № 34-3808-2148/ПР, которым ему предписано представить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, проведенной федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением (ФАУ «Главгосэкспертиза России»).

Указанное предписание выдано на основании проведенной проверки ранее выданного предписания от 09.03.2016 № 34-1167-589/ПР.

Как установлено пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства) (пункт 13 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 ГрК, застройщик – это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

По правилам частей 1, 2 статьи 51 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 ГрК РФ наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Согласно части 2 статьи 48 ГрК РФ получению разрешения на строительство предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, перечисленных в частях 2, 3, 3.1 названной статьи.

Частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ установлено, что проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, подлежит государственной экспертизе.

В пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ указаны особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, перечисленные в статье 48.1 названного Кодекса.

В силу положений пункта 3 части 1 статьи 48.1 ГрК РФ к особо опасным и технически сложным объектам относятся сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи.

В соответствии с пунктом 14.1 статьи 2 Федерального закона 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» к особо опасным, технически сложным сооружениям связи относятся сооружения связи, проектной документацией которых предусмотрены такие характеристики, как высота от семидесяти пяти до ста метров и (или) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли от пяти до десяти метров.

На основании части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, в соответствии с проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Частью 1 статьи 55 ГрК РФ предусмотрено, что выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию.

Эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 2 статьи 55.24 ГрК РФ).

Из системного толкования положений статей 48, 49, 51, 55 ГрК РФ следует, что застройщик вправе приступить к строительству (реконструкции) объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство (реконструкцию) такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Между тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, по состоянию на 29.08.2011 строительство объекта «Металлическая мачта высотой 90 метров», расположенного по адресу: Псковская область, Локнянский район, поселок Локня, завершено и получено разрешение администрации Локнянского района на его ввод в эксплуатацию.

В данном случае факт окончания строительства и эксплуатации спорного объекта заявителем не опровергнут.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, управление, выдавая предписание от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр с требованием в срок до 17.09.2018 представить положительное заключение экспертизы по проектной документации, фактически возложило на общество обязанность по получению разрешительных документов на строительство спорного объекта после непосредственного завершения строительства объекта, что противоречит положениям статей 49, 51, 55 ГрК РФ.

При этом суд правомерно учел правовую позицию, отраженную в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2015 № 309-КГ15-209 по делу № А07-7616/2014.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку работы по строительству спорного объекта капитального строительства на момент выдачи предписания от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр были завершены, то у общества отсутствовала необходимость представления в управление положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда первой инстанции о том, что невозможно определить, на пресечение какого рода нарушений направлено предписание.

Кроме того, как верно указал суд в обжалуемом решении, из материалов дела следует, что в 2012 году, то есть до выдачи спорного предписания, управлению было известно о том, что у общества отсутствует положительное заключение Главгосэкспертизы, о чем заявитель сообщал ответчику письмом от 07.03.2012.

Таким образом, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что управлением не доказано фактическое и нормативное обоснование истребования у общества запрошенного документа, следовательно неисполнение предписания от 06.07.2018 № 34-3808-2148/Пр к установленному сроку не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований управления о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Несогласие управления с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм КоАП РФ и законодательства, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены существенные нарушения названного Кодекса и (или) предусмотренные им процессуальные требования, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Псковской области от 20 декабря 2018 года по делу № А52-5027/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий А.Ю. Докшина

Судьи Е.А. Алимова

Н.В. Мурахина