Постановление от 24 октября 2019 г. по делу № А76-17356/2018

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


ПОСТАНОВЛЕНИЕ



№ 18АП-11635/2019
г. Челябинск
24 октября 2019 года
Дело № А76-17356/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 октября 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.06.2019 по делу №А76-17356/2018.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Магнитогорска Челябинской области - ФИО2 (паспорт, доверенность № АТ-02/7611 от 10.12.2018);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО3 (удостоверение, доверенность № 100 от 09.01.2019);

Прокуратуры Челябинской области – ФИО4 (удостоверение).

Администрация города Магнитогорска Челябинской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Челябинское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 09.04.2018 по делу № 05-07/16.

Администрация г. Магнитогорска обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 09.04.2018 по делу № 05-07/16.

Определениями суда первой инстанции от 21.06.2018, 17.07.2018 заявления Администрации приняты к производству по делам № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 соответственно.

Определением суда первой инстанции от 06.08.2018 дела № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 объединены в одно производство с присвоением делу номера А76-17356/2018.

Определениями суда первой инстанции от 06.06.2018, 06.08.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «УралИнвестКомплект-плюс», ФИО12 Телман Магамедали-Оглы, индивидуальный предприниматель ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, общество с ограниченной ответственностью «Вета», общество с ограниченной ответственностью «Ветеран», общество с ограниченной ответственностью «Радуга вкуса», общество с ограниченной ответственностью «Служба взыскания «ДН», ФИО10, общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Джет Мани Микрофинанс», общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Быстроденьги» (общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Магазин малого кредитования»), Прокуратура Челябинской области, Саморегулируемая организация Союз микрофинансовых организаций «Микрофинансирование и развитие», АО «Ярмарка Станичная», ИП ФИО11 Оглы (далее – третьи лица).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 24.06.2019 заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительным пункты 1 и 2 решения антимонопольного органа от 19.04.2018 № 5223/07 по делу № 05-07/16 в части вывода о признании нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действий администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01- 17/1844, от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01- 33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01- 33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01- 33/9300, № 01-33/9298 (пункт 1 решения от 19.04.2018 № 5223/07), в части вывода о наличии оснований для выдачи по указанным фактам нарушения предписания (пункт 2 решения от 19.04.2018 № 5223/07); признано недействительным предписание от 19.04.2018 № 5224/07 по делу № 05-07/16..

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Челябинское УФАС России обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает, что предусмотренные договорами аренды участков нестационарные торговые объекты (далее – НТО) включены в утвержденную Администрацией схему, которой предусмотрено использование НТО, в том числе для оказания услуг, а не только торговой деятельности: определение нестационарного торгового объекта не содержит указания на то, что НТО используется исключительно для торговой деятельности, Закон о торговле не устанавливает запрет на осуществление иной деятельности в нем; договоры аренды земельных участков условий о целевом назначении размещаемых нестационарных объектах не содержат; действия Администрации по расторжению договора в рамках гражданско-правовых отношений способны привести к устранению с рынка хозяйствующих субъектов, и как следствие привести к ограничению и устранению конкуренции.

От Администрации поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

От Прокуратуры Челябинской области поступили письменные пояснения, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание третьи лица не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представители антимонопольного органа, Администрации, Прокуратуры поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях и пояснениях на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в Челябинское УФАС поступили заявления ООО МФО «Джет Мани Микрофинанс», ООО Микрофинансовая организация «Быстроденьги», на неправомерные действия органов местного самоуправления города Магнитогорска, выразившиеся в нарушении порядка размещения и эксплуатации нестационарных торговых обьектов на территории города Магнитогорска.

При рассмотрении указанных заявлений Комиссией Челябинского УФАС установлено, что районными администрациями города Магнитогорска с октября 2015 года осуществляются мероприятия «по ликвидации противозаконной деятельности по оказанию финансовых услуг (микрозаймов для населения) на территории города Магнитогорска».

Согласно протоколу совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079 (далее - Протокол) поручено:

1) главам районных Администраций города Магнитогорска:

- осуществить инвентаризацию объектов нестационарной торговли, в том числе киосков и павильонов, в которых размещены пункты по осуществлению микрозаймов для населения (срок исполнения до 16.10.2015);

- принять меры по недопущению осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории района города, так как данные пункты не являются объектами нестационарной торговли (нецелевое использование) (срок исполнения до 19.10.2015);

2) начальнику внешних связей и молодежной политики разместить в средствах массовой информации информацию о незаконности осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, так как данные пункты не являются объекгами нестационарной торговли (нецелевое использование).

