Решение от 19 февраля 2019 г. по делу № А11-13357/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14

тел. (4922) 32-29-10, факс (4922) 42-32-13

http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Владимир Дело № А11-13357/2018

"19" февраля 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 12.02.2019.

Полный текст решения изготовлен 19.02.2019.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 05.02.2019 был объявлен перерыв до 12.02.2019 до 16 час. 00 мин.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи Кузьминой С.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области (601120, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене предписания Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области в лице Кольчугинского межрайонного отдела производства по делам об административных правонарушениях (601785, <...>) от 11.09.2018 № 4-П-0121-ПТ,

при участии представителей

от администрации Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области - ФИО2, по доверенности от 10.01.2019 № 9 сроком действия до 31.12.2019;

от Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области в лице Кольчугинского межрайонного отдела производства по делам об административных правонарушениях – ФИО3, по доверенности от 28.01.2019 № 1 сроком действия один год, служебное удостоверение № 019; ФИО4, по доверенности от 28.01.2019 № 2 сроком действия один год, служебное удостоверение № 002;

информация о движении дела была размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru,

установил.

Администрация Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области (далее – Администрация, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области в лице Кольчугинского межрайонного отдела производства по делам об административных правонарушениях (далее – Инспекция, административный орган) от 11.09.2018 № 4-П-0121-ПТ.

В обосновании заявленного требования Администрация указала на незаконность и необоснованность оспариваемого предписания. Администрация пояснила, что требование о ликвидации несанкционированной свалки ТБО и отходов производства с земельного участка, не являющегося муниципальной собственностью, а находящегося в собственности юридического лица, является незаконным, так как обязывает администрацию к исполнению действий, не предусмотренных действующим законодательством. Ликвидация свалки за счет средств бюджета МО "Нагорное сельское поселение" будет являться нецелевым использованием бюджетных средств и грубым нарушением норм права. Более подробно доводы Администрации изложены в заявлении от 04.10.2018 № 1314.

Представители Инспекции в отзыве на заявление и в судебных заседаниях возражали против удовлетворения заявленных требований, указав на законность и обоснованность оспариваемого предписания.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 05.02.2019 был объявлен перерыв до 12.02.2019 до 16 час. 00 мин.

Заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, в соответствии с обращением ФИО5, поступившим в Инспекцию из администрации Владимирской области, по фактам несанкционированного размещения отходов производства и потребления в Петушинском районе, был осуществлен надзор за санитарным состоянием территории МО "Нагорное сельское поселение" Петушинского района.

В ходе осуществления надзорной деятельности Инспекцией было обнаружено наличие свалки ТБО и отходов производства в объеме около 16 кубических метров на площади около 46 кв.м на территории в районе недействующего пионерского лагеря у автомобильной дороги от д. Киржач в сторону д. Санино.

Вышеуказанный факт свидетельствует о нарушении требований, установленных пунктами 8.5, 22.2 и 22.3 Правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Нагорного поселения, надлежащему содержанию расположенных на них объектов.

Инспекция посчитав, что данная территория относится к землям МО "Нагорное сельское поселение", в соответствии с пунктом 5.11 Правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Нагорного поселения, надлежащему содержанию расположенных на них объектов, установила в действиях (бездействии) Администрации признаки административно-наказуемых деяний, ответственность за которые предусмотрена пунктом 1 статьи 6 и пунктом 1 статьи 12 Закона Владимирской области от 14.02.2003 № 11-ОЗ "Об административных правонарушениях во Владимирской области".

В качестве меры по устранению выявленных нарушений Инспекцией в адрес Администрации было выдано предписание от 11.09.2018 № 4-П-0121-ПТ, в соответствии с которым в целях повышения качества санитарной очистки и надлежащего содержания подведомственных территорий администрации Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области было предписано в срок до 09.10.2018 ликвидировать указанные нарушения.

Администрация, посчитав предписание Инспекции от 11.09.2018 № 4-П-0121-ПТ незаконным и необоснованным, возлагающим на Администрацию обязанность по его исполнению при отсутствии к тому предусмотренных законом оснований, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом следует понимать акт, носящий индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку предписание государственного органа имеет властно-распорядительное содержание, дело подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела документы и правовые позиции сторон, арбитражный суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленного требования в силу нижеследующего.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

В силу статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений. Пунктом 3 указанной статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

Частью 1 статьи 13 указанного выше Федерального закона предусмотрено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Решением Совета народных депутатов Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области от 29.06.2017 № 1/6 утверждены Правила по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Нагорного поселения, надлежащему содержанию расположенных на них объектов (далее – Правила), согласно которым установлены единые нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, санитарного содержания территории.

Указанными Правилами при производстве летней уборки запрещается вывоз мусора, твердых бытовых отходов, крупногабаритного мусора, строительного мусора, смета и иных отходов в неотведенные для этого места; несанкционированная свалка мусора на неотведенных и (или) прилегающих территориях (пункт 8.5 Правил).

