Решение от 13 ноября 2018 г. по делу № А40-198193/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-198193/18-122-2255
14 ноября 2018 года
г. Москва


Резолютивная часть решения объявлена 13 ноября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 14 ноября 2018 года

Арбитражный суд в составе: судьи Девицкой Н.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

с использованием средств аудиозаписи в ходе судебного заседания.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению УФСИН России по г. Москве

к УФАС России по г. Москве

третьи лица: ООО «Новый мир», ЗАО «Сбербанк-АСТ»

О признании недействительным решения и предписания по делу №2-57-9395/77-18 от 26.07.2018 г.

при участии:

от заявителя – Куц А.С., дов. от 15.12.2017 г. №50/ТО/1/17-20244

от ответчика – ФИО2, удост. №13539, дов. от 26.12.2017 г. №03-65

от третьих лиц – не явились, извещены

УСТАНОВИЛ:

УФСИН России по г. Москве обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к УФАС России по Москве о признании недействительными решения и предписания по делу №2-57-9395/77-18 от 26.07.2018 г.

Заявитель требования поддержал.

Ответчик требования не признал, по основаниям, изложенным в отзыве.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со ст. ст. 123, 156 АПК РФ.

Выслушав представителей заявителя, ответчика, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Кодекса, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, 20.07.2018 (вх. № 36694) в Московское УФАС России поступила жалоба ООО «Новый мир» на действия заявителя при проведении торгов в форме электронного аукциона на право заключения договора на оказание услуг по техническому и информационному сопровождению, развитию комплекса программных средств и баз данных для ведения учета, составления отчетности; оказание методических и консультационных услуг по вопросам ведения учета и составления отчетности (реестровый номер закупки 0373100082118000060), в связи с отсутствием в составе аукционной документации части существенной информации об объемах подлежащих оказанию услуг и бездействием заказчика по направлению подателю жалобы ответа на запрос разъяснений закупочной документации в указанной части, что препятствовало обществу «Новый мир» в принятии объективного и взвешенного решения относительно возможности подачи ценовых предложений в ходе электронного аукциона.

Оспариваемым решением жалоба признана обоснованной, а в действиях заявителя выявлено нарушение требований ч. 4 ст. 65 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе в сфере закупок) ввиду отсутствия со стороны заказчика в установленный законом срок ответа на ранее направленный в его адрес подателем жалобы запрос разъяснений аукционной документации. Кроме того, проведя на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 упомянутого закона внеплановую проверку действий Управления при проведении спорного электронного аукциона, антимонопольный орган выявил в действиях последнего нарушения требований п. 1 ч. 1 ст. 33, ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе в сфере закупок, поскольку пришел к выводу об отсутствии в составе аукционной документации сведений об объемах подлежащих оказанию услуг, что способно привести к ограничению количества участников закупочной процедуры и нарушению их прав и законных интересов ввиду отсутствия у них части существенной информации об условиях последующего исполнения с их стороны государственного контракта. На основании указанного решения заявителю выдано обязательное к исполнению предписание об отмене составленных в ходе проведения закупки протоколов, приведения закупочной документации в соответствие с требованиями действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок с учетом вынесенного контрольным органом решения, назначения новой даты окончания подачи и рассмотрения заявок.

Не согласившись с выводами антимонопольного органа в части ненадлежащего формирования закупочной документации, полагая указанные выводы ошибочными, а свои собственные действия по формированию закупочной документации – законными, а изложенных в этой документации сведений – исчерпывающе достаточными для формирования и подачи заявки на участие в закупке, Управление обратилось в суд с требованием о признании незаконными оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа.

Отказывая в удовлетворении требований Заявителя, суд соглашается с доводами Ответчика, при этом исходит из следующего.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно п. 5.3.1.12 упомянутого Положения, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением заказчиками, контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок и их членами, уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями, специализированными организациями, операторами электронных площадок законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Приказом ФАС России от 26.01.2011 № 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» на основании ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации утвержден перечень территориальных органов ФАС России и определены их полномочия.

В силу п. 5.6 приказа территориальный орган ФАС России вправе рассматривать жалобы на действия (бездействие), в том числе заказчика, при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также уполномоченных ими получателей бюджетных средств, для нужд субъектов Российской Федерации и для муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Таким образом, оспариваемые ненормативные правовые акты Московского УФАС России вынесены в пределах предоставленных законодательством полномочий.

Как следует из материалов дела и установлено антимонопольным органом, 29.06.2018 заявителем объявлено о проведении электронного аукциона на право заключения договора на оказание услуг по техническому и информационному сопровождению, развитию комплекса программных средств и баз данных для ведения учета, составления отчетности; оказание методических и консультационных услуг по вопросам ведения учета и составления отчетности.

