Постановление от 5 июня 2024 г. по делу № А58-9336/2023

Четвертый арбитражный апелляционный суд

672007, Чита, ул. Ленина 145

http://4aas.arbitr.ru



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А58-9336/2023
г. Чита
06 июня 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2024 года.


Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Басаева Д.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зиминым Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 февраля 2024 года по делу №А58-9336/2023 по заявлению Министерства здравоохранения Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, адрес: 677010, <...>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН <***>, адрес: 677000, <...>) о признании недействительным приказа от 27.09.2023 №88/23 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Диомед» (ОГРН <***>, адрес: 117628, <...>, офис 634А),

при участии в судебном заседании:

от заинтересованного лица: ФИО1, представителя по доверенности от 15.01.2024,

от третьего лица: ФИО2, представителя по доверенности от 25.04.2024,

установил:

Министерство здравоохранения Республики Саха (Якутия) (далее – заявитель, Минздрав Республики Саха (Якутия)) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительным приказа от 27.09.2023 №88/23 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, участвует общество с ограниченной ответственностью «Диомед» (далее – третье лицо, ООО «Диомед»).

Решением суда от 22 февраля 2024 года требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, антимонопольный орган обжаловал его в апелляционном порядке, в обоснование указав на то, что приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не является актом, которым разрешается вопрос о наличии в действиях лица нарушений; по результатам рассмотрения информации, поступившей от органа следствия, установлены признаки нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившиеся в том, что Министерством здравоохранения Республики Саха (Якутия) созданы условия и возможности для ООО «Диомед» в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а именно координации действий ООО «Диомед», итогом которых явилось заключение контракта, а также установлены признаки ограничивающего конкуренцию соглашения между министерством и обществом; суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, предметом которого является законность приказа о возбуждении дела, фактически вышел за пределы рассмотрения дела и подменил собой антимонопольный орган, дав оценку имеющихся доказательств, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, которая должна была быть осуществлена Комиссией в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.  

Антимонопольный орган указывает, что в рамках дела №А58-1721/2022 не рассматривался и не мог быть рассмотрен вопрос о наличии или отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях министерства и общества «Диомед», поскольку в его рамках оспорено решение Комиссии отдела контроля закупок Якутского УФАС России на предмет процедурных нарушений и оснований для проведения закупки у единственного поставщика, принятое по итогам документарной проверки в силу контрольных функций антимонопольной органа в соответствии с нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В отзывах на апелляционную жалобу заявитель и третье лицо выразили согласие с решением суда, указав на необоснованность доводов заинтересованного лица.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица доводы апелляционной жалобы поддержал, представитель третьего лица доводы апелляционной жалобы оспорил по мотивам, приведенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

22.09.2022 старшим следователем по особо важным делам следственной части по расследованию организованной преступной деятельности Следственного управления МВД по Республике Саха (Якутия) в отношении заместителя министра здравоохранения Республики Саха (Якутия) ФИО3 вынесено постановление о возбуждении уголовного дела №12201980031000356 по признакам преступления, предусмотренного частью 3 статьи 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.

10.04.2023 старший следователь, считая, что в действиях ФИО3 усматривается нарушение антимонопольного законодательства, статьи 16 Закона о защите конкуренции», письмом № 7/1-718 обратился в антимонопольный орган с просьбой провести проверку в рамках своих полномочий.

27.09.2023 Врио руководителя Управления ФАС России по Республике Саха (Якутия) на основании части 12 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» издан приказ № 88/23 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Минздрав Республики Саха (Якутия)) оспорил приказ в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, указал, что с учетом выводов судов, сделанных при рассмотрении дела № А58-1721/2022, и отсутствия достаточных оснований для выводов о наличии в действиях министерства нарушений требований статьи 16 Закона о защите конкуренции, у антимонопольного органа на момент издания оспариваемого приказа не имелось оснований для возбуждения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, установил основания для отмены судебного акта.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (часть 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании пункта 1 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства установлен главой 9 Закона о защите конкуренции.

Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы) (пункт 1 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

Частью 4 статьи 44 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

В соответствии с частью 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган:

1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;

2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

Положения частей 8 и 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции предусматривают, что по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях:

1) вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа;

2) признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют;

3) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее;

4) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 настоящей части или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 настоящего Федерального закона и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения;

5) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 настоящего Федерального закона;

6) отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда;

7) устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

В пунктах 51 и 52 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" даны следующие разъяснения.

Приказ антимонопольного органа о назначении проверки, приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимаемые на основании части 6 статьи 25.1, части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции, не являются актами, которыми разрешается вопрос о наличии в действиях лица соответствующих нарушений. В связи с этим при оспаривании указанных актов арбитражный суд должен проверить только основания, исключающие в силу закона возможность их вынесения.

Например, для приказа о проведении проверки такими основаниями могут являться: выход предмета проверки за пределы полномочий антимонопольного органа (части 3 и 5, пункт 4 части 7 статьи 25.1 Закона), нарушение допустимой периодичности проведения плановых проверок (часть 3 статьи 25.1 Закона), назначение внеплановой проверки в отсутствие установленных законом оснований, без необходимого в определенных случаях согласования с органом прокуратуры (части 4 и 5.1 статьи 25.1 Закона).

