Постановление от 13 октября 2017 г. по делу № А60-1465/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075 http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-6204/17

Екатеринбург

13 октября 2017 г. Дело № А60-1465/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2017 г. Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2017 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Токмаковой А. Н., судей Гусева О. Г., Сухановой Н. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства инвестиций и развития Свердловской области (далее – Министерство, заявитель жалобы; ИНН: 6658461241, ОГРН: 1146658014975) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 05.04.2017 по делу

№ А60-1465/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители: Министерства – Севастьянова В.Л. (доверенность от 18.01.2017),

Обухова А.А. (доверенность от 18.01.2017); Свердловского областного фонда поддержки предпринимательства – Балашова А.С. (доверенность от 24.03.2017).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (далее – УФК; ИНН: 6660006553, ОГРН: 1036603493112) о признании недействительными представления от 18.10.2016 N 62-63-10/9712 в части пункта 1 (по факту нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в форме субсидий, выразившегося в не достижении Министерством при реализации мероприятия "Увеличение капитализации фонда микрофинансирования" показателей результативности использования субсидии в установленных размерах, что привело к неэффективному расходованию субсидии, предоставленной из федерального


бюджета); уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 21.11.2016 N 62-63-09/10795.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Свердловский областной фонд поддержки предпринимательства (далее – Фонд; ИНН: 6671118019, ОГРН: 1036603990224).

Решением суда от 05.04.2017 (судья Киселёв Ю.К.) отказано в удовлетворении требований Министерства.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2017 (судьи Гулякова Г.Н., Борзенкова И.В., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит судебные акты отменить, требования удовлетворить.

Заявитель жалобы, ссылаясь на ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считает, что УФК допущена неправильная квалификация бюджетного нарушения, вследствие чего представление является недействительным. С выводом суда апелляционной инстанции, принявшего во внимание полное содержание представления, заявитель жалобы не согласен. Также Министерство заявляет о неприменении подлежащих применению норм – ст.ст. 306.1, 306.2, 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 32 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году (далее - Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета № 1605), п. 16 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999. Вследствие этого судами не рассмотрен довод о недействительности обжалованных ненормативных актов в части размера суммы, подлежащей бесспорному взысканию. В обоснование требований в данной части заявитель жалобы ссылается на судебные акты по делу

№ А 40-52999/2017, в котором отказано в признании недействительным ненормативного акта о бесспорном взыскании суммы, указанной в представлении и уведомлении УФК, на основании ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу Фонд, ссылаясь на ч. 1 ст. 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п.п. 1, 11 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета № 1605, поддерживает кассационную жалобу в части довода о неправильной квалификации нарушения.


В отзыве на кассационную жалобу УФК ссылается на доказанность нарушения условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в форме субсидий субъектам Российской Федерации, выразившегося в недостижении Министерством показателей результативности использования субсидии. Ввиду установления данного нарушения полагает, что в силу п.п. 32, 35, 43, 50 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета № 1605 доводы Министерства об отсутствии состава бюджетного нарушения несостоятельны. УФК также отклоняет доводы заявителя жалобы, касающиеся возложения излишней обязанности в части размера суммы, подлежащей бесспорному взысканию. УФК указывает, что уведомление является основанием для решения Министерством финансов вопроса о принятии бюджетных мер принуждения или об отказе в их применении, следовательно, уведомление УФК, в котором расчёт объёма средств, подлежащих возврату, не производился, прав заявителя не нарушает. УФК ссылается на ч. 5 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11.06.2009 № 51н «Об общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и порядке взыскания неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета» (далее – приказ № 51н). В силу данных норм проведение какого-либо расчёта для взыскания денежных средств не предусмотрено.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Свердловской области проведена проверка Министерства инвестиций и развития Свердловской области по вопросам соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году. Результаты проверки отражены в акте от 22.09.2016. По результатам проверки Управление направило в адрес Министерства представление от 18.10.2016

№ 62-63-10/9712 (далее – представление) с требованием о рассмотрении информации об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства и о принятии мер по устранению причин и условий их совершения. В п. 1 представления отражено следующее нарушение: Министерством в 2015 году допущено нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в форме субсидий, выразившееся в недостижении Министерством при реализации мероприятий «Увеличение капитализации фонда микрофинансирования» показателей результативности использования субсидии в установленных размерах, что привело к неэффективному расходованию субсидии, предоставленной из федерального бюджета. По состоянию на 01.04.2016 допущенные нарушения обязательств по выполнению показателей результативности использования субсидии Министерством не устранены, возврат в доход федерального


