Решение от 12 декабря 2019 г. по делу № А41-82232/2019

Арбитражный суд Московской области

107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А41-82232/19
12 декабря 2019 года
г.Москва



Резолютивная часть решения объявлена 10 декабря 2019 года

Полный текст решения изготовлен 12 декабря 2019 года


Арбитражный суд Московской области в составе судьи И.В. Гейц

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Комитета по образованию администрации городского округа Серпухов

к Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов Московской области

третьи лица: муниципальное дошкольное образовательное учреждение общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития воспитанников - Детский сад № 17 «Аленка» (МДОУ Детский сад общеобразовательного вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития «Аленка»), общество с ограниченной ответственностью «СК Дорстрой» (ООО «СК ДОРСТРОЙ»), муниципальное бюджетное учреждение «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов» (МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов»),

об оспаривании ненормативного правового акта

при участии в заседании:

явка сторон отражена в протоколе судебного заседания.

УСТАНОВИЛ:

Комитет по образованию администрации городского округа Серпухов обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов Московской области, при участии в деле третьих лиц: МДОУ Детский сад общеобразовательного вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития «Аленка», ООО «СК ДОРСТРОЙ», МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов», об оспаривании предписания от 30.07.2019. № 274-исх.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, представил отзыв на заявление, в котором просил суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель третьего лица: МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов» в судебном заседании поддержал заявленные требования, представлены письменные пояснения.

Представители третьих лиц: МДОУ Детский сад общеобразовательного вида с приоритетным осуществлением деятельности по одному из направлений развития «Аленка», ООО «СК ДОСТРОЙ» в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, отзывы не представлены.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующие обстоятельства:

23.04.2018г. между МДОУ – детский сад № 17 «Алёнка» и ООО «СК ДОРСТРОЙ» заключен Муниципальный контракт №154, предметом которого являлось выполнение работ по асфальтированию территории по адресу: <...>.

В период с 14.05.2019г. по 31.07.2019г. сотрудниками Контрольно-счетной палаты городского округа Московской области совместно с приглашенными экспертами, в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной палаты городского округа Серпухов Московской области на 2019 год, утвержденного Приказом председателя от 17.12.2018г. № 113 (с изменениями, внесенными приказами от 31.01.2019г. № 6, от 05.04.2019г. № 51, от 29.04.2019г. № 56, от 23.05.2019г. № 74), приказом Председателя КСП г.о. Серпухов Московской области от 06.05.2019г. № 72 «О проведении контрольного мероприятия» № 40П-83 «О проведении контрольного мероприятия» (с изменениями, внесенными приказами Председателя КСП Московской области от 25.08.2017 № 40П-103, от 14.09.2017 № 40П-112 и от 08.11.2017 № 40П-131), проведено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств бюджета городского округа Серпухов Московской области, направленных в 2018 году на асфальтирование территорий муниципальных дошкольных образовательных учреждений и установку ограждения, с использованием аудита (элементов аудита) в сфере закупок (выборочным методом)».

В ходе проверки соответствия объемов, видов и качества выполненных работ в рамках муниципального контракта от 23.04.2018г. № 154 с привлечением экспертной организации произведены вырезки кернов в тротуарах и проездах и установлено, что толщина слоя щебня в КС-2 раздел 2 пункт 12 определена 150 мм, а фактически составила 63,8 мм, следы розлива битума отсутствуют.

С учетом расхождения объемов планируемых и фактических и стоимости единицы объема на основании КС-2 переплата составила 116 088 руб. 30 коп., с учетом тендерного снижения и НДС: 106 094 руб. 90 коп.

16.07.2019г. по результатам проверки Контрольно-счетной палатой Московской области составлен акт, в котором отражены выявленные нарушения, с которым ознакомлены представители Комитета.

В связи с выявленными нарушениями заинтересованным лицом Комитету по образованию Администрации г.о. Серпухов выдано предписание от 30.07.2019г. № 274-исх, которым указано на необходимость в срок до 31.08.2019г. возместить причиненный ущерб бюджету городского округа Серпухов в размере 106 094 руб. 90 коп. и привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, ответственных за допущенное нарушение.

