Решение от 18 марта 2024 г. по делу № А32-69468/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

350063, г. Краснодар, ул. Постовая, д. 32

http://krasnodar.arbitr.ru

_______________________________________________________________________

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

арбитражного суда первой инстанции


Дело № А32-69468/2023

г. Краснодар «18» марта 2024 года


Резолютивная часть решения объявлена 07.03.2024.

Полный текст решения изготовлен 18.03.2024.


Арбитражный суд Краснодарского края

в составе: судьи Петруниной Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Савченко О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО Специализированный застройщик «Лотос Инвест» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации муниципального образования Туапсинский район (ОГРН <***>, ИНН <***>), третье лицо: прокуратура Краснодарского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным ненормативного правового акта

при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности от 25.01.2024,

от заинтересованного лица: ФИО2 – представитель по доверенности от 11.01.2024,

от третьего лица: ФИО3 – удостоверение

установил:

ООО Специализированный застройщик «Лотос Инвест» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования Туапсинский район (далее – заинтересованное лицо, администрация) и просит:

1) признать недействительным постановление исполняющего обязанности главы муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края ФИО4 от 22.09.2023 № 1714 об отмене ранее выданного обществу с ограниченной ответственностью специализированный застройщик «Лотос-Инвест» разрешения на строительство от 01.08.2023 № 23-33-2872-2023 объекта «Реконструкция п/о «Юность» под гостиничный комплекс в с. Шепси Туапсинского района», расположенного по адресу: <...>;

2) обязать администрацию муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края в течение трех дней с даты вступления решения суда в законную силу отменить указанный ненормативный правовой акт и письменно уведомить об этом общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Лотос-Инвест».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Краснодарского края (далее – прокуратура).

В ходе судебного заседания заявитель поддержал доводы заявления.

По ходатайству заявителя к материалам дела в порядке ст. 66 АПК РФ приобщены дополнительные документы.

Заинтересованное лицо в удовлетворении заявленных требований просит отказать по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Третье лицо заявленные требования полагает необоснованными.

Заявитель обратился с ходатайством о привлечении ПАО «Сбербанк России» к участию в деле в порядке ст. 51 АПК РФ.

Представитель третьего лица в удовлетворении заявленного ходатайства возражал и представил отзыв на заявление.

Заявитель обратился с ходатайством об отложении судебного заседания в целях ознакомления с поступившим отзывом прокуратуры.

С учетом возражений представителей администрации и прокуратуры в судебном заседании 28.02.2024 судом в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 07.03.2024 в 10-00 час. Информация об объявлении перерыва в судебном заседании была размещена на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу: http://krasnodar.arbitr.ru. После перерыва судебное заседания было продолжено с участием представителей заявителя и третьего лица.

Заявитель поддержал доводы заявления и ходатайство о привлечении третьего лица.

Представитель третьего лица в удовлетворении заявленных требований и ходатайства о привлечении третьего лица возражал.

Заявитель и третье лицо пояснили, что дополнительных документов, а также ходатайств не имеют.

Как следует из материалов дела и установлено судом, земельный участок с кадастровым номером 23:33:0204011:31 по адресу: <...>, площадью 49000 кв. м на основании договора аренды № 3300005537 от 18.05.2012 изначально предоставлен ТОО "Юность" на праве аренды для строительства пионерского лагеря.

Впоследствии права и обязанности по вышеуказанному договору аренды перешли к ООО Специализированный застройщик «Лотос Инвест».

Общество обратилось к администрации с заявлением о предоставлении муниципальной услуги - "выдача разрешение на строительство объекта «Реконструкция п/о «Юность» под гостиничный комплекс в с. Шепси Туапсинского района», расположенного по адресу: <...>.

01.08.2023 администрация выдала обществу разрешение № 23-33-2872-2023 на строительство объекта «Реконструкция п/о «Юность» под гостиничный комплекс в с. Шепси Туапсинского района».

28.08.2023 Туапсинской межрайонной прокуратурой по результатам проведенной проверки соблюдения требований градостроительного законодательства администрации внесено представление № Прдр-20030048-18-23/-20030048 об устранении нарушений градостроительного законодательства, а также законодательства о защите прав несовершеннолетних.