бюджета в срок до 01.06.2016 размера средств, рассчитанного по формуле в соответствии с п. 32 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2014 № 1605, Министерством не осуществлялся. В адрес Министерства финансов Российской Федерации Управлением направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 21.11.2016 № 62-63-09/10795 (далее – уведомление), которым Управление уведомило Минфин РФ о нарушении Министерством инвестиций и развития Свердловской области условий предоставления субсидии. Пункт 2 уведомления содержит ссылку на то, что в соответствии с п. 32 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2015 году, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2014 № 1605 (далее - Правила № 1605), пунктом 4.1 Соглашения от 12.08.2015 № 128-МБ-15, заключенного между Минэкономразвития Российской Федерации и Правительством Свердловской области, о предоставлении из федерального бюджета бюджету Свердловской области субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее – Соглашение от 12.08.2015 № 128-МБ-15), в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств по выполнению показателей результативности использования субсидии и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года размера средств возврата, рассчитанного по соответствующей формуле. Министерством возврат в доход федерального бюджета в срок до 01.06.2016 соответствующих средств не был осуществлен. За совершение данных нарушений предусматривается применение бюджетной меры принуждения в соответствии со ст. 306.8 БК РФ.

Не согласившись с указанными представлением в части п. 1 и уведомлением, полагая, что выводы контрольного органа не соответствуют действующему бюджетному законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, и являются неправомерными, нарушают законные права и интересы Министерства, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями. Министерство ссылалось на то, что Соглашением от 12.08.2015


№ 128-МБ-15 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, заключенным между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Свердловской области, сроки достижения запланированных показателей результативности использования субсидии не предусмотрены. Кроме того, заявитель ссылался на ст. 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», и утверждал, что ввиду несвоевременного перечисления субсидии из федерального бюджета отсутствует факт неэффективного расходования бюджетных средств; при том, что по состоянию на 30.05.2016 целевые показатели были достигнуты. Министерство оспаривало вывод о том, что размер не выданных микрозаймов составил по состоянию на 01.04.2016 сумму 59 622, 060 тыс. руб. Рассчитанная по формуле, изложенной в п. 32 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета № 1605, на которую ссылалось УФК в акте проверки, сумма, по утверждению Министерства составляет 35 952 000 руб., а с учётом порядка расчёта объёмов средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, установленного Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 3 999, сумма средств, подлежащих возврату, составила не более 10 785 600 руб.

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово- бюджетной сфере" органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу п. 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания,


обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (п. 1 ст. 306.2 БК РФ).

Согласно п. 5 ст. 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, составленный при условии выявления в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии со статьей 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Согласно пункту 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской


Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с частью 1 статьи 130 БК РФ правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2014

№ 1605 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства.

В соответствии с пунктами 35, 36 Правил № 1605 предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения, заключаемого между Министерством экономического развития Российской Федерации и субъектом Российской Федерации.

Пунктом 35 Правил предусмотрено, что соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации должно содержать, в частности, показатели результативности использования субсидии, обязательство субъекта Российской Федерации по их достижению (подп. "ж"), а также последствия неисполнения субъектом Российской Федерации условий соглашения и недостижения показателей, предусмотренных соглашением (подп. "к").

Пунктом 32 Правил определено, что в случае, если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств по выполнению показателей результативности использования субсидии и в срок до 01 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, субъект Российской Федерации обеспечивает возврат в доход федерального бюджета в срок до 01 июня текущего финансового года размера средств возврата, рассчитанного по соответствующей формуле. В случае неперечисления соответствующего размера субсидии, подлежащего возврату в федеральный бюджет, средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.


Между Минэкономразвития Российской Федерации и Правительством Свердловской области заключено соглашение от 12.08.2015 N 128-МБ-15 (далее - Соглашение) о предоставлении из федерального бюджета бюджету Свердловской области субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, на общую сумму 497891,70 тыс. руб.

