Решение от 12 июля 2021 г. по делу № А15-2698/2020

Дело №А15-2698/2020
12 июля 2021 г.
г. Махачкала


Резолютивная часть решения объявлена 07 июля 2021 г.


Решение в полном объеме изготовлено 12 июля 2021 г.

Арбитражный суд Республики Дагестан в составе судьи Батыраева Ш.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Республиканского автономного учреждения Республики Дагестан «Республиканский центр по сейсмической безопасности» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Министерству финансов Республики Дагестан (ОГРН <***>, ИНН <***>),

Службе государственного финансового контроля Республики Дагестан (ОГРН <***>, ИНН <***>),

о признании незаконными пунктов 3,5,7,8 представления от 10.06.2020 №04-05-01/14-2569/2,

при участии

заинтересованного лица - Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан: ФИО2 (по доверенности) и ФИО3 (по доверенности),

УСТАНОВИЛ:

республиканское автономное учреждение Республики Дагестан «Республиканский центр по сейсмической безопасности» (далее – учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Министерству финансов Республики Дагестан (далее – Министерство) о признании недействительным представления от 10.06.2020 №04-05-01/14-2569/2.

Определением суда от 11.02.2021 приняты к рассмотрению уточненные требования о признании недействительным представления от 10.06.2020 №04-05-01/14-2569/2 в части пунктов 3, 5, 7 и 8.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: на стороне заявителя ООО «Абукъ» и на стороне заинтересованного лица - Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан.

Определением от 09.06.2021 Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее – Служба финансового контроля) привлечена к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица, судебное разбирательство отложено на 07.07.2021.

Заявление мотивировано тем, что доводы проверяющего о нарушении порядка определения начальной максимальной цены контракта (далее – НМЦК) не соответствуют действительности. НМЦК определена исходя из утвержденной заказчиком проектной документации и сметной стоимости работ. Проектная документация получила положительное заключение экспертизы. Территориальные единичные расценки, примененные при определении сметной стоимости работ, включены в Федеральный реестр сметных нормативов. Выводы проверяющего о завышении стоимости работ заявитель считает необоснованными, так как каких-либо выездов на объект не осуществлялось, акты обмеров не составлялись. Все незначительные изменения в проектной документации согласовывались заказчиком и проектировщиком, они не ухудшают характеристики объекта, а только улучшают их.

Заинтересованное лицо - Министерство в отзыве заявление не признает. Считает, что в данном случае НМЦК заказчиком определена проектно-сметным методом. При этом проектная документация разработана без оформления договорных отношений с проектной организацией. Первоначально заказчиком объекта являлось МКУ «Комитет по строительству» администрации г. Махачкалы. Сметная документация составлена в 4 квартале 2016 года в территориальных единичных расценках 2001 года, утвержденных постановлением Правительства РД от 12.11.2020 №414, которые не включены в Федеральный реестр и не могли быть использованы при формировании НМЦК. Проверкой установлено выполнение и предъявление к оплате объема работ, не предусмотренных сметой на общую сумму 38 114,3 руб., дополнительные сметы на которые не представлены. Изменения в сметную документацию неправомерно внесены на основании дополнительных смет, подписанных только заказчиком. Заключение госэкпертизы по корректировке проекта получено после завершения строительства объекта.

Заявитель, заинтересованное лицо – Министерство и третье лицо ООО «Абукъ», извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку в суд своих представителей не обеспечили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Представители заинтересованного лица - Служба финансового контроля в судебном заседании заявление не признал, просил суд в его удовлетворении отказать по основаниям и доводам, изложенным в отзыве Министерство.

Заслушав представителей заинтересованного лица, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании пункта 6 протокола совещания от 17.03.2020 в Правительстве Республики Дагестан и приказа министерства от 25.03.2020 № 244§л/с, удостоверения на проведение выездной внеплановой проверки от 01.04.2020 № 04-03/58 министерством проведена проверка эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2018 году учреждению на строительство объекта «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>, г. Махачкалы, Республика Дагестан».

