Решение от 17 декабря 2019 г. по делу № А11-11172/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14

тел. (4922) 32-29-10, факс (4922) 42-32-13

http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Владимир Дело № А11-11172/2019

"17" декабря 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 10.12.2019.

Полный текст решения изготовлен 17.12.2019.

В судебном заседании 03.12.2019 на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 10.12.2019 до 15 час. 20 мин.

Арбитражный суд Владимирской области в составе судьи Кузьминой С.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Транснефть-Охрана" (117420, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны" о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области (600027, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) от 10.07.2019 № 5/2019,

при участии представителей

от ООО "Транснефть-Охрана" – ФИО2, по доверенности от 21.10.2019

№ 161 сроком действия на один год;

от Управления Росгвардии по Владимирской области – ФИО3, по доверенности от 14.12.2018 № 18 сроком действия до 31.12.2019,

информация о движении дела была размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru,

установил.

Общество с ограниченной ответственностью "Транснефть-Охрана" в лице филиала "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны" (далее – ООО "Транснефть-Охрана", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области (далее – Управление) от 10.07.2019 № 5/2019.

По мнению ООО "Транснефть-Охрана" административный орган не имел правовых оснований для выдачи предписания за неисполнение Обществом собственного локального акта (приказа).

Подробно доводы Общества изложены в заявлении от 07.08.2019, возражениях на отзыв от 01.11.2019.

Управление в отзыве от 25.09.2019 просило отказать в удовлетворении заявленного требования, указав на законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Управление, его представитель в судебном заседании пояснили, что сотрудники Управления, проводя в период с 13.06.2019 по 10.07.2019 года выездную плановую проверку подразделений ООО "Транснефть-Охрана", осуществляющих деятельность на территории Владимирской области, действовали в пределах полномочий, предоставленных им Федеральным законом от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Кроме того, Управление указало, что в силу императивности Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и постановления Правительства от 30.04.2015 № 430 "Об утверждении Положения о ведомственной охране стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов", предписание от 10.07.2019 № 5/2019 выдано законно и его требования необходимо устранить в полном объеме и в установленные сроки.

Управление обратило внимание суда на несоблюдение со стороны ООО "Транснефть-Охрана" досудебного порядка урегулирования спора и не обращение Общества в административный орган для обжалования результатов проверки.

В судебном заседании 03.12.2019 на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 10.12.2019 до 15 час. 20 мин.

Проанализировав доводы участвующих в судебном заседании лиц, а также представленные в материалы дела документы, арбитражный суд установил следующее.

Во исполнение приказа начальника Управления от 03.06.2019 № 271 "О проведении плановой проверки подразделения охраны ООО "Транснефть-Охрана"" в период с 13.06.2019 по 10.07.2019 комиссией Управления проведена плановая выездная проверка ООО "Транснефть-Охрана" в лице филиала "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны".

В результате осуществления государственного контроля ООО "Транснефть-Охрана" выдано предписание от 10.07.2019 г. № 5/2019, в котором указано на необходимость устранения выявленных нарушений, а именно: представить сведения о проведении упражнения учебных стрельб из автомата (пистолета-пулемета) (упражнение № 6, № 7) Курса стрельб из служебного огнестрельного и боевого ручного стрелкового оружия (приложение Г) "Программы профессиональной подготовки работников ведомственной охраны ПАО "Транснефть" от 29.08.2018 № рд-03.100.30-КТН-091-18, утвержденной президентом ПАО "Транснефть" ФИО4, в командах по охране ППС "Второво", НПС "Филино" отряда "Горьковский", в отделении по охране НПС "Лобково" отряда "Подмосковный" филиала ООО "Транснефть-Охрана" "Верхневолжского межрегионального управления ведомственной охраны"; в команде по охране НПС "Филино" отряда "Горьковский" филиала ООО "Транснефть-Охрана" "Верхневолжского межрегионального управления ведомственной охраны" осуществить подбор кандидатов на вакантные должности, в соответствии штатному расписанию ООО "Транснефть-Охрана", утвержденного приказом от 10.12.2018 № 134ШР.

Срок исполнения выявленных нарушений, установленный предписанием от 10.07.2019 № 5/2019, 10.10.2019.

Полагая, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству и нарушает законные права и интересы Общества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим требованием.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершении действия (бездействие).