Постановлением исполняющего обязанности главы муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края ФИО4 от 22.09.2023 № 1714 разрешение на строительство от 01.08.2023 № 23-33-2872-2023 отменено.

Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

В силу положений статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О, часть 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, в силу пункта 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, являются правоустанавливающие документы на земельный участок.

При этом, под правоустанавливающим документом надлежит понимать документ, устанавливающий или удостоверяющий право застройщика на земельный участок, на котором предполагается производить строительство.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства урегулирована положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации и ее соблюдение необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Одним из способов реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду.

Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Туапсинского района от 06.10.1993 № 706 ТОО «Юность» на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен земельный участок площадью 5,1 га, расположенный в селе Шепси Туапсинского района Краснодарского края. Сформированный земельный участок площадью 4,9 га поставлен на государственный учет с кадастровым номером 23:33:0204011:31.

Постановлением администрации муниципального образования Туапсинский район от 18.05.2012 № 1149 право постоянного (бессрочного) пользования землей переоформлено, в связи с чем 18.05.2012 с ООО «Юность» заключен долгосрочный договор аренды земельного участка с кадастровым номером 23:33:0204011:31, отнесенного к категории земель - «земли особо охраняемых территорий и объектов» и имеющего вид разрешенного использования - «для строительства пионерского лагеря».

Постановлением администрации муниципального образования Туапсинский район от 15.08.2022 № 1369 земельному участку установлено соответствие между видом разрешенного использования «для строительства пионерского лагеря» виду разрешенного использования - «туристическое обслуживание».

Дополнительным соглашением от 17.07.2023 изменена категория земельного участка с «земли особо охраняемых территорий и объектов» на «земли населенных пунктов», а также вид разрешенного использования с «для строительства пионерского лагеря» на «туристическое обслуживание», в связи с чем 19.07.2023 в Единый государственный реестр недвижимости внесены соответствующие изменения.

В рассматриваемом случае постановление органа местного самоуправления, которым изменен вид разрешенного использования земельного участка, является частью сложносоставной сделки; заключением дополнительного соглашения к договору аренды публичные правоотношения, возникшие на основании постановления, прекратились, равно как и прекратилось его действие.

Вследствие заключения дополнительного соглашения к договору аренды правоотношения из публично-правовых преобразовались в гражданско-правовые (аналогичный правовой подход выражен по делу № A32-4264/2008).

Так, на момент заключения дополнительного соглашения к договору аренды от 17.07.2023 и его последующей регистрации в уполномоченном органе (19.07.2023) действовали требования п. 3 ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и п. 3 ст. 8 Закона Краснодарского края от 29.12.2004 № 827-КЗ «Об обеспечении основных гарантий прав ребенка в Краснодарском крае», императивно устанавливающие запрет на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельных участков, предоставленных для размещения объектов, предназначенных для организации отдыха и оздоровления детей.

Таким образом, заключенное 17.07.2023 между администрацией муниципального образования Туапсинский район и ООО «Специализированный застройщик «Лотос Инвест» дополнительное соглашение к договору аренды в понимании, придаваемом ст.ст. 166, 167 ГК РФ, является недействительной (ничтожной) сделкой, не порождающей правовых последствий. При этом согласно положениям п. 71 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ничтожная сделка в отличие от оспоримой недействительна независимо от признания ее таковой судом.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:33:0204011:31, обремененного правом аренды, постановлением администрации муниципального образования Туапсинский район от 15.08.2022 № 1369 и на его основании подписание 17.07.2023 дополнительного соглашения к договору аренды от 18.05.2012 № 3300005537, привело к фактическому предоставлению обществу земельного участка с кадастровым номером 23:33:0204011:31 на праве аренды в целях туристического обслуживания в обход установленной законом процедуры предоставления земельных участков, при наличии законодательно установленного запрета на размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с обеспечением гарантий прав ребенка в Краснодарском крае.

Суд отмечает, что подписанное арендодателем и арендатором 17.07.2023 дополнительное соглашение, не влечет изменения прав и целей пользования земельным участком с кадастровым номером 23:33:0204011:31, установленных договором аренды от 18.05.2012 № 3300005537, не предусматривающим размещение на участке объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы услуг организации детского отдыха.

