Решение от 26 декабря 2019 г. по делу № А40-220587/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-220587/19-33-1886
г. Москва
27 декабря 2019 г.
Резолютивная часть решения объявлена 20 декабря 2019 года

Полный текст решения изготовлен 27 декабря 2019 года

Арбитражный суд г.Москвы в составе:

Судьи Ласкиной С.О.

Протокол ведет секретарь судебного заседания Кострова О.Н.

Рассматривает в открытом судебном заседании дело по заявлению

ФКУ «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны РФ»

к ответчику: 120 отдел государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России

о признании незаконным постановления № 120/08-18/2019 от 06.08.2019г.

при участии в судебном заседании:

от заявителя: извещен, не явился,

от ответчика: ФИО1 дов. От 1412.2017г, уд. №003785

УСТАНОВИЛ:

ФКУ «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны РФ» (далее – Заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к 120 отделу государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России о признании незаконным постановления № 120/08-18/2019 от 06.08.2019г.

В судебном заседании 16.12.2019г. в порядке ст. 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 20.12.2019г.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился. Дело рассмотрено в порядке ст. 123, 156 АПК РФ в его отсутствии.

Представитель ответчика против заявленных требований возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Указал, что в рамках рассмотрения дел № А40-209218/2018 (решение от 18.10.2018), № А46-730/2019 (решение от 11.03.2019) были установлены обстоятельства того, что ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» является застройщиком (заказчиком) рассматриваемого в деле объекта капитального строительства, обязано устранять выявленные надзорным органом нарушения, проводить строительный контроль и организацию строительства в соответствии с законодательными требованиями. Более того, за невыполнение в установленный срок предписания от 11.01.2019 № 10/1 (является одним из доказательств по настоящему делу) ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» было привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ по решению Арбитражного суда Омской области от 14.08.2019 по делу № А46-12184/2019.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы лиц, явившихся в судебное заседание, оценив представленные доказательства, суд признаёт заявленные требования не подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном КоАП РФ и параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Согласно ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

Суд пришел к выводу, что процессуальный срок, установленный ч. 2 ст. 208 АПК РФ, а также ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, для оспаривания решения административного органа, заявителем не пропущен.

В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как указывает заявитель, 120 отдел ГАСН МО РФ постановлением от 06.08.2019 № 120/08-18/2019 наложил на предприятие незаконный административный штраф в размере 80 тысяч рублей со ссылкой на ч.3 ст.9.5 КоАП РФ.

Штраф наложен вопреки требованиям статьей 1.6 и 9.4 КоАП РФ, проигнорированы все факты об отсутствии объективной стороны (исполнитель услуг законно бездействовал, воздерживался от продолжения работ) и субъективной стороны правонарушения (обстоятельства прямого умысла не приводятся).

Не согласившись с указанным постановлением, Заявитель обратился в суд.

Отказывая в удовлетворении требований Заявителя, суд соглашается с доводами Ответчика, при этом исходит из следующего.

В настоящем случае, Предприятие, называя застройщиком (заказчиком) Министерство обороны Российской Федерации от имени Российской Федерации со ссылкой на свидетельство о государственной регистрации права от 02.11.2007, положения гражданско-правовых контрактов, положения Гражданского кодекса РФ допустило логическую ошибку (подмену понятий), поскольку по положениям Градостроительного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных нормативных актов в области градостроительной деятельности, застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

При этом из положений данной нормы следует, что правом на земельный участок может являться не только право собственности, но и любое иное законное право владения им (аренда, безвозмездное пользование), в рассматриваемом случае земельный участок на котором непосредственно ведутся строительные работы принадлежит заявителю на праве безвозмездного пользования в соответствии с заключенным между заявителем и Министерством обороны РФ договором от 22.12.2014 № 141/3/БСПЗ(К)-941 (кадастровый номер земельного участка 55:36:000000:0592, пункт 1.1), согласно пункту 3.1.1 которого, участок передан ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» для выполнения работ по проектированию, строительству и реконструкции объектов в рамках реализации государственных контрактов для нужд Министерства обороны РФ - пункты 19, 20 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019 № 197/120/951.

Дополнительным соглашением № 1 от 16.12.2018 к договору безвозмездного срочного пользования земельным участком № 141/3/БСПЗ(К)-941 от 22.12.2014, сторонами определено дополнить пункт 2 договора подпунктом 2.3, в силу которого установленного, что в случае, если ни одна из сторон договора не позднее 5 дней до окончания срока действия договора не заявила о его расторжении, и представленный по договору земельный участок продолжает использоваться для определенных договором целей, настоящий договор считается продленным (пролонгируемым) на тех же условиях на неопределенный срок в соответствии с пунктом 2 статьи 689, пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) до полного выполнения обязательств государственных контрактов по проектированию, строительству и реконструкции объектов Министерства обороны Российской Федерации.