По результатам проведенной проверки составлен акт выездной проверки от 18.05.2018, на основании которого учреждению выдано представление от 10.06.2020 №04-05-01/14-2569/20 с предложением рассмотреть материал проверки и принять меры по устранению выявленных нарушений, их причин и условий, а также привлечению к ответственности лиц, ответственных за допущение нарушений.

В представлении в оспоренных частях 3, 5, 7 и 8 представления изложены следующие предложения.

Принять меры по недопущению неэффективного использования бюджетных средств, вследствие необеспечения учреждением соблюдения нормативов градостроительного проектирования (3 пункт). В ходе строительства соблюдать требования Закона о контрактной системе, Гражданского кодекса РФ и условий контрактов, и не допускать подрядной организации без оформления в установленном порядке и без согласования с заказчиком вносить изменения в сметную документацию соответственно и в условия государственных контрактов (5 пункт). Обеспечить проведение пересчета сметной стоимости объекта и соответственно стоимости контракта, заключенного с ООО «Абукъ» (с учетом изменений, внесенных в некоторые локальные сметы, а также стоимости выполненных и оплаченных работ) с соблюдением требований нормативных правовых актов, регламентирующих определение сметной стоимости строительной продукции по объекту «Детсад в п.Н.Кяхулай» (7 пункт). Уточнить с ООО «Абукъ» взаимные расчеты с учетом выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ исходя из результатов пересчета, и обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта «Детсад в п.Н.Кяхулай» за счет подрядной организации (8 пункт).

Учреждение, считая указанное представление в части пунктов 3, 5, 7 и 8 незаконными, в порядке главы 24 АПК РФ оспорило его в арбитражном суде.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Исходя из положений части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее- БК РФ) к органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

Согласно статье 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Указом Главы Республики Дагестан 09.11.2018 №125 упразднена Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан, передав её функции Министерству финансов Республики Дагестан.

С учетом изложенного нормативного правого акта спорная проверка правомочно и на законных основаниях проведена министерством.

В оспоренных пунктах 3 и 5 представления министерство предлагает учреждению при определении и обосновании НМЦК соблюдать требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ), Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 №567 (далее - Методика), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2008 №87 и индексов, внесенных в Федеральный реестр сметных нормативов.

Заявитель считает, что указанные рекомендации нарушают его права и законные интересы, так как считает, что указанные законы и нормативные правовые акты им не нарушались.

Судом проверены указанные доводы и установлено следующее.

В целях реализации мероприятий по строительству объектов социального назначения в рамках подпрограммы «Развитие территорий для жилищного строительства в Республике Дагестан» и во исполнение заключенного в рамках указанной программы соглашения между Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан и ГАУ РД «Сейсмобезопасность» от 17.05.2018 №05.1-1/18 «О предоставлении субсидий на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказания государственных услуг (выполнение работ)», по итогам аукциона 07.08.2018 между учреждением (заказчик) и ООО «Абукъ» (подрядчик) заключен государственный контракт №Ф.2018.374142 на «Выполнение работ по строительству «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>» в г. Махачкала. Цена контракта составляет 150 403 150 руб.

Предметом спорной проверки явилась эффективность использования бюджетных средств, выделенных в 2018 году учреждению на строительство указанного объекта.

В ходе проверки установлено, в акте проверки и в оспоренном представлении зафиксировано следующее.

В нарушение статьи 22 Закон №44-ФЗ и пункта 6.1 Методики учреждение без проведения корректировки сметной документации при определении НМЦК за основу взята сметная документация, разработанная в 2016 году на основе территориальных единичных расценок, не включенных в Федеральный реестр, что противоречит статье 8.3 ГрК РФ, пункту 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию.

Из материалов дела следует, что сметная документация по указанному объекту составлена в четвертом квартале 2016 года в территориальных единичных расценках 2001 года, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 12 ноября 2010 года №414 (ТЕР-2001 в редакции 2010 года), для последующего перевода в текущие цены использованы индексы изменения, рассчитанные ГБУ РД «Региональный центр Республики Дагестан по ценообразованию в строительстве».

В соответствии с пунктом 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 427, а также согласно пункту 1 статьи 8.3 главы 2.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства определяется с применением сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов, в том числе индексов изменения сметной стоимости строительства, сообщаемых ежеквартальными письмами Минстроя России.