Администрацией Орджоникидзевского района города Магнитогорска:

- составлены акты обследования земельных участков от 06.10.2015 № 43-66, согласно которым выявлены и зафиксированы факты неиспользования или нецелевого использования земельных участков их правообладателями, самовольное занятие земельных участков ввиду размещения нестационарных объектов, в которых осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг населению;

- арендаторам земельных участков направлены письма от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Ленинского района города Магнитогорска:

- составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 0049, 0050, 0051, от 15.10.2015 № 0054, 0055, 0056, согласно которым установлено, чтo на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг;

- направлены письма от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО5, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО6, ИП ФИО11, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Правобережного района города Магнитогорска:

- составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 17, 18, от 15.10.2015, № 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, от 30.10.2015 № 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, согласно которым установлено, что на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг;

- направлены письма от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО8, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО9, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

В письмах районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО5, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО6, ИП ФИО11 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО12, ИП ФИО7., ИП ФИО8, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО9 (далее - письма) указано на то, что в соответствии с положениями Закона о торговле в нестационарных торговых объектах может осуществляться только торговая деятельность, то есть предпринимательская деятельность, связанная с приобретением и продажей товаров, и иное использование площади нестационарного торгового объекта, в том числе оказание различного рода услуг, не предусмотрено.

В сети Интернет на официальном сайте администрации www.magnitogorsk.ru в разделе Новости размещены сообщения, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015, в которых указано о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных торговых объектах.

Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска направлены претензии о нарушении условий договора аренды земельного участка.

В претензиях от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01- 33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01- 33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016- 10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 №01- 33/9300, № 01-33/9298 (далее - претензии) указано о том, что земельные участки предоставлены для размещения временного сооружения - торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, торгового павильона и иных типов временных сооружений, поскольку земельные участки не используются в указанных целях, арендаторам необходимо устранить нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка либо администрация вправе требовать их расторжения, в том числе судебном порядке.

Пунктом 4.4.2 договоров от 02.02.2012 № 6567, от 24.01.2011 № 5746, от 24.12.2014 № 8961, от 01.04.2014 № 8473, от 12.11.2013 № 8248, от 24.05.2012 № 6823, 19.09.2014 № 8777, от 24.08.2011 № 6240, от 19.03.2014 № 8453, от 14.06.2012 № 6881, от 19.06.2014 № 8641, от 08.08.2012 № 7008, от 14.02.2014 № 8404, от 06.02.2014 № 8391, от 18.08.2010 № 5547, от 02.02.2011 № 576L от 14.02.2011 № 5796, от 02.06.2003 № 3061, от 05.02.2014 № 8383, от 12.11.2013 № 8247, от 15.06.2012 № 6886, от 18.06.2012 № 6904, от 02.06.2011 № 6004, от 12.11.2013 № 8251, от 06.02.2013 № 7563, от 14.05.2013 № 7753, от 12.11.2013 № 8250, от 02.10.2006 № 4476 аренды земельных участков (далее - договоры аренды земельных участков) установлена обязанность арендатора использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 2.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Согласно пункту 2.1 договоров аренды земельный участок предоставлен для размещения объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений.

Целевое назначение объекта некапитального строительства договорами аренды земельного участка не определено, что не позволяет сделать вывод об использовании земельного участка по нецелевому назначению, поскольку на них строительства, в соответствии с типом нестационарного объекта, который указан в договоре.

Во исполнение писем районных администраций города Магнитогорска, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска о нарушении условий договора аренды земельного участка арендаторы земельных участков, расторгают с микрофинансовыми организациями договоры аренды и субаренды объектов некапитального строительства.

Постановлением администрации города Магнитогорска от 02.03.2011 № 2218-П утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска (далее - Схема).

Предусмотренные договорами аренды, земельных участков НТО включены в утвержденную администрацией Схему, которой предусмотрено использование НТО, в том числе для оказания услуг.

Таким образом, Комиссия Челябинского УФАС пришла к выводу, что у администрации отсутствовали основания для направления писем и претензий хозяйствующим субъектам. Рассматриваемые действия администрации приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания необоснованного препятствования и дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, в том числе ограничения доступа к инфраструктуре.

Администрация при осуществлении деятельности по прекращению оказания микрофинансовых услуг в нестационарных торговых объектах помимо информации о такой своей деятельности, размещала информацию, которая могла негативным образом повлиять на отношение потребителей к микрофинансовым организациям в целом, и на спрос на оказываемые ими услуги (например, публикации от 19.102015, 29.10.2015, 22.06.2016).

Таким образом, Челябинское УФАС России, изучив материалы антимонопольного дела и проанализировав представленные сторонами доказательства, решила:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действия администрации принятию Протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, и размещении в средствах массовой информации информации о незаконности такой деятельности, размещению в сети Интернет на официальном сайте Администрации www.magnitogorsk.ru в разделе Новости сообщении, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015 о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных объектах, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО03-27/2397, 2397- 1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО5, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО6, ИП ФИО11 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО12, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО9, претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01- 33/10089, №01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01- 33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298, которые привели или могли привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли, оказания услуг, в том числе финансовых, выполнения работ с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, включенных в Схему, в том числе посредством ограничения самостоятельных действий хозяйствующих субъектов и создания дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, ограничения доступа к инфраструктуре, посредством предоставления возможности использовать указанные объекты, включенные в Схему, для оказания услуг, выполнения работ одним хозяйствующим субъектам и ограничения такой возможности другим.

2. Выдать администрации предписание, предусмотренное частью 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.

4. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия.

