Постановление от 4 сентября 2025 г. по делу № А31-124/2025

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Хлыновская, д. 3, г. Киров, Кировская область, 610998 http://2aas.arbitr.ru, тел. <***>


ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А31-124/2025
г. Киров
05 сентября 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2025 года. Полный текст постановления изготовлен 05 сентября 2025 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Минаевой Е.В., судей Ившиной Г.Г., Четвергова Д.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кондаковой О.С.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц- связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителя заявителя – ФИО1, действующей на основании доверенности от 09.12.2024 № 55исх-116/24,

представителей ответчика – ФИО2, действующей на основании доверенности от 09.01.2025 № 3, ФИО3, действующей на основании доверенности от 09.01.2025 № 2,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 26.05.2025 по делу № А31-124/2025

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к контрольно-счетной комиссии города Костромы (ИНН <***>, ОГРН <***>)

третье лицо: муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дирекция программ» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным представления,

установил:

администрация города Костромы (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счетной комиссии города Костромы (далее – ответчик КСК города Костромы) от 09.12.2024 № 9-П.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дирекция программ» (далее – третье лицо, Учреждение, МКУ города Костромы «Дирекция программ»).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 26.05.2025 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным представления от 09.12.2024 № 9-П.

Администрация полагает, что законом установлены два случая передачи полномочий по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности: 1) казенным учреждением по согласованию с главным распорядителем средств, в ведении которого оно находится, на основании договора (соглашения) с учетом положений бюджетного законодательства (пункт 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации); 2) по решению местной администрации полномочия органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) могут быть переданы в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации финансовому органу муниципального образования (пункт 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в целях создания централизованной модели ведения учета. С учетом изложенного заявитель жалобы делает вывод о том, что бюджетные полномочия по ведению бюджетного учета, формированию бюджетной отчетности, представлению ее и иной обязательной отчетности могут быть переданы не только финансовому органу и или его подведомственному казенному учреждению, но и другому (муниципальному) учреждению. Кроме того Администрация указывает, что бюджетные полномочия Управлений по составлению и представлению на утверждение в установленном порядке бюджетных смет; по планированию соответствующих расходов бюджета города Костромы, обоснованию бюджетных ассигнований; составлению и ведению бюджетной росписи, исполнению соответствующей части бюджета города Костромы; осуществлению иных полномочий, установленных БК РФ и принимаемым в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные правоотношения не передавались, МКУ города Костромы «Дирекция программ» осуществляет техническую работу от лица Управлений.

КСП города Костромы в отзыве на апелляционную жалобу настаивает на том, что исходя из пункта 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 2, 3 Постановления Правительства РФ от 27.12.2019 № 1890 бюджетное полномочие органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по ведению бюджетного учета, формированию бюджетной отчетности, представлению ее и иной обязательной отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы может быть передано только Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования и (или) подведомственному ему казенному учреждению.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 09.07.2025 и размещено в

информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 10.07.2025 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области представители сторон поддержали занятые по делу правовые позиции.

Третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением администрации города Костромы от 23.11.2022 № 2238 создано муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дирекция программ», а также утвержден его Устав.

Учредителем (собственником имущества) Учреждения является муниципальное образование городской округ город Кострома. Права и обязанности Учредителя от имени муниципального образования городского округа город Кострома осуществляются Администрацией в лице главы Администрации города Костромы и отраслевых (функциональных) органов Администрации в соответствии с их компетенцией (пункт 1.2 Устава).

Согласно Уставу Учреждения, одним из предметов его деятельности является комплексное сопровождение деятельности Управления строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы, Управления дорожной деятельности и транспортного обслуживания Администрации города Костромы, Управления благоустройства Администрации города Костромы, Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Костромы (далее - Управления), а также подведомственных им муниципальных учреждений города Костромы в соответствии с заключенными соглашениями (договорами) путем осуществления бухгалтерского и бюджетного учета, планово-экономической деятельности, правового сопровождения деятельности (пункт 2.1.1 Устава).

Между МКУ г. Костромы «Дирекция программ» и Управлениями заключены договоры об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета.

Управления являются функциональными органами администрации города Костромы наделенными правами юридических лиц, имеют организационно-правовую форму муниципального казенного учреждения, являются получателями бюджетных средств и главными распорядителями бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1.11 Плана работы на 2024 год на основании распоряжений председателя КСК от 06.09.2024 № 9-РП, от 17.09.2024 № 11-РП, КСК проведено контрольное мероприятие - проверка финансово-хозяйственной деятельности МКУ города Костромы «Дирекция программ», по результатам которого выявлены нарушения учредительных документов и правовых актов, регулирующих деятельность Учреждения.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 12.11.2024 № 24-А.