Полагая размещенную в составе закупочной документации информацию об объемах подлежащих оказанию услуг недостаточной для принятия взвешенного и осознанного решения относительно возможной к предложению цены контракта при проведении электронного аукциона, общество «Новый мир» 03.07.2018 обратилось к заявителю с соответствующим запросом, ответа на который в установленный законом срок не получило.

В этой связи, считая свои права и законные интересы нарушенными вследствие бездействия заказчика по предоставлению испрашиваемой у него информации, упомянутое общество обратилось с жалобой в антимонопольный орган.

Оспариваемым решением контрольный орган согласился с приведенными в ней доводами, дополнительно выявив несоответствие самой закупочной документации требованиям Закона о контрактной системе в сфере закупок в части отсутствия в ней сведений об объемах подлежащих оказанию услуг, что могло привести к ограничению количества участников закупки либо введению таких участников в заблуждение относительно этого объема, что могло впоследствии создать таким участникам трудности при исполнении государственного контракта.

Как следует из материалов дела, Управлением объявлено о проведении закупочной процедуры на право заключения договора на оказание услуг по техническому и информационному сопровождению, развитию комплекса программных средств и баз данных для ведения учета, составления отчетности; оказание методических и консультационных услуг по вопросам ведения учета и составления отчетности.

В соответствии с п.п. 1 и 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе в сфере закупок документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 упомянутого закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3-6 ст. 66 названного закона и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Во исполнение приведенных норм права заказчиком в настоящем случае разработана и утверждена аукционная документация, приложением № 1 к которой утвержден перечень непосредственных услуг, составляющих предмет контракта.

Так, согласно п. 1.1 Технического задания (приложение № 1 к аукционной документации) исполнитель обязуется оказать услуги по внедрению, доработке, сопровождению программного обеспечения на платформе 1С: Предприятие 8, на объектах государственного заказчика, с целью создания Единого расчетного центра Автоматизированной системы УФСИН России по г. Москве: автоматизация (настройка) расчета заработной платы и денежного довольствия в соответствии с приказами ФСИН России (в пределах 160 часов); импорт из локальных баз объектов автоматизации в центральную базу ЕРЦ (в пределах 200 часов); техническое обслуживание (сопровождение программного обеспечения) пользователей, консультирование и обработка обращений пользователей (в пределах 130 часов); обновление имеющихся конфигураций (в пределах 90 часов); оформление подписки на информационно-техническое сопровождение на программное обеспечение ЕРЦ.

В соответствии с п. 1.4 Технического задания для достижения цели оказания услуг на объектах автоматизации исполнителю необходимо решить следующие задачи: доработать программное обеспечение ЕРЦ; обеспечить функциональные доработки ЕРЦ; внедрить доработанное программное обеспечение; произвести установку и настройку программного обеспечения; унифицировать используемую платформу программного обеспечения; подготовить пользователей программного обеспечения на объектах государственного заказчика; ввести в эксплуатацию доработанное программное обеспечение на объектах государственного заказчика; обеспечить сопровождение программного обеспечения на объектах государственного заказчика: обеспечение работы линии технической поддержки, исполнение обращений на линию технической поддержки, доработка программного обеспечения по результатам эксплуатации.

При этом, в силу п. 1.2 Технического задания местом оказания услуг являются УФСИН России по г. Москве (адрес: <...>), а также иные объекты автоматизации УФСИН России по г. Москве, перечень и адреса которых приведены в таблице 1 «Сведения об объектах автоматизации» п. 2.2 Технического задания. В свою очередь, согласно упомянутой таблице, оказание испрашиваемых заказчиком услуг планировалось на 14 объектах последнего.

Ссылаясь на законность собственных действий по подобному формированию закупочной документации, заявитель настаивает на достаточности изложенных им в этой документации сведений для определения объема подлежащих оказанию услуг и, как следствие, для формирования и подачи заявки на участие в электронном аукционе.

Согласно п. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе в сфере закупок в извещении о проведении закупки заказчик обязан разместить краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных ст. 33 названного закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальную (максимальную) цену контракта, источник финансирования.

В свою очередь, в силу п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе в сфере закупок в документации о проведении электронного аукциона должны быть размещены наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 упомянутого закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Таким образом, предусмотренные действующим законодательством о контрактной системе в сфере закупок требования к содержанию извещения о проведении электронного аукциона содержат отсылку к нормоположениям ст. 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок, содержащей непосредственные требования относительно описания объекта закупки. При этом, исходя из нормоположений ст. 64 упомянутого закона, такие требования распространяются не только на объект закупки, но и на условия исполнения контракта ввиду прямого на то указания в приведенной статье закона.