Согласно пункту 22.2 Правил ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования "Нагорное сельское поселение" несет администрация Нагорного сельского поселения. Ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок на земельных участках, находящихся в собственности или ином вещном праве, праве аренды, ином законном праве у юридических или физических лиц возлагается на собственников данных земельных участков (пункт 2.23.Правил).

В соответствии с Положением о Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области, утвержденным постановлением Губернатора Владимирской области от 30.06.2008 № 489 (далее – Положение), Инспекция является органом исполнительной власти области, осуществляющим административно-технический надзор (контроль) на территории Владимирской области (пункт 1.1 Положения).

Согласно разделу 2 Положения к полномочиям Инспекции относится: решение следующих вопросов: привлечения виновных лиц к административной ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Владимирской области об административных правонарушениях, и в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях, надзор (контроль) за устранением нарушений норм и правил, установленных областным законодательством и муниципальными правовыми актами.

В соответствии с предоставленными полномочиями Инспекция осуществляет: по результатам мероприятий по надзору (контролю) составлять протоколы об административных правонарушениях, в том числе по фактам нарушения гражданами, должностными или юридическими лицами правил благоустройства и содержания территорий (пункт 3.1.14 Положения); мониторинг санитарного состояния и обращения с бытовыми отходами на территории Владимирской области (пункт 3.21 Положения).

Для выполнения возложенных на Инспекцию полномочий и реализации функций должностные лица Инспекции имеют право: проводить на подконтрольных объектах в установленном порядке плановые и внеплановые проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами норм и правил, установленных областным законодательством и муниципальными правовыми актами; составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах компетенции Инспекции в соответствии с законодательством Владимирской области об административных правонарушениях; при выявлении административных правонарушений выдавать предписания об устранении нарушений и исполнении обязанностей, предусмотренных нормами и правилами, установленными областным законодательством и муниципальными правовыми актами (пункты 4.1, 4.2, 4.3 Положения).

На основании изложенного, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено Управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

Оценивая соответствие содержания оспариваемого предписаний требованиям законодательства, суд приходит к следующим выводам.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций инспекции, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

При этом выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

При вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов лиц допустивших правонарушение, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Из материалов дела следует и установлено судом, что ходе осуществления надзорной деятельности Инспекцией было обнаружено наличие свалки ТБО и отходов производства в объеме около 16 кубических метров на площади около 46 кв.м на территории в районе недействующего пионерского лагеря у автомобильной дороги от д. Киржач в сторону д. Санино.

В целях устранения нарушений Правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Нагорного поселения, надлежащему содержанию расположенных на них объектов, Инспекцией выдано предписание Администрации ликвидировать выявленное нарушение.

Инспекция в отзыве от 22.11.2018, а также представители Инспекции в ходе судебного разбирательства пояснили, что территория, на которой обнаружена свалка ТБО и отходов производства (территория в районе недействующего пионерского лагеря у автомобильной дороги от д. Киржач в сторону д. Санино) относится к муниципальному образованию Нагорное сельское поселение.

Согласно доводам Администрации указанная в предписании свалка расположена на территории земельного участка с кадастровым номером 33:13:060250:799, находящегося в собственности общества с ограниченной ответственностью "Сапфир".

В силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В нарушение указанных положений Инспекцией в материалы дела не представлены надлежащие доказательства, позволяющие идентифицировать территорию, на которой обнаружена свалка ТБО и отходов производства (территория в районе недействующего пионерского лагеря у автомобильной дороги от д. Киржач в сторону д. Санино) в качестве земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования Нагорное сельское поселение.

Ссылка Инспекции на положения пункта 3.1.1 Правил, согласно которому если собственник объекта или земельного участка не определен, не известен, либо его установление не представляется возможным, то обязанности по уборке и благоустройству территории возлагаются на администрацию поселения, на территории которого находится объект, земельный участок, судом отклоняется, поскольку в материалах дела отсутствуют надлежащие доказательства принятия Инспекцией мер к установлению земельного участка (его характеристик), в границах которого обнаружена свалка ТБО, а также его собственника.

Доказательств обратного административным органом не представлено.

Таким образом, вопреки требованиям части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Инспекция не доказала законность и обоснованность оспариваемого предписания.

В силу приведенных норм права и установленных фактических обстоятельств дела, суд пришел к выводу о том, что Администрация является ненадлежащим субъектом ответственности правонарушения, признаки которого установлены Инспекцией, что явилось основанием для вынесения оспариваемого предписания и повлекло нарушение прав заявителя, незаконным возложением на него обязанности по его исполнению.

Оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу о том, что применительно к обстоятельствам настоящего дела оспариваемое предписание выдано заинтересованным лицом при отсутствии предусмотренных законом оснований, с нарушением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, т.е. имеется необходимая совокупность условий для признания данного предписания незаконным.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине между сторонами по делу судом не рассматривается в связи с освобождением заявителя от ее уплаты согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 4, 17, 49, 65, 71, 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1. Заявление администрации Нагорного сельского поселения Петушинского района Владимирской области удовлетворить.

Признать незаконным предписание Государственной инспекции административно-технического надзора администрации Владимирской области от 11.09.2018 № 4-П-0121-ПТ.

2. Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья С.Г. Кузьмина