Согласно пункту 2.4 МДС 81-35.2004 индекс изменения сметной стоимости, устанавливаемый к базовому уровню цен, является одним из видов сметных нормативов.

Сметная документация в соответствии с МДС 81-35.2004, а также согласно пункту 30 Положения Постановления РФ № 87, составляется в текущем уровне цен определенном на основе цен, сложившихся ко времени ее составления.

После 2 квартала 2016 года Минстрой России в Федеральный реестр не включает индексы изменения базовых цен в текущие цены ТЕР - 2001.

В соответствии с приведенными нормативными актами учреждением не учтено, что для определения сметной стоимости строительства в Республике Дагестан, начиная со 2 квартала 2016 года, не могут пользоваться ТЕР - 2001, хотя они не исключены из Федерального реестра.

Поэтому определение сметной стоимости строительства в текущем уровне цен, начиная со 2 квартала 2016 года, следовало определять с применением федеральных единичных расценок и индексов изменения к ним по Республике Дагестан, включенных в Федеральный реестр.

Само по себе то, что при формировании НМЦК учреждение исходило из ранее утвержденной МКУ «Комитет по строительству» сметной стоимости объекта, получившего положительное заключение экспертизы, не освобождает его от обязанности соблюдать действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее определение сметной стоимости строительной продукции и соответственно НМЦК.

В возражениях от 20.05.2020 учреждением сам факт применения индекса изменения сметной стоимости строительства, не включенного в Федеральный реестр, при определении сметной стоимости строительства, не оспорен.

Письмом Минстроя России от 28 февраля 2014 года № 3086-ЕС/08 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано к 1 июня 2014 года организовать разработку территориальных сметных нормативов в соответствии с государственными сметными нормативами, утвержденными приказом Минстроя России от 30 января 2014 года № 34/пр.

По настоящее время в Республике Дагестан территориальные сметные нормативы в редакции 2010 года не приведены в соответствие с государственными сметными нормативами, в связи с чем со 2 квартала 2016 года Минстрой России в ежеквартальных письмах, включаемых в Федеральный реестр, не публикует индексы изменения базисной стоимости к территориальным сметным нормативам в редакции 2010 года по Республике Дагестан.

Суд также отклоняет доводы учреждения о том, что для целей установления завышения стоимости выполненных работ министерству необходимо было осуществить выезд на объект, так как установление несоответствие объемов фактически выполненных работ по актам КС-2 и справкам КС-3 в связи с наличием неправомерного применения единичных расценок и индексов изменения базовых цен в текущие, возможно путем сличения актов формы № КС-2 со сметой, а также путем пересчета сметной документации из ТЕР в ФЕР, в результате которого министерство и установило завышение стоимости выполненных работ.

В результате выборочного пересчета локального сметного расчета и применения индексов пересчета, рекомендуемых Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, НМЦК министерство и установило завышение.

Следствием завышения стоимости работ, как пояснил представитель службы в судебном заседании, также явилось неправомерное возведение в нарушение строительных норм и правил третьего этажа объекта капитального строительств.

Учреждение, заявляя доводы том, что по рассматриваемому объекту имеется положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, где высотность объекта «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>, г. Махачкала, Республика Дагестан» составила 3 этажа и включает в себя лифт и замечания по этажности объекта в экспертизе отсутствуют.

Однако в соответствии с требованиями постановления Правительства Республики Дагестан от 22 января 2010 года № 14 «Об утверждении республиканских нормативов градостроительного проектирования» (далее Постановление - № 14), Свода правил СП 14.13330.2014 «Строительство в сейсмических районах» здания детских дошкольных учреждений, размещаемые в сейсмических районах, следует принимать не выше двух этажей. При этом Постановлением № 14 определено, что в крупных городских округах и поселениях в условиях плотной застройки по согласованию с Управлением Роспотребнадзора по Республике Дагестан допускается проектирование зданий высотой 3 этажа, что не было обеспечено заказчиком объекта.

