Решение от 27 октября 2017 г. по делу № А40-251132/2016

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А40-251132/16-92-2195
г. Москва
27 октября 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 октября 2017 года

Полный текст решения изготовлен 27 октября 2017 года

Арбитражный суд в составе судьи Кузина М.М.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению АО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье»

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо: Управление по государственному регулированию тарифов Воронежской области, Управление ФАС России по Воронежской области

о признании незаконным решения

с участием:

от заявителя: ФИО2 (дов. от 11.12.2016 №25)

от ответчика: ФИО3 (дов. от 30.06.2017 №ИА/44566/17), ФИО4 (дов. от 14.04.2017 №ИА/25346/17)

от 3-х лиц: не явились, извещены

УСТАНОВИЛ:

АО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» (далее – Заявитель, Компания) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным решения ФАС России (далее – Ответчик) от 23.09.2016 №СП/65679/16 «О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении о досудебном рассмотрении спора между АО «ППК «Черноземье» и Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области» в части отказа в удовлетворении требований АО «ППК «Черноземье» о признании неправомерными действий Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области по исключению из экономически обоснованных затрат АО «ППК «Черноземье» на 2016 год собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей билетов в пригородном сообщении по элементу «Прочие затраты» на оплату охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб. относимых на Воронежскую область; об обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области пересмотреть расчет величины экономически обоснованных затрат по Воронежской области путем включения в него неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб.) и обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области установить экономически обоснованный уровень тарифа для Компании на 2016 год с учетом неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб.).

Заявитель требования поддержал, в полном объеме, по доводам, изложенным в заявлении.

Ответчик против удовлетворения требований возражал.

Представители третьих лиц в судебное заседание не явились, в материалах дела имеются документы, подтверждающие их надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело без участия третьих лиц в порядке, предусмотренном ст.156 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд признал заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Суд установил, что срок установлены для оспаривания ненормативного правового акта, установленный ч.4 ст.198 АПК заявителем не пропущен.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса РФ, п.6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, 23.09.2016 ФАС России было принято Решение №СП/65679/16 «О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении о досудебном рассмотрении спора между АО «ППК «Черноземье» и Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области».

Не согласившись с указанным решением в части отказа в удовлетворении требований АО «ППК «Черноземье» о признании неправомерными действий Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области (далее – Управление) по исключению из экономически обоснованных затрат АО «ППК «Черноземье» на 2016 год собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей билетов в пригородном сообщении по элементу «Прочие затраты» на оплату охранных услуг в размере 39 515 тыс. руб. относимых на Воронежскую область; об обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области пересмотреть расчет величины экономически обоснованных затрат по Воронежской области путем включения в него неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс. руб.) и обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области установить экономически обоснованный уровень тарифа для Компании на 2016 год с учетом неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс. руб.).

Заявитель указывает, что оспариваемое решение ФАС России нарушает право Компании, как перевозчика пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении, на полное возмещение потерь в доходах вследствие регулирования тарифов за счет бюджета Воронежской области, предусмотренное п.п. 13, 15 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643), п. 5 ст. 790 ГК РФ, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», так как размер экономически обоснованных затрат и себестоимость перевозки непосредственно влияют на сумму бюджетного финансирования в счет возмещения недополученных перевозчиком доходов.

Удовлетворяя требования заявителя, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 4, статьи 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", частей 1 и 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" тарифное регулирование услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении основано на обеспечении безубыточности деятельности организаций железнодорожного транспорта, установлении тарифов на основе себестоимости и уровня рентабельности такой деятельности. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

Как следует из материалов дела, в решении ФАС России указано, что «Заявителем был представлен договор на оказание охранных услуг, заключенный между АО «ППК «Черноземье» и ООО «ЧОП «Стражник» от 28.02.2013 № 28, который вступил в силу с 01.03.2013 и действовал до 31.12.2015.