Обратное противоречило бы балансу частных и публичных интересов (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П), принципу стабильности публичных правоотношений, а также общегражданским принципам добросовестного осуществления гражданских прав (ч. 3 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), недопустимости извлечения преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения (ч. 4 ст. 1 ГК РФ), а также недопустимости злоупотребления правом (ч. 2 ст. 10 ГК РФ), поскольку предполагало бы необходимость соблюдения со стороны заказчика императивных требований закона только в описании объекта закупки, в то время как описание условий исполнения контракта могло бы быть любым, и не всегда объективным и достоверным, что, в свою очередь, повлекло бы ущемление прав и законных интересов участников закупки ввиду невозможности с их стороны сформировать и подать заявку на участие в закупочной процедуре ввиду отсутствия у них части существенной информации об условиях исполнения контракта.

В свою очередь, в силу п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Приведенное требование предполагает необходимость указания в закупочной документации истинных и действительных характеристик как самого объекта закупки, так и условий исполнения государственного контракта. При этом, по смыслу приведенной нормы права, а также в целях обеспечения стабильности публичных правоотношений и повышенной защиты прав и законных интересов участника закупки как более слабой стороны в рассматриваемых правоотношениях, предполагается, что объективный характер объекта закупки и последующих условий исполнения контракта будет полностью отображен в закупочной документации и не претерпит никаких корректировок, поскольку обратное приведет к невозможности не только формирования и подачи заявок на участие в закупке, но и последующего исполнения условий государственного контракта ввиду предъявления заказчиком по своему усмотрению дополнительных требований, не обозначенных в закупочной документации.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, в настоящем случае такие цели и принципы не были достигнуты.

Так, во исполнение требований приведенных норм права заявителем разработано и утверждено Техническое задание, содержащее перечень подлежащих оказанию услуг, без указания их объемов, поскольку из условий Технического задания не следует, на каком количестве компьютеров и в отношении какого количества пользователей должны быть оказаны соответствующие услуги.

То обстоятельство, что в извещении о проведении закупки указано количество условных единиц – 1, означает лишь то, что заказчиком осуществляется закупка 1 (одной) программы – 1С: Предприятие 8, но не свидетельствует о том, что для оказания услуг в рамках государственного контракта исполнителю потребуется работа только с одной единицей компьютерной техники (пользовательским местом).

В настоящем случае контрольный орган обоснованно принимал во внимание специфику предмета контракта, а именно закупку услуг по обеспечению функционирования программного обеспечения, включающему в себя, в том числе, оформление подписки на информационно-техническое сопровождение.

В свою очередь, информационно-техническое сопровождение представляет собой ежемесячное обновление программ, методических и практических рекомендаций, разъяснений изменений законодательства, актуальной нормативно-правовой информации. При этом, информационно-техническое сопровождение распространяется исключительно по подписке среди зарегистрированных пользователей программ соответствующей программы и не поступает в свободную продажу. Кроме того, в случае, если партнером фирмы «1С», реализовавшим программу, не была оформлена льготная (бесплатная в течение 6 месяцев) подписка, оформляется платная подписка на информационно-техническое сопровождение, расходы по предоставлению которой в настоящем случае относятся на исполнителя по государственному контракту. При этом, оформление такой подписки осуществляется в отношении каждого пользователя, работающего с соответствующим программным обеспечением.

В пользу приведенного утверждения свидетельствует и переработанная заявителем во исполнение требований оспариваемого предписания аукционная документация, согласно п. 1.1 Технического задания которой расчет подписок на информационно-техническое сопровождение необходимо осуществлять исходя из количества пользователей и учреждений таблицы 1 (14 объектов, 70 пользователей), с возможностью сдачи отчетности по электронным каналам связи.

Более того, исходя из сведений, изложенных в протоколе подведения итогов электронного аукциона от 05.09.2018, все участники закупки, ранее представлявшие свои предложения по цене контракта, после внесения заказчиком сведений об истинных объемах подлежащих оказанию услуг, подняли предлагаемые цены на 200-230 тысяч рублей, что напрямую свидетельствует о существенности для этих участников сведений, размещения которых в составе документации от заявителя потребовал контрольный орган.

При этом, несмотря на то, что требования к указанию в закупочной документации количества пользователей закупаемого программного обеспечения законом не предъявляются в принципе, это не свидетельствует о том, что такие сведения не должны быть приведены в документации, поскольку именно из этого количества участники рассчитывают предлагаемую ими цену контракта, и отсутствие таких сведений создаст препятствия участникам закупки в подготовке своих предложений, что, в свою очередь, может привести к необоснованному ограничению количества участников закупки путем их отказа от подачи заявок на участие в аукционе на заведомо размытых и расплывчатых требованиях, поскольку сформированная Управлением закупочная документация не давала четкого и однозначного понимания, какие именно расходы участника закупки должны быть включены в стоимость подлежащего заключению контракта.