Приказ о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорен по основаниям, исключающим возможность возбуждения дела согласно части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, например в связи с истечением к моменту возбуждения дела срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 41.1, пункт 5 части 9 статьи 44 Закона).

При рассмотрении данной категории споров судам необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.

Суд апелляционной инстанции не согласен с выводом суда первой инстанции о наличии у антимонопольного органа оснований для принятия решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции.

Основываясь на выводах судов, содержащихся в судебных актах по делу №А58-1721/2022, суд первой инстанции указал на неустановление факта сговора между сторонами, иных злоупотреблений и наличия в действиях сторон намерения обойти требования Закона о контрактной системе и недобросовестным образом получить преимущество перед иными участниками гражданского оборота.

Вместе с тем, из судебных актов по делу №А58-1721/2022, предметом рассмотрения которого являлось решение УФАС России по Республике Саха (Якутия) от 10.12.2021 № 014/06/99-2442/2021, следует, что по результатам проведенной в отношении министерства внеплановой проверки антимонопольный орган пришел к выводу о том, что министерство не имело оснований производить закупку с единственным поставщиком в порядке, установленном пунктом 9 части 1 статьи 93 закона о контрактной системе, поскольку срок поставки не являлся срочным (составлял 109 дней с момента заключения). Антимонопольный орган в результате проверочных мероприятий пришел к выводу о том, что в нарушение требований части 2 статьи 93 Закона о контрактной системе министерством при уведомлении о заключении контракта не представлено обоснование заключения контракта. Министерство нарушило срок размещения информации о заключенном контракте, установленного положениями пункта 9 части 2 статьи 103 Закона о контрактной системе.

Указанные выводы антимонопольного органа послужили основанием для вынесения решения, в соответствии с которым министерство признано нарушившим часть 5 статьи 24, часть 2 статьи 93 и часть 3 статьи 103 Закона о контрактной системе.

В свою очередь, вывод судов о том, что факт сговора между сторонами, иные злоупотребления и наличие в действиях сторон намерения обойти требования Закона о контрактной системе и недобросовестным образом получить преимущество перед иными участниками гражданского оборота не установлен, сделан применительно к оценке вывода антимонопольного органа о наличии допущенного министерством нарушения порядка заключения контракта с единственным поставщиком в порядке, установленном пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

Решением суда по делу №А58-1721/2022 решение Якутского УФАС России признано незаконным как не соответствующее Закону о контрактной системе.

В рассматриваемом случае, оспариваемым в рамках настоящего дела приказом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, которой установлен запрет на заключение соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства послужила поступившая от органов следствия информация о возбуждении уголовного дела в отношении ФИО3, заместителя министра здравоохранения Республики Саха (Якутия), генерального директора ООО «Диомед» ФИО4

В письме от 24.10.2023 №7/1-1941 указано на направление в антимонопольный орган материалов уголовного дела, а также о том, что данные материалы следствия являются доказательствами по уголовному делу и составляют тайну следствия. В письме указано на необходимость согласования ознакомления антимонопольным органом с материалами уголовного дела.

Обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, изложены в определении о назначении дела №014/01/16-1421/2023 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 10.10.2023 №ИЛ/4474/23, что соответствует требованиям пункта 3 части 14 статьи 44 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, на стадии возбуждения дела антимонопольным органом проанализированы предоставленные органом следствия сведения и материалы и установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, которые изложены в определении о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению.

При обозначенных выше обстоятельствах, суд апелляционной инстанции, руководствуясь разъяснениями, изложенными в пунктах 51 и 52 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", полагает, что предусмотренных частью 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции оснований для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства у антимонопольного органа не имелось ввиду того, что обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, установлены по материалам уголовного дела, а о наличии сговора между сторонами, злоупотреблений и недобросовестного поведения, об отсутствии которого в рамках дела №А58-1721/2022 указано судами, антимонопольному органу стало известно только в 2023 году, то есть по истечении продолжительного времени после проведения документарной проверки в отношении министерства.

Суд апелляционной инстанции также исходит из того, что в рамках ранее проведенной документарной проверки антимонопольным органом исследовались обстоятельства заключения сделки на предмет соблюдения министерством как заказчиком требований Закона о контрактной системе (заключение контракта с единственным поставщиком), что не может исключать возможность заключения сторонами контракта запрещенных антимонопольным законодательством соглашений и совершение ими согласованных действий, влекущих или имеющих возможность повлечь ограничение конкуренции.

Исходя из того, что на стадии возбуждения дела антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, а только осуществляет оценку и проверку доводов лица, предоставившего сведения, о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства, суд апелляционной инстанции при установленных по делу обстоятельствах приходит к выводу о законности принятия антимонопольным органом оспариваемого приказа о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 февраля 2024 года по делу №А58-9336/2023 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий                                                                 Е.А. Будаева


Судьи                                                                                               Д.В. Басаев



В.А. Сидоренко