Относимость указанного договора безвозмездного срочного пользования земельным участком к данному объекту подтверждается и пунктом 3 разрешения на строительство от 18.11.2016 № 55-55301000-941-2016-153 -пункт 17 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019№ 197/120/951.

Таким образом, вывод Предприятия о том, что застройщиком может являться исключительно собственник земельного участка (Минобороны России) противоречит нормам действующего законодательства.

Кроме того, Предприятие неверно раскрывает категорию застройщика (заказчика) в контексте именно градостроительных понятий, поскольку понятия заказчик и застройщик в указанном случае являются тождественными (исходя, например, из пункта 5.2 СП 48.13330.2011 «Организация строительства», пункта 3 Положения о проведении строительного контроля, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468). При этом понятие «заказчик» в контексте гражданского и градостроительного кодексов не являются тождественными, в случае гражданского оборота понятие заказчик обозначает то лицо, которое заказало («проинвестировало», «профинансировало») работы, в понятиях градостроительного законодательства - лицо, действующее на профессиональной основе в рамках соответствующих правоотношений.

В рассматриваемом случае Министерство обороны РФ является главным распорядителем бюджетных средств и непосредственным участником строительства не является. В тоже время, в рамках рассмотрения настоящего дела, вопреки утверждениям заявителя, статус ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» как застройщика (заказчика) является документально подтвержденным следующими документами:

1)разрешением на строительство от 18.11.2016 № 55-55301000-941- 2016-153, которое получено заявителем в порядке статьи 51 Градостроительного кодекса РФ в Министерстве обороны РФ как федеральном органе исполнительной власти уполномоченном на выдачу разрешений на строительство объектов обороны и безопасности (пункт 69.1 Положения о Министерстве обороны РФ, утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082) - пункт 17 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019№ 197/120/951;

2)положительным заключением государственной экспертизы от 27.07.2016 № 39-1-4-0015-16, где в пункте 1 указано как заказчик -ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России»; указанное заключение получено заявителем в порядке статьи 49 Градостроительного кодекса РФ в Министерстве обороны РФ как федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации объектов обороны и безопасности (пункт 69 Положения о Министерстве обороны РФ, утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082) - пункт 18 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019№ 197/120/951;

3)договором безвозмездного срочного пользования земельным участком от 22.12.2014 № 141/3/БСПЗ(К)-941 (с учётом дополнительного соглашения № 1 от 16.12.2018) - пункты 19, 20 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019 № 197/120/951;

4)государственным контрактом на оказание услуг застройщика (заказчика) от 22.08.2016 № 1620187377312090942000000, заключенным между Минобороны России и ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России». В приложении № 1 к Государственному контракту от 22.08.2016 № 16201873 77312090942000000 в строке 131 (дополнительное соглашение № 1 от 05.12.2016) указаны шифр «Ц-42/15-106», наименование «Строительство 3-х казарм на территории военного городка № 35 (242 учебного центра) подготовки младших специалистов Воздушно-десантных войск» и местоположение объекта «г. Омск, п. Светлый» — пункты 21, 22 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019 № 197/120/951;

Обозначенные документы являются действующими, выданными уполномоченными на то органами, ни оспорены заявителем ни в судебном, ни в административном порядке, следовательно, являются допустимыми доказательствами, определяющими статус ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» как застройщика (заказчика).

Из указанных документов видно, что ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» в рассматриваемых в настоящем деле правоотношениях действует как самостоятельное юридическое лицо, поскольку обозначенные документы (договоры, контракты) подписаны генеральным директором Предприятия, а заявления на выдачу разрешения на строительство и получение положительного заключения государственной экспертизы подавались Предприятием непосредственно («лично»), что опровергает его позицию относительного того, что Предприятие является лишь представителем Минобороны России.

Из имеющейся в материалах дела доверенности от 13.06.2019 № 62 (пункт 9 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019 № 197/120/951) также усматривается весь спектр полномочий заказчика (застройщика) на объектах обороны и безопасности, и тот факт, что заявитель фактически выполняет указанные функции как самостоятельное юридическое лицо.

Доводы заявителя о том, что правонарушение по части 3 статьи 9.5 КоАП РФ можно совершить только в форме действия, а обязанность по соблюдению требований технических регламентов и проектной документации может возложена только на лицо, непосредственно осуществляющее строительство (генерального подрядчика) со ссылкой на Обзор Судебной практики Верховного Суда РФ от 27.12.2017 не могут быть приняты во внимание, поскольку в указанном Обзоре не рассматривался вопрос об обязанностях всей цепочки участников строительства, в частности застройщика (заказчика), а касался гражданского иска о возмещении ущерба.