Договор на оказание частных охранных услуг на 2016 г. (период регулирования) был заключен после установления экономически обоснованного уровня тарифа».

Исходя из изложенного, ФАС России пришла к выводу, что у Управления не имелось оснований для включения расходов на оплату охранных услуг в состав экономически обоснованных затрат Компании на 2016 г. в связи с тем, что на момент установления тарифов Компанией не был представлен действующий договор на оказание охранных услуг в 2016 г.

Суд признает данный вывод Ответчика необоснованным в силу следующего.

В решении ФАС России не ссылается на какое-либо нормативное положение, обязывающее субъекта естественных монополий представлять в регулирующий орган копии заключенных и действующих на период регулирования договоров (в данном случае - на 2016 г.), равно как и обязывающее вообще заключать такие договоры для того, чтобы регулирующий орган мог учесть их при формировании тарифов.

Исчерпывающий перечень документов, представляемых Компанией для рассмотрения вопросов по установлению тарифов в отношении услуг субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок установлен Приложением № 3 к Приказу ФСТ России № 506-Т от 19.08.2011.

Представление каких-либо договоров, заключенных и действующих на период регулирования, данным перечнем не предусмотрено.

Данная позиция нашла отражение в судебной практике АО «ППК «Черноземье», а именно в решении Курского областного суда от 09.03.2016 по делу № За-01/2016, оставленному без изменения Определением Верховного суда РФ от 28.07.2016, так согласно указанному решению и определению Верховного суда РФ, приложение № 3 к приказу ФСТ № 506-Т от 19.08.2011 содержит исчерпывающий перечень документов, предоставляемых для рассмотрения вопросов по установлению тарифа.

Как указано в данном решении, предоставление копий каких-либо договоров «Перечень документов» вообще не предусматривает. Пунктом 6 "Перечня документов» предусмотрен лишь реестр договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями субъекту естественной монополии, и услуги, оказываемые субъектом регулирования иным организациям.

Представление данных документов субъектом естественных монополий не предусмотрено и п. 5 раздела II Методики, который также предполагает, что расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые компанией пригородных пассажирских перевозок в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах РФ, выполняется на основе в том числе реестра договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями и услуги, оказываемые компанией пригородных пассажирских перевозок иным организациям, с указанием перечня работ (услуг), размеров ставок, единиц их измерения и порядка расчетов (со ссылкой на дополнительные соглашения и сроки действия), информации о доходах (расходах) по договорам, копии указанных договоров (прим. Действующих на момент подачи тарифной заявки) с приложением обосновывающих материалов по уровню ставок с комментариями и пояснениями (по запросу регулирующего органа).

Такой реестр прилагался к заявлению Компании № ППК-4139 от 14.07.2015, более того, к заявлению прилагались и сами действующие на момент подачи тарифной заявки договоры. При этом указанный пункт 6 «Перечня документов», весь «Перечень документов», п. 5 Методики не предусматривают, что в реестре договоров, предоставляемом в текущем периоде (в данном случае - в 2015 году), должны быть указаны и договоры, заключенные и действующие на период регулирования, а также в данных документах отсутствует обязанность заключать данные договоры в текущем периоде, чтобы иметь возможность планировать несение затрат в периоде регулирования.

Таким образом, непредставление документов, подтверждающих закупку услуг частного охранного предприятия в установленном порядке (договор с ЧОП «Стражник» на 2016 год) не является основанием для исключения данных расходов из состава экономически обоснованных при формировании тарифов.

Следует отметить, что деятельность ЧОП «Стражник» относится к услуге по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, то есть к регулируемому виду деятельности. Данный довод нашел отражение в Решении Курского областного суда от 09.03.2016 г. по делу № За-01/2016 (стр. 16 абз. 2).

Согласно пункту 15 «Положения» органы регулирования при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов, финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.