Пунктом 2.2.4 соглашения предусмотрены показатели результативности использования субсидии, в частности: количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, - 34; количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, - 84; отношение объема выданных микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства к совокупному размеру средств микрофинансовой организации, сформированному за счет субсидий, предоставленных из бюджетов всех уровней, а также доходов от операционной и финансовой деятельности - 70%; объем выданных микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства - 84 000,00 тыс. руб.

Пунктом 2.2.3 соглашения уполномоченным органом в целях его реализации определено Министерство.

Пунктом 2.2.4 соглашения предусмотрены показатели результативности использования субсидии, в частности: количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, - 34; количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, - 84; отношение объема выданных микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства к совокупному размеру средств микрофинансовой организации, сформированному за счет субсидий, предоставленных из бюджетов всех уровней, а также доходов от операционной и финансовой деятельности - 70%; объем выданных микрозаймов субъектам малого и среднего предпринимательства - 84 000,00 тыс. руб.

Пунктами 4.1, 4.2, 4.3 соглашения закреплены положения, аналогичные нормам, содержащимся в пункте 32 Правил.

В целях реализации соглашения между Министерством и фондом заключено соглашение от 28.10.2018 N 06-2015-022 о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с условиями соглашения на основании поступивших от Министерства заявок из федерального бюджета в бюджет Свердловской области перечислены денежные средства в период с 09.11.2015 по 18.11.2015 в размере 497 891,70 тыс. руб.

УФК установлено и заявителем жалобы не опровергнуто, что в ходе проверки Министерства по вопросам соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий


подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" в 2015 году, Управлением установлены нарушения расходования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в форме субсидий субъектам Российской Федерации, выразившееся в недостижении Министерством при реализации мероприятия "Увеличение капитализации фонда микрофинансирования" показателей результативности использования субсидии в установленных размерах, предусмотренных пунктом 2.2.4 Соглашения от 12 августа 2015 N 128-МБ-15.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что, поскольку Министерством не были выполнены условия расходования предоставленной субсидии, а неиспользованная часть субсидии не была своевременно возвращена в федеральный бюджет, оспариваемые представление и уведомление Управления являются правомерными.

Суд апелляционной инстанции, придя к выводу о том, что Министерством не были нарушены условия предоставления субсидии из федерального бюджета на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, отклонил довод об отсутствии в действиях Министерства состава бюджетного нарушения, предусмотренного ст. 306.8 Бюджетного кодекса РФ, и зафиксированного в п. 1 представления УФК по Свердловской области от 18.10.2016 N 62-63-10/9712. Суд обоснованно указал, что положения статьи 306.8 БК РФ предусматривают применение бюджетных мер ответственности не только за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, но и за нарушения условий их расходования. Факт нарушения Министерством

п. 2.2.4 Соглашения от 12.08.2015 N 128-МБ-15, выразившееся в недостижении показателей результативности, установлен, в связи с чем сама по себе ссылка в представлении на нарушение условий предоставления субсидий при наличии надлежащего описания нарушения не влечет недействительность оспариваемого представления. Нормы права применены судом к установленным обстоятельствам правильно.

Также суд отклонил довод Министерства о неправильном расчёте объема денежных средств, подлежащих бесспорному взысканию. Суд исходил из того, что из содержания представления и уведомления не следует, что Министерству предложено вернуть всю сумму субсидии, но указано на необходимость обеспечения возврата субсидии на основании п. 32 Правил N 1605 по соответствующей формуле. Учитывая, что силу положений статей 306.2, 306.3 Бюджетного кодекса РФ уведомление, направленное в адрес финансового органа, является основанием для решения вопроса о принятии бюджетных мер принуждения либо об отказе в применении бюджетных мер принуждения, и оспариваемое уведомление не содержит конкретных мер принуждения в отношении заявителя, суд пришел к выводу, что заявителем не представлено доказательств нарушения его прав оспариваемым уведомлением.

Вместе с тем в соответствии со ст. 306.1, 306.2, 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации решение о применении бюджетных мер принуждения


принимается финансовым органом на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органов государственного (муниципального) финансового контроля. Полномочиями по контролю в финансово-бюджетной сфере в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 обладает Федеральное казначейство и его территориальные органы.

В связи с указанным установленная УФК спорная сумма подлежала проверке судами.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты как принятые с нарушением требований ч. 1 ст. 168, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 05.04.2017 по делу

№ А60-1465/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2017 по тому же делу отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.Н. Токмакова

Судьи О.Г. Гусев

Н.Н. Суханова