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 09.04.2018 № 05-07/16 на основании своего решения от 09 апреля 2018 года по делу № 05-07/16 о нарушении администрацией города Магнитогорска Челябинской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), в том числе пунктам 2, 8 указанной нормы, согласно которому предписано администрации в срок до 14 мая 2018 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем:

1) отмены протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079;

2) отзыва писем о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг с использованием нестационарных объектов, в том числе писем районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО5, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО6, ИП ФИО11 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО12, ИП ФИО7., ИП ФИО8, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО9;

3) отзыва претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска о необходимости устранения нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка, предусматривающего размещение на земельном участке объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений, в том числе от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, №01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 №№ 01-33/10016- 10018, № 01- 33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 №№01-33/9108- 9113, от 13.11.2015 №01-33/9300, № 01-33/9298.

3) Администрации в срок до 21.05.2018 представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания (надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих отмену протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, отзыва писем и претензий, указанных в пункте 1 настоящего предписания).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяются Законом N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", предусмотрено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) учитывается следующее: если акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с положениями абз. 10, 11 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу подпункта 15 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса (статья 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Согласно части 1 стать 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Следовательно, арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно части 1 статьи 39.35 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381-ФЗ, Закон о торговле).

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона № 381-ФЗ нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженернотехнического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В силу части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

В соответствии с Законом № 381-Ф3 торговая деятельность - вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

Исходя из установленной Законом № 381-Ф3 терминологии, под нестационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение; под торговой деятельностью понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров; площадь торгового объекта - помещение, предназначенное для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров, прохода покупателей.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, администрацией были предоставлены хозяйствующим субъектам в аренду для размещения остановочных комплексов, торговых павильонов, торговых киосков.

В соответствии с пунктом 4.4.2 договоров арендатор обязан использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 1.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Из вышеуказанных правовых норм следует, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка вправе принять только собственник (в данном случае администрация) путем издания соответствующего правового акта. При этом, принятие такого решение является правом собственника, а не его обязанностью.

Судом первой инстанции указано, что антимонопольным органом не было принято во внимание, что в каждом из договоров аренды, отдельной строкой прописывалось: «Цель использования участка: для размещения временного сооружения - торговоостановочного комплекса», либо «для размещения торгового павильона» Аналогичная цель использования содержалась и в дополнительных соглашениях к договорам аренды.

Вышеуказанное подтверждает, что земельный участок предоставлялся не просто под объект некапитального строительства, а именно под «торговый» объект, то есть для ведения торговой деятельности, что является сферой регулирования Закона о торговле.

Таким образом, осуществление в торговом нестационарном объекте микрофинансовой деятельности противоречит законодательству.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что ни протокол совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, ни направление писем районными администрациями города Магнитогорска в адрес арендаторов, ни претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска в адрес арендаторов не могут расцениваться как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, являлись действиями, направленными на осуществление органами местного самоуправления своих полномочий как арендодателя, его представителя в части гражданско-правовых отношений по договорам аренды земельных участков.

Претензионные письма комитета и письма администраций районов адресованы арендаторам земельных участков, содержат ссылки на договоры аренды и нарушенные нормы гражданского законодательства и заключенных договоров в части нецелевого использования земельных участков, что также не может являться нарушением норм Закона о защите конкуренции.

Кроме того, указанные уведомления могли быть оспорены направленным им лицам в установленном законом порядке.

Фактически, возражения антимонопольного органа в части выше указанных действий и решений органов местного самоуправления связаны с тем, что мероприятия проводились в отношении организаций, осуществляющих микрофинансовые услуги. Между тем мероприятия проведены именно в отношении арендаторов земельных участков в части нецелевого использования последних.

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что в соответствии с пунктом 2 статьи 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

У антимонопольного органа отсутствует право вмешиваться без надлежащих на то оснований в хозяйственную деятельность.

Защита прав лиц, чьи права и законные интересы нарушены вследствие проведения контрольных мероприятий использования арендаторами земельных участков, предоставленных по договорам аренды с органами местного самоуправления, обеспечивается не посредством принятия антимонопольным органом решений и предписаний, и не антимонопольным органом, а путем оспаривания лицами, полагающими свои права нарушенными в ходе проведения указанных мероприятий, соответствующих актов органов местного самоуправления (уведомления, претензии и пр.).

В данном случае в решении антимонопольного органа применительно к анализу действий органов местного самоуправления и их должностных лиц как нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции фактически содержатся выводы в области гражданско-правовых отношений, что не отнесено к компетенции антимонопольного органа и является вмешательством в хозяйствующую деятельность субъекта, в связи с чем решение антимонопольного органа - пункты 1 и 2 в части выводов о нарушении антимонопольного законодательства действиями администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска, и предписание правомерно признаны судом первой инстанции незаконными в указанной части.

Доводы заинтересованного лица, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают установленных судом первой инстанции по делу обстоятельств. Суд апелляционной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом первой инстанции установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.06.2019 по делу № А76-17356/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Иванова

Судьи:

А.А. Арямов

В.Ю. Костин