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела документы и правовые позиции сторон, арбитражный суд пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленного требования в силу нижеследующего.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 № 226- ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" к полномочиям войск национальной гвардии отнесено осуществление в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроля за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом.

В силу пункта 2 Положения о Федеральном государственном контроле за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2018 № 660, федеральный государственный контроль осуществляется Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и (или) ее территориальными органами (далее - орган государственного контроля) путем проведения плановых и внеплановых проверок подразделений охраны (далее - проверка) в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Пунктом 5 данного Положения определено, что при проведении проверки проверяется соблюдение подразделением охраны обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление деятельности подразделения охраны.

В силу пункта 6 указанного Положения должностные лица органа государственного контроля в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений подразделением охраны обязательных требований при проведении проверки вправе, в том числе, запрашивать у подразделения охраны документы, относящиеся к предмету проверки, в том числе учредительные документы, организационно-распорядительные документы (акты), а также гражданско-правовые договоры и иные документы, связанные с целями, задачами и предметом проверки (с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации); осуществлять иные права, предусмотренные Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Частью 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, к полномочиям Управления относится выдача предписаний об устранении нарушений при проведении проверки деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны лицензионных требований в случае их выявления.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

По смыслу статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должностного лица, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Таким образом, основанием для выдачи предписания является реальное выявление нарушения и установление лица, которое обязано устранить выявленное нарушенное.

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Подпунктом 53.1 пункта 53 Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 21.12.2018 № 651 (далее – Регламент) предусмотрено, что результатом исполнения административной процедуры принятия решения и мер по результатам проверки в случае выявления при проведении проверки нарушений подразделениями охраны обязательных требований (административных правонарушений) является выдача обязательного для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием сроков их устранения.

При этом пунктом 5 Регламента установлено, что предметом государственного контроля является соблюдение подразделениями ведомственной охраны (их филиалами, представительствами, обособленными структурными подразделениями) обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление деятельности подразделений охраны.

Судом установлено, что ООО "Транснефть-Охрана", а также ПАО "Транснефть" не входят в структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Согласно статье 32 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" органы управления общества с ограниченной ответственности вправе утверждать или принимать документы, регулирующие организацию деятельности общества (внутренние документы общества).

Аналогично в соответствии со статьей 48 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" общее собрание акционеров утверждает внутренние документы, регулирующие деятельность органов общества.

Пунктом 2 приказа Минюста России от 04.05.2007 № 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" определено, что при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-11 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", согласно которому нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Кроме того, согласно пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", которым установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Судом установлено, что Программа профессиональной подготовки работников ведомственной охраны ПАО "Транснефть" № РД-03.100.30.КТН-091-18, утвержденная президентом ПАО "Транснефть" 29.08.2018 и введенная в действие приказом генерального директора ООО "Транснефть-Охрана" от 07.09.2018 № 542 "О введении в действие нормативного документа", относится к нормативному акту юридического лица и не входит в систему законодательства Российской Федерации, издана и введена в действие юридическим лицом, не уполномоченным на издание нормативных правовых актов Российской Федерации, не зарегистрирована в Минюсте России, не опубликована в порядке, установленном для нормативных правовых актов.

Соответственно, невыполнение пунктов Программы профессиональной подготовки работников ведомственной охраны, в том числе Курса стрельб из служебного огнестрельного и боевого ручного стрелкового оружия (приложение Г), не может быть предметом проверки, проводимой в порядке Федерального закона № 294-ФЗ, и являться основанием для вынесения предписания об устранении выявленных нарушений.

Более того, в ходе судебного разбирательства представитель Управления подтвердил, что какие-либо нормативные правовые акты, обязывающие заявителя проводить ежегодные стрельбы, отсутствуют.

Оспариваемым предписанием предписано в команде по охране НПС "Филино" отряда "Горьковский" филиала ООО "Транснефть-Охрана" "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны" устранить нарушение пункта 8 Положения о ведомственной охране стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепродуктов и нефтепродуктопроводов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2015 № 430, осуществить подбор кандидатов на вакантные должности в соответствии со штатным расписанием ООО "Транснефть-Охрана" "Верхневолжского межрегионального управления ведомственной охраны", утвержденного приказом от 10.12.2018 № 134ШР.