Предоставление земельного участка в аренду для определенных целей не позволяет арендатору изменять существующий вид разрешенного использования земельного участка на иной вид в обход нормативно установленной процедуры (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 № 309-КГ17-20985, пункт 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.12.2018.

Принимая во внимание, что недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения, истинным видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:33:0204011:31 является - «для строительства пионерского лагеря», что в силу ч. 13 ст. 51 ГрК РФ исключает выдачу разрешения на строительство гостиницы.

Нарушения требований градостроительного законодательства явились основанием для внесения 28.08.2023 главе муниципального образования Туапсинский район представления, по результатам рассмотрения которого выданное заявителю разрешение на строительство отменено.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 7, подп. 1 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

На основании п. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-0-0, положение п. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в ст. 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Указанный правовой подход конкретизирован в п. 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, в соответствии с которым если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

При этом отсутствие предусмотренных ч. 21.1 ст. 51 ГрК РФ оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство не лишает орган местного самоуправления права в порядке самоконтроля отменить решение о выдаче застройщику разрешение на строительство в случае выявления его противоречий закону в порядке п. 1 ст. 48 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Таким образом, последовательно совершенные обществом действия фактически привели к освобождению арендатора от обязанности использовать земельный участок в соответствии с целью его предоставления, что не соответствует названным выше положениям Земельного кодекса Российской Федерации ограничивающим, в данном случае использование земельного участка. Следовательно, незаконность подписания арендодателем и арендатором дополнительного соглашения от 17.07.2023, позволило обществу инициировать процедуру изменения разрешенного вида пользования земельным участком на "гостиничное обслуживание", что указывает на причинно-следственную связь с выдачей администрацией разрешением на строительство от 01.08.2023 № 23-33-2872-2023.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что постановление администрации от 22.09.2023 № 1714 соответствует названным выше нормам Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем администрация, в порядке самоконтроля, обоснованно отменила ранее выданное обществу разрешение, что исключает возможность удовлетворение заявленных требований в полном объеме.

Кроме того, в рамках реализации подпунктов «з» и «к» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 30.09.2021 № Пр-1845 «О модернизации объектов инфраструктуры, предназначенных для отдыха детей и их оздоровления (независимо от форм собственности), по сохранению количества мест в таких организациях (далее по тексту -Поручение № Пр-1845), а также поручения Губернатору Краснодарского края от 31.05.2016 №1177 в части восстановления нефункционирующих организаций отдыха и оздоровления детей и сокращения перепрофилируемых и (или) закрываемых организаций органам местного самоуправления указано и необходимость принятия исчерпывающих мер, направленных на недопущение перепрофилирования организаций отдыха и оздоровления детей, о чем доведено до сведения муниципального образования письмом министерства труда и социального развития Краснодарского края от 02.02.2023 № 204-182-25-2909/23.

Судом также рассмотрено и отклонено ходатайство заявителя о привлечении в дело в качестве третьего лица, не заявляющего требований относительно предмета спора, ПАО «Сбербанк России».

Как следует из части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

По смыслу указанной нормы необходимость участия в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, обусловлена тем, что итоговый судебный акт по делу может повлиять на его права и обязанности по отношению к одной из сторон. Основанием для вступления (привлечения) в дело третьего лица является возможность предъявления иска к третьему лицу или возникновения права на иск у третьего лица, обусловленная взаимосвязанностью основного спорного правоотношения между стороной и третьим лицом. Целью участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, является предотвращение неблагоприятных для них последствий.

Таким образом, заявляя ходатайство о привлечении в дело в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора, обществу необходимо обосновать какие именно права и обязанности ПАО «Сбербанк России» могут быть затронуты судебным актом по делу при разрешении настоящего заявления по существу.

Вместе с тем, доказательств того, что судебный акт по настоящему делу может повлиять на какие-либо права и обязанности указанного лица по отношению к сторонам процесса, заявителем не представлено и в ходатайстве не приведено.

В связи с чем, руководствуясь статьей 51 АПК РФ суд отказывает в удовлетворении ходатайства общества о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ПАО «Сбербанк России».

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по госпошлине подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 51, 167-170, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении ходатайства заявителя о привлечении третьего лица в порядке ст. 51 АПК РФ отказать.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его изготовления в полном объеме, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Ростов-на-Дону.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Краснодарского края.



Судья Н.В. Петрунина