В настоящем случае, обязанности по соблюдению требований проектной документации, технических регламентов, возложены на заявителя как на застройщика в силу прямого указания закона (пункт 16 статьи 1, статья 53 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2011 № 213-0-0 введение законодателем нормы, возлагающей обязанность осуществлять контроль и надзор за соответствием выполняемых строительных работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка не только на лиц, осуществляющих строительство, обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности.

В данном случае, заявителю, именно как застройщику, вменяется ответственность не за непосредственное («личное») проведение работ до устранения нарушений, а за непринятие исчерпывающих мер, направленных на соблюдение им действующего градостроительного законодательства на строящемся объекте. Поскольку Предприятие, как застройщик, не приняло всех зависящих от себя мер, предусмотренных законом (нормативные положения приведены в оспариваемом постановлении), то оно является виновным в совершении правонарушения.

При этом, вопреки утверждениям заявителя, его деятельность не ограничивается проведением лишь строительного контроля, исходя из положений статей 48, 49, 51, 52, 53 Градостроительного кодекса РФ, пункта 4.4 СП 48.13330.2011 «Организация строительства», Государственного контракта на оказание услуг застройщика (заказчика) от 22.08.2016 № 1620187377312090942000000, заключенным между Минобороны России и ФКП «Управление заказчика КС Минобороны».

Субъектами административной ответственности по части 3 статьи 9.5 КоАП РФ являются как организации выполняющие работы «лично» (собственными силами) - подрядчики, так и юридическое лицо, осуществляющие строительный контроль в качестве застройщика (заказчика), поскольку именно в компетенцию застройщика (заказчика) входят полномочия по принятию решений о начале, приостановке строительства (пункт 4.4 СП 48.13330.2011), а обязанность застройщика (заказчика) по контролю соблюдения запрета о недопустимости выполнения последующих работ до устранения нарушений по предыдущим работам возложена на него в силу прямого указания закона (пункт 7.3 СП 48.13330.2011 «Организация строительства», пункт 10 Положения о проведении строительного контроля, утв. постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468).

Вопреки позиции заявителя, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В настоящем случае, ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» как застройщик (заказчик) не приняло от себя всех зависящих мер направленных на соблюдение законодательных требований, в материалы дела не было представлено доказательств того, что Предприятие каким-либо способом в рамках строительного контроля и организации строительства предъявляло требования к генеральному подрядчику АО «ГУОВ» об устранении нарушений, материалы дела также не содержат доказательств того, что обозначенные требования были получены генеральным подрядчиком заблаговременно, напротив, из материалов дела следует, что несмотря на выданное предписание, ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» активно способствовало совершению административного правонарушения, подписывая генеральному подрядчику справки о ходе выполнения строительно-монтажных работ с их положительной динамикой (пункты 10, 11 ходатайства о приобщении к делу дополнительных материалов от 04.09.2019№ 197/120/951).

Ссылка заявителя на ненадлежащее исполнение Генподрядчиком возложенных Контрактом обязательств, не может быть принята во внимание, поскольку фактическое осуществление строительства спорного объекта капитального строительства с нарушением требований установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны Предприятия, в связи с чем последнее несет ответственность за несоблюдение им требований законодательства.

Довод Предприятия об отсутствии состава административного правонарушения поскольку оно не является стороной соответствующего Контракта (пункт 24 ходатайства от 04.09.2019 № 197/120/951) и поэтому не может предъявлять требования к генподрядчику АО «ГУОВ», в компетенцию которого также входит разработка проектной документации, не может быть принят во внимание, исходя из положений Контракта, предоставляющих заказчику-застройщику (Предприятию) функции по осуществлению строительного контроля и технического надзора за выполнением строительно-монтажных работ, и по обеспечению совместно с генподрядчиком разработки градостроительной документации (указанные положения договора не противоречат положениям гражданского законодательства исходя из положений статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации), следовательно, заключая Контракт с наличием в нем условий о передачи части функций генерального заказчика заказчику (Предприятию) генподрядчик АО «ГУОВ» взял на себя обязательства по указанному Контракту в том числе и перед Предприятием (ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России»), у Предприятия данные обязанности возникают в силу нормативных актов Правительства Российской Федерации (пункты 25, 26 ходатайства от 04.09.2019 № 197/120/951) и государственного контракта от 22.08.2016 № 162018737731 2090942000000 (пункты 21, 22 ходатайства от 04.09.2019№ 197/120/951).