Отсутствие у участников закупки подобной информации на стадии подачи заявок могло создавать препятствия к подаче ими своих ценовых предложений (в отсутствие однозначного понимания того, какое количество расходов им придется понести при выполнении условий контракта), а на стадии исполнения контракта могло привести к серьезным трудностям у победителя закупки ввиду предъявления в нему заказчиком требований относительно оказания услуг в отношении большего количества пользователей, нежели участник рассчитывал изначально при подаче своей заявки. На указанное обстоятельство и ссылалось общество «Новый мир» при подаче жалобы в контрольный орган, указывая на отсутствие в закупочной документации достаточного количества сведений, позволяющих участнику закупки корректировать свое ценовое предложение в сторону повышения предпочтительности со стороны заказчика и одновременно не в убыток самому себе.

В этой связи приведенные заявителем доводы о несущественности допущенного им в этой части нарушения и об отсутствии необходимости в выдаче ему обязательного к исполнению предписания об устранении нарушений подлежат отклонению как противоречащие фактическим обстоятельствам дела. Кроме того, следует также отметить, что разрешение вопроса о существенности допущенного тем или иным лицом нарушения, равно как и вопроса о необходимости выдачи обязательного к исполнению предписания находится в исключительной компетенции уполномоченного контрольного органа и на усмотрение обязанного лица не относится и в зависимость от его желания исполнять требований действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок не поставлено.

В связи с изложенным, учитывая факт отсутствия в закупочной документации сведений об объемах подлежащих оказанию услуг, что влечет за собой необъективность описания условий заключения и исполнения государственного контракта и препятствует потенциальным участникам закупки в возможности принять взвешенное и осознанное решение относительно собственного участия в закупочной процедуре (поскольку такое решение принимается участником закупки исходя, в том числе, из расчета возможности снижения цены контракта в ходе проведения электронного аукциона и выполнения его условий без ущерба собственным экономическим интересам), следует согласиться с выводом антимонопольного органа о наличии в настоящем случае в действиях Управления нарушения требований п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе в сфере закупок и, как следствие, о наличии у контрольного органа правовых оснований к выдаче последнему обязательного к исполнению предписания о корректировке собственной аукционной документации.

Приведенные же заявителем доводы об обратном представляют собой исключительно констатацию факта его несогласия с выводами антимонопольного органа и основаны на ином, нежели у контрольного органа, толковании норм материального права и, ввиду отсутствия доказательств ошибочности таких выводов, не могут являться основанием к удовлетворению заявленного требования.

Выданное антимонопольным органом на основании оспариваемого решения предписание направлено не только на восстановление прав и законных интересов общества «Новый мир» в административном порядке (ст.ст. 11, 12 ГК РФ), но также и на обеспечение проведения закупочной процедуры в строгом соответствии с требованиями Закона о контрактной системе в сфере закупок.

Ссылки заявителя на наличие в тексте оспариваемого решения контрольного органа указания на фактические обстоятельства, не имеющие отношения к существу рассматриваемого спора, подлежат отклонению как не свидетельствующие о незаконности оспариваемого ненормативного правового акта, поскольку указание данных обстоятельств является очевидной технической административного органа, исправленной им определением от 05.09.2018.

При таких данных выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении и предписании, являются правильными и представленным в дело доказательствам соответствуют.

Согласно ст. 13 ГК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемыми актами прав и законных интересов заявителя.

Согласно сведениям с официального сайта www.zakupki.gov.ru, заявителем во исполнение требований оспариваемого предписания административного органа внесены требуемые контрольным органом изменения в закупочную документацию, а впоследствии был заключен договор с одним из участников закупочной процедуры, что свидетельствует об отсутствии в настоящем случае нарушения прав и законных интересов заявителя в контексте ч. 1 ст. 65 АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 65 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих требований.

Суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания незаконным оспариваемого решения отсутствуют, оспариваемое решение является законным, обоснованным, принято в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе и не нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Судом проверены все доводы заявителя, однако они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя. Однако поскольку заявитель освобожден от уплаты госпошлины, вопрос о ее распределении не рассматривается.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 1-13, 15, 17, 27, 29, 49, 51, 64-68, 71, 75, 81, 123, 156, 163, 166-170, 176, 180, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Управления Федеральной службы исполнения наказаний по г.Москве отказать полностью.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Н.Е. Девицкая