Не согласившись с вынесенным административным органом предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные доказательства, исследовав материалы дела в полном объеме, суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закреплено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц определен статьей 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из части 2 которой, производство по делам данной категории возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Частью 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 3 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Таким образом, названной нормой предусмотрено оспаривание не только ненормативных правовых актов, но и любых иных решений публичных органов, а также их действий (бездействия) не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: оспариваемые действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций контролирующего органа, заключаются в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Также при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого нарушены, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

При этом выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Вместе с тем, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

В соответствии с пунктом 5 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренные пунктами 1 и 2 настоящей статьи, осуществляются с соблюдением положений, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Решением Совета депутатов города Серпухова Московской области от 06.12.2016 №146/16 утверждено Положение о Контрольно-счетной палате городского округа Серпухов Московской области, согласно пункту 7.1 которого КСП осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за исполнением муниципальных контрактов и договоров.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий, а также в случаях несоблюдения сроков рассмотрения представлений Контрольно-счетная палата направляет в органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые организации и их должностным лицам предписание (пункт 16.4 Положения).

Из материалов дела следует, что 23.04.2018г. между МДОУ – детский сад № 17 «Алёнка» и ООО «СК ДОРСТРОЙ» заключен Муниципальный контракт №154, предметом которого являлось выполнение работ по асфальтированию территории по адресу: <...>.

Цена контракта составляет 1 048 319 руб.; оплата по контракту осуществляется за счет средств бюджета городского округа Серпухов (п. 2.1 контракта).

Согласно п. 3.1.2 муниципального контракта от 23.04.2018г. № 154 заказчик вправе привлекать компетентных специалистов и консультантов для проверки хода выполнения работ, соблюдения установленных сроков строительства и качества на весь период действия контракта.

23.04.2018г. между МДОУ – детский сад № 17 «Алёнка» и МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов» заключено соглашение № 23-тн на оказание услуг по строительному контролю за выполнением ремонтных работ на асфальтирование территории, согласно пунктов 2.2.1, 2.2.2 исполнитель обязан осуществлять строительный контроль за выполнением работ на объекте, соответствием объема, сроков, стоимости и качества выполняемых работ документации, строительным нормам и правилам на производство и приемку этих работ, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность подрядчика; осуществлять проверку наличия документов, удостоверяющих качество используемых конструкций, изделий и материалов (технических паспортов, сертификатов, результатов лабораторных испытаний и др.).

Акт о приемке выполненных работ от 27.07.2018г. подписан сторонами без замечаний; акты освидетельствования скрытых работ были подписаны представителем МБУ «Центр содействия строительству, капитальному ремонту учреждений городского округа Серпухов» также без каких-либо замечаний.

Вместе с тем, в ходе проверки исполнения муниципального контракта от 23.04.2018 № 154 сотрудниками КСП г.о. Серпухов выявлено несоответствие отраженных в КС-2 и видов выполненных работ по устройству конструктивных слоев при ремонте асфальтобетонных покрытий проездов и тротуаров на территории МДОУ – детский сад № 17 «Алёнка», что зафиксировано в Акте по результатам контрольного мероприятия от 16.07.2019г.

Вопреки доводов заявителя, данные обстоятельства были установлены с привлечением экспертной организации – ООО «Банк независимых экспертных и оценочных решений «Априори» - путем устройства шурфов в проездах, что отражено в заключении эксперта от 05.07.2019 № 190606-3, в связи с чем, оснований сомневаться в достоверности полученных результатов у суда не имеется.

При этом привлечение для осуществления строительного контроля, в т.ч. скрытых работ, специализированной организации и подписание уполномоченными лицами актов освидетельствования скрытых работ, актов о приемке выполненных работ по форме КС-2 сами по себе не опровергают установленных экспертной организацией обстоятельств, поскольку эксперт устанавливает фактические объемы использованных материалов, а документы отражают плановые значения по расходным материалам (щебню и битуму и т.д.).