По итогам проверки в адрес Администрации внесено представление от

09.12.2024 № 9-П, которым Администрации предложено принять меры по устранению следующих нарушений:

- в Уставе МКУ г. Костромы «Дирекция программ» устранить предметы и функции, установленные с нарушением бюджетного законодательства;

- обеспечить выполнение бюджетных полномочий функциональных органов Администрации города Костромы (Управления строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы, Управления дорожной деятельности и транспортного обслуживания Администрации города Костромы, Управления благоустройства Администрации юрода Костромы, Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Костромы) в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, установленными статьями 158, 162, 264.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1890.

Не согласившись с указанным представлением, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

Предметом спора по настоящему делу является представление КСК города Костромы от 09.12.2024 № 9-П.

Пунктом 1 представления установлено нарушение Администрацией положений статьи 264.1 БК ПФ, постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1890, что выразилось в закреплении за Учреждением Уставом предмета деятельности и функций по ведению бюджетной и бухгалтерской отчетности функциональных органов администрации города Костромы (Управления строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы, Управления дорожной деятельности и транспортного обслуживания Администрации города Костромы, Управления благоустройства Администрации города Костромы, Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Костромы (далее — Управления)) и подведомственных им муниципальных учреждений города Костромы.

Единые требования к бухгалтерскому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности установлены в Федеральном законе от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон № 402-ФЗ).

В статье 7 Закона № 402-ФЗ определено, что ведение бухгалтерского учета и хранение документов бухгалтерского учета организуются руководителем экономического субъекта, который обязан возложить ведение бухгалтерского учета на главного бухгалтера или иное должностное лицо этого субъекта либо

заключить договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета (части 1 и 3); порядок передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации (часть 3.1).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ).

В силу статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетным полномочием по формированию бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств.

В статье 162 БК РФ предусмотрены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств по ведению бюджетного учета (обеспечению ведения бюджетного учета) и формированию бюджетной отчетности (обеспечению формирования бюджетной отчетности) и представлению ее получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Управления, являясь казенными учреждениями и получателями бюджетных средств, имеют полномочия по самостоятельному осуществлению ведения бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, а также передаче данных полномочий другому государственному (муниципальному) учреждению в порядке определенном бюджетным законодательством на основании статей 161 (пункты 10.1 и 11) и 264.1 БК РФ (пункт 1, абзацы 1, 2 пункта 6).

Согласно статье 161 БК РФ:

- казенное учреждение по согласованию с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, на основании договора (соглашения) вправе передать иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности (пункт 10.1);

- положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов (пункт 11).

В силу статьи 264.1 БК РФ:

- единая методология бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего Кодекса (пункт 1);

- по решению Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, местной администрации полномочия соответственно федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и

представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы могут быть переданы в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, соответственно Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования.

По решению Правительства Российской Федерации на основании обращения высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (местной администрации) полномочия исполнительных органов субъекта Российской Федерации (органов местной администрации), их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы могут быть переданы в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, Федеральному казначейству.

Такие общие требования установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1890 (далее - Постановление № 1890).

В силу пункта 2 Постановления № 1890 передача уполномоченному органу централизуемых полномочий осуществляется на основании решения соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации (далее - решение о передаче полномочий).

В пункте 3 Постановления № 1890 определено, что решение о передаче полномочий должно содержать, в том числе положение об организации осуществления централизуемых полномочий уполномоченным органом непосредственно и (или) через свои территориальные органы, подведомственное казенное учреждение (уполномоченные организации) (подпункт «д»).

Таким образом, бюджетное полномочие по ведению бюджетного учета, формированию бюджетной отчетности, представление ее и иной обязательной отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы может быть передано только Федеральному казначейству, финансовому органу муниципального образования и (или) подведомственному ему казенному учреждению.

МКУ г. Костромы «Дирекция программ» не подведомственно Управлению финансов Администрации города Костромы. Поэтому, в нарушение вышеуказанных норм статьи 264.1 БК РФ, Постановления № 1890, Учредитель закрепил за Учреждением в Уставе предмет деятельности и функции по ведению бюджетной и бухгалтерской отчетности Управлений и подведомственных им муниципальных учреждений города Костромы, составлению и представлению в установленном порядке и в предусмотренные сроки бюджетной, налоговой, статистической отчетности, а также составлению сводных бухгалтерских отчетов,

на что правильно указано в решении суда.

Аргументы Администрации со ссылкой на Инструкцию, утвержденную приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н (далее – Инструкция № 157н), были предметом рассмотрения суда первой инстанции и правильно отклонены им.

На основании пункта 4 Инструкции № 157н ведение бухгалтерского учета субъекта учета осуществляется его структурным подразделением, возглавляемым главным бухгалтером или иным должностным лицом, на которое возложено ведение бухгалтерского учета.

В силу пункта 4(1) Инструкции № 157н в случае передачи Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования полномочий соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы, ведение бухгалтерского