Согласно пункту 8 Положения о ведомственной охране стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2015 № 430 (далее – Положение № 430), нормы численности работников ведомственной охраны, осуществляющих охранную деятельность на постах, устанавливаются нормативными документами стратегического акционерного общества и не могут быть ниже 4,5 единицы и выше 6,5 единицы на один круглосуточный пост, а при охране объектов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, - ниже 5,3 единицы и выше 7,2 единицы на один круглосуточный пост.

Судом установлено, что нормы численности работников ведомственной охраны, осуществляющих охранную деятельность на постах, установлены Руководством по организации охраны объектов магистрального трубопровода (Приложение А. Методика расчета количества постов охраны и численности подразделений ведомственной охраны) № РД-13.310.00-КТН-153-19, утвержденным президентом ПАО "Транснефть" 29.06.2019 и введенным в действие приказом генерального директора ООО "Транснефть-Охрана" от 28.06.2019 № 407 "О введении в действие РД-13.310.00-КТН-153-19 "Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Руководство по организации охраны объектов магистрального трубопровода".

Ранее аналогичная норма была закреплена в Приложении А ОР-13.310.00-КТН-032-15 "Магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов. Руководство по организации охраны объектов и линейной части магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов ОАО "АК "Транснефть", утвержденным президентом ПАО "Транснефть" 03.03.2015.

Конкретная штатная численность структурных подразделений Общества устанавливается приказами генерального директора ООО "Транснефть-Охрана", в частности, штатная численность филиала ОО "Транснефть-Охрана" "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны" на период 2019 год установлена приказом генерального директора ООО "Транснефть-Охрана" от 10.12.2018 № 134ШР.

Судом установлено, что установленная приказом генерального директора ООО "Транснефть-Охрана" от 10.12.2018 № 134ШР штатная численность соответствует нормам численности, определенным положениями пункта 8 Положения № 430.

Таким образом, ООО "Транснефть-Охрана" требования пункта 8 Положения № 430, регламентирующего организацию и осуществление деятельности подразделений охраны, выполнены в полном объеме.

Подбор кандидатов на вакантные должности подразделений ведомственной охраны является исключительной прерогативой работодателя и не может являться нарушением обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление деятельности подразделении охраны в силу следующего.

В силу разъяснений, приведенных в пункте 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 № 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) и заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя.

Заключение трудового договора с тем или иным лицом связано с волей работодателя. При этом действующее законодательство не содержит норм, обязывающих работодателя заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения и в предписанные сроки.

В то же время одной из основных задач трудового законодательства является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства (статья 1 Трудового кодекса Российской Федерации).

Свобода экономической деятельности работодателя ограничивается свободой труда, правом каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации; абзац 2 статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, ООО "Транснефть-Охрана" при подборе кандидатов на вакантные должности и при заключении трудовых договоров с ним ограничено, в том числе и волеизъявлением самих кандидатов, которые должны дать свое согласие на рассмотрение их кандидатур и заключение трудовых договоров.

С учетом изложенного, проверка Управлением соблюдения положений приказа ООО "Транснефть-Охрана" от 10.12.2018 № 134ШР на предмет осуществления подбора кандидатов на вакантные должности, нормы численности которых установлены в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2015 № 430, не могла быть предметом государственного контроля.

С учетом изложенного, Управление не имело правовых оснований для вынесения предписания в части установления Обществу требований о представлении сведений о проведении упражнений учебных стрельб, а также обязании осуществить подбор кандидатов на вакантные должности в структурных подразделениях Общества.

При таких обстоятельствах, предписание не соответствует закону и нарушает права заявителя путем возложения на него обязанностей, не предусмотренных нормативными правовыми актами.

Довод Управления о несоблюдение со стороны ООО "Транснефть-Охрана" досудебного порядка урегулирования спора и не обращение Общества в административный орган для обжалования результатов проверки судом отклоняется как юридически неверный, основанный на неправильном толковании норм законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Руководствуясь статьями 4, 17, 65, 71, 96, 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

1. Заявление ООО "Транснефть-Охрана" в лице филиала "Верхневолжское межрегиональное управление ведомственной охраны" удовлетворить.

Предписание Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области от 10.07.2019 об устранении выявленных нарушений № 5/2019 признать недействительным.

2. Взыскать с Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Владимирской области (600027, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Транснефть-Охрана" (117420, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 руб.

Выдача исполнительного листа осуществляется по правилам статьи 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

3. Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья С.Г. Кузьмина