В части возражений по ширине учреждением также не учтено, что согласно пункту 5.2.14. «СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы», утвержденного приказом МЧС России от 25 марта 2009 года № 171 (в ред. от 09 декабря 2010 года), ширина эвакуационных выходов из помещений должна быть не менее 1,2 метров при числе эвакуирующихся более 15 человек.

В связи с изложенным доводы учреждения о том, что по факту 7 из 14 эвакуационных выходов имеют ширину проема в свету 1,2 метров, не освобождают Заказчика от обязанности обеспечить приведение остальных 7 эвакуационных выходов шириной проема 1,13 метров в соответствие с действующим законодательством.

Доводы учреждения о том, что при проведении экспертизы проектной документации, подготовленной с использованием экономически эффективной проектной документации повторного применения, оценка разделов проектной документации, в которые не вносились изменения, на предмет соответствия этих разделов требованиям технических регламентов не проводится, также являются необоснованными, так как не соблюдены требования Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», при использовании проектной документации повторного применения, в том числе не получено положительное заключение экспертизы в отношении применяемой проектной документации повторного использования, справка с указанием разделов представленной на государственную экспертизу проектной документации, которые не подвергались изменению и полностью соответствуют проектной документации повторного использования и т.д.

С учетом изложенных обстоятельств и по итогам проверки установлено и материалы дела подтверждают, что всего по актам формы № КС-2 и справкам формы №КС-3 ООО «Абукъ» выполнены и предъявлены к оплате, а учреждением оплачены объемы работ, не предусмотренные сметой, на общую сумму 42 464,1 тыс. руб. В ходе проверки министерству были представлены две дополнительные сметы, согласованные сторонами в установленном порядке, на общую сумму 4 349,8 тыс. руб. На остальную часть средств в сумме 38 114,3 тыс. руб. дополнительные сметы учреждением не представлены.

Таким образом, являются правомерными выводы министерства о том, что ООО «Абукъ» выполнены и предъявлены к оплате без оформления в надлежащем порядке и без согласования с заказчиком объемы работ на сумму 38 114,3 тыс. руб., т.е. внесены изменения в сметную документацию соответственно и в условия государственного контракта, которые в последующем были оплачены учреждением, что противоречит условиям контракта № Ф.2018.374142, статье 95 Закона №44-ФЗ и статье 452 ГК РФ и влечет неправомерное расходование средств на указанную сумму.

В связи с изложенными суд считает, что выводы министерства, изложенные в оспоренных пунктах 3 и 5 представления о нарушении при определении и обосновании НМЦК требования Закона №44-ФЗ, приведенной выше Методики, ГрК РФ и Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2008 №87 и индексов, внесенных в Федеральный реестр сметных нормативов соответствуют действительности. Рекомендации министерства о необходимости их соблюдения не нарушают какие-либо права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Так как изначально сметная стоимость объекта и соответственно НМЦК были определены с нарушением приведенных выше нормативных правовых актов, то и изложенное в пункте 7 оспоренного представления указание учреждению на необходимость проведения перерасчета сметной стоимости объекта и стоимости контракта, заключенного с ООО «Абукъ» с соблюдением требований нормативных правовых актов, регламентируемых определение сметной стоимости строительной продукции, а также в пункте 8 о необходимости уточнения с ООО «Абукъ» взаимных расчетов выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ по объекту «Датсад в п. Н. Кяхулай» также суд признает законными и обоснованными.

В связи с изложенными обстоятельствами суд приходит к выводу, что оспоренные пункты представления министерства соответствуют требованиям закона, изложенные в них нарушения и обстоятельства подтверждаются материалами дела, поэтому в удовлетворении заявления заявителю следует отказать.

Заявителем по платежному поручению от 20.08.2020 №217 уплачена государственная пошлина в размере 3000 руб., расходы по которой в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований возмещению не подлежат.

Принятые определением суда от 01.09.2020 обеспечительные меры в соответствии с частью 5 статьи 96 АПК РФ, подлежат отмене после вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 96,110,156,167,170,198,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявления отказать.

Обеспечительные меры, принятые определением суда от 01.09.2020, отменить после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Судья Ш.М. Батыраев