При этом довод заявителя о невозможности передачи государственной функции Министерства " обороны Российской Федерации к нему, не может быть принят во внимание, поскольку в рассматриваемом случае в рамках Контракта подлежат передаче не государственные функции, а часть прав и обязанностей по договору, что также не противоречит нормам гражданского законодательства.

Учитывая, что в результате проверки были выявлены нарушения требований ГрК РФ и принятых в соответствии с ним иных нормативных актов, являющихся императивными нормами, обязательность исполнения которых не может быть изменена или отменена условиями договора, довод заявителя о том, что вменяемые ему нарушения (бездействие) является гражданско-правовым неисполнением обязательств, а не административным правонарушением, не принимается как необоснованный, кроме того, факт наличия в действиях заявителя административного правонарушения, не исключает возможность для применения каких-либо мер гражданско-правовой ответственности, в рамках заключенного контракта.

Довод заявителя о том, что нарушения должны устраняться непосредственно генеральным подрядчиком, а не им самим подлежит отклонению исходя из положений пункта 3.1.3 Государственного контракта от 22.08.2016 № 1620187377312090942000000 (пункты 21 ходатайства от 04.09.2019 № 197/120/951), где сказано, что исполнитель (ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России») обязалось обеспечить устранение недостатков, выявленных при оказании Услуг заказчика-застройщика за свой счёт.

Довод заявителя о том, что в соответствии со свидетельством СРО ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» вправе лишь только осуществлять строительный контроль и организацию строительства подлежит отклонению, поскольку закон не требовал от заявителя исключительно непосредственного «личного» выполнения требований предписания. Заявитель в рамках организации строительства и предоставленной в государственном контракте возможности вправе был требовать выполнения требований предписания, как с генерального подрядчика, так и привлечь к выполнению требований предписания третьих лиц (для работ, касающихся физического устранения нарушений). Кроме того, требования предписания предполагали принятие застройщиком (заказчиком) решений о способе устранения нарушений - выполнять работы в изначально проектном варианте, либо о внесении соответствующих изменений в проектную документацию, выполнение ряда организационно-распорядительных функций, в том числе по приостановке строительства до устранения нарушений.

Доводы заявителя о том, что требования, изложенные в предписании, носят гражданско-правовой характер подлежат отклонению, поскольку опровергаются материалами дела. Так, выданное предписание соответствует требованиям части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, где сказано, что в предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования, которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В выданном предписании указаны ссылки на проектную документацию, нормативные акты, а также установлен срок устранения нарушений.

Довод заявителя о том, что продолженные работы, по его мнению, не содержали нарушений, следовательно, их выполнение не запрещено законом подлежит отклонению как основанный на неверном толковании норм права. Исходя из буквального толкования части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, части 3 статьи 9.5 КоАП РФ до устранения ранее выявленных нарушений запрещается производство ЛЮБЫХ последующих работ.

Ссылка заявителя на наличие иной судебной практики разрешения данной категории споров, подлежит отклонению, поскольку различие результатов рассмотрения дел, по каждому из которых устанавливается конкретный круг обстоятельств на основании определенного материалами каждого из дел объема доказательств, представленных сторонами, само по себе не свидетельствует о различном толковании и нарушении единообразного применения судами норм материального и процессуального права. Какого-либо преюдициального значения для настоящего дела данные судебные акты не имеют, приняты судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

Обстоятельства названных Предприятием дел применительно к обстоятельствам настоящего спора не являются ни тождественными, ни преюдициально значимыми.

Административное наказание в повышенном размере было назначено с учётом отягчающих обстоятельств в виде неоднократного привлечения к административной ответственности в течение предшествующего года.

Необходимо отметить, что последующее устранение выявленных надзорным органом нарушений, не свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, либо его малозначительности, исходя из положений пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10.

Иные доводы ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России», изложенные в заявлении, не опровергают установленные по делу юридически значимые обстоятельства, основаны на ином (собственном) толковании действующего законодательства и направлены не на соблюдение им действующего законодательства и норм КоАП РФ, а на изыскание всевозможных способов ухода от ответственности за установленное надзорным органом правонарушение.

Судом рассмотрены все доводы заявителя, однако они не могут служить основанием к удовлетворению заявленных требований.

В соответствии с ч. 3 ст. 211 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

В соответствии с ч. 4 ст. 208 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в силу чего уплаченная заявителем госпошлина подлежит возращению последнему.

На основании ст. ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.5, ст. ст. 25.1, 25.4, 28.2, 29.7, 30.1, 30.3 КоАП РФ, руководствуясь ст. ст. 64-68, 71, 75, 167-170, 176, 180, 207-211 Арбитражного процессуального кодексам Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований ФКУ «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны РФ» отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

С.О. Ласкина