Заявитель в обоснование своей позиции, в разногласиях по акту по результатам контрольного мероприятия, оформленных письмом от 23.07.2019 № 01-09/1549, ссылается на то, что Законом № 44-ФЗ предусмотрена возможность увеличения (уменьшения) предусмотренного контрактом объема работ, однако в данном случае, рассматривается вопрос не об уменьшении объема выполненных работ, а об уменьшении «объема» использованных для выполнения работ материалов, при отражении в сопроводительной документации некорректных данных. Какие-либо иные доводы по результатам проверки заявителем в адрес КСП г.о. Серпухов направлены не были.

Статья 34 БК РФ провозглашает принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с частью 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Согласно частям 1, 2 статьи 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд принимает только те доказательства, которые имеют отношение к рассматриваемому делу. Арбитражный суд не принимает документы, не имеющие отношения к установлению обстоятельств по рассматриваемому делу, и отказывает в приобщении их к материалам дела.

В силу положений статьи 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации экспертное заключение ООО «Банк независимых экспертных и оценочных решений «Априори» от 05.07.2019г. № 190606-3 является относимым доказательством по делу, поскольку отражает вопрос соответствия объема выполненных работ объему использованных для выполнения работ материалов.

Частью 2 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что в качестве доказательств допускаются письменные и вещественные доказательства, объяснения лиц, участвующих в деле, заключения экспертов, консультации специалистов, показания свидетелей, аудио- и видеозаписи, иные документы и материалы; объяснения лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса, полученные путем использования систем видеоконференц-связи. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не допускает лишь использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Экспертное заключение составлено уполномоченной организацией, эксперту разъяснены права и обязанности, предусмотренные ст. 57 УК РФ, эксперт предупрежден об ответственности по ст. 307 УК РФ, что свидетельствует о достоверности данного доказательства.

Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. При этом никакие доказательства в силу части 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Таким образом, экспертное заключение подлежит оценке наряду с иными доказательствами, представленными в материалы дела.

От заявителя поступило ходатайство о назначении экспертизы. Данное ходатайство судом отклонено по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1. ст. 82 АПК РФ, для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле. В случае если назначение экспертизы предписано законом или предусмотрено договором либо необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства, либо если необходимо проведение дополнительной или повторной экспертизы, арбитражный суд может назначить экспертизу по своей инициативе.

На основании ч. 2. ст. 64, ч. 3. ст. 86 АПК РФ заключения экспертов являются одним из доказательств по делу и оцениваются наряду с другими доказательствами.

Таким образом, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания, а, следовательно, требование одной из сторон договора подряда о назначении судебной экспертизы не создает обязанности суда ее назначить.

Кроме того, правовое значение заключения экспертизы определено законом в качестве доказательства, которое не имеет заранее установленной силы, не носит обязательного характера и в силу ст. 82 АПК РФ, подлежит оценке судом наравне с другими представленными доказательствами.

В данном случае, при отсутствии доказательств недостоверности результатов проведенной экспертизы, у суда отсутствуют основания для назначения судебной экспертизы по настоящему делу.

При этом представитель заявителя при проведении проверки был уведомлен о назначении экспертиз, присутствовал при проведении экспертизы, не лишен был права и возможности заявить ходатайство о проведении повторной экспертизы, а учитывая, что экспертное заключение от 05.07.2019г. № 190606-3 не содержит нарушений требований законодательства и заявителем не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что выводы, изложенные в экспертном заключении, являются недостоверными, основания для удовлетворения заявленного ходатайства у суда отсутствуют.

Судом рассмотрены все доводы заявителя в полном объеме, однако они не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Согласно правилам доказывания, установленным ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, возлагается на соответствующий орган.

В ч. 4 ст. 200 АПК РФ указано, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае заинтересованным лицом доказана законность и обоснованность принятия оспариваемого заявителем ненормативного правового акта.

Учитывая положения статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой при рассмотрении дела суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь всех представленных доказательств в их совокупности, суд на основании представленных заявителем, административным органом и третьими лицами документов и доводов считает оспариваемое предписание законным и обоснованным.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Принимая во внимание изложенное, суд считает, что права и законные интересы заявителя заинтересованным лицом не нарушены, в связи с чем требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 9, 41, 51, 65, 71, 82, 104, 110, 112, 156, 167 – 170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявленные требования оставить без удовлетворения.

2. В соответствии с частью 1 статьи 259 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения.


Судья И.В. Гейц