Выявленные по данным отчетности средства, использованные субъектом регулирования в течение текущего и предшествующего периодов регулирования не в соответствии с прогнозом финансово-экономической деятельности субъекта регулирования, принятым органами регулирования при установлении (изменении) тарифов на соответствующие периоды, могут учитываться органами регулирования при установлении (изменении) тарифов на последующий период регулирования в качестве источника покрытия расходов в этот период. Аналогичные положения приведены в вышеуказанных пунктах 13. 14 «Методики».

Таким образом, из буквального содержания данных правовых норм федерального законодательства следует, что органом регулирования исключены могут быть лишь такие необоснованные затраты, которые вызваны исключительно нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием иной деятельности, а не затраты, необходимость которых не подтверждена субъектом регулирования.

Поскольку Компанией были представлены ФАС России все предусмотренные «Перечнем документов» и «Методикой» документы, включая содержащие данные по указанным расходам (договор оказания услуг, действовавший в отчетном (в данном случае - 2014 г.) и в текущем (2015 г.) периодах, при наличии сомнений в их обоснованности Управление было вправе запросить у истца дополнительные документы относительно данных расходов (пункт 6 «Методики»), чего не сделало, в связи с чем необоснованность и нерациональность данных расходов в соответствии с указанными нормами «Положения» и «Методики» Управлением не доказана.

Данная позиция также нашла отражение в Решении Курского областного суда от 09.03.2016 по делу № За-01/2016, оставленном без изменения Определением Верховного суда РФ от 28.07.2016.

На основании вышеизложенного вывод ФАС России о правомерности исключения Управлением указанных затрат из состава экономически обоснованных ошибочен, решение ФАС России в части отказа в удовлетворении требований Компании, касающихся расходов на оплату охранных услуг, незаконно и необоснованно.

Согласно ст. 13 ГК РФ, п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемыми актами прав и законных интересов заявителя.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оспариваемое решение ФАС России нарушает права и законные интересы АО «ППК «Черноземье» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности компании, а именно, нарушено право Компании, как перевозчика пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении, на полное возмещение потерь в доходах вследствие регулирования тарифов за счет бюджета Воронежской области, предусмотренное п.п. 13, 15 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643, п. 5 ст. 790 ГК РФ, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», так как размер экономически обоснованных затрат и себестоимость перевозки непосредственно влияют на сумму бюджетного финансирования в счет возмещения недополученных перевозчиком доходов.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что имеется совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания незаконным оспариваемого решения, оспариваемое бездействие является не законным и нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно ч.2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с п. 3 ч.4 ст. 201 АПК РФ суд возлагает на заинтересованное лицо обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленном законом порядке и сроки.

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ.

На основании вышеизложенного, Федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях», руководствуясь ст. 1-13, 15, 17, 27, 29, 49, 51, 64-68, 71, 75, 81, 123, 156, 163, 166-170, 176, 180, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным решения ФАС России от 23.09.2016 №СП/65679/16 «О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении о досудебном рассмотрении спора между АО «ППК «Черноземье» и Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области» в части отказа в удовлетворении требований АО «ППК «Черноземье» о признании неправомерными действий Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области по исключению из экономически обоснованных затрат АО «ППК «Черноземье» на 2016 год собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей билетов в пригородном сообщении по элементу «Прочие затраты» на оплату охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб. относимых на Воронежскую область; об обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области пересмотреть расчет величины экономически обоснованных затрат по Воронежской области путем включения в него неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб.) и обязании Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области установить экономически обоснованный уровень тарифа для Компании на 2016 год с учетом неправомерно исключенных экономически обоснованных затрат Компании (собственных прямых производственных затрат, связанных с продажей проездных билетов в пригородном сообщении по оплате охранных услуг в размере 39 515 тыс.руб.)

Обязать ФАС России устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленном законом порядке и сроки.

Взыскать с ФАС России в пользу АО «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб. (три тысячи).

Проверено на соответствие Федеральному закону «О естественных монополиях» от 17.08.1995 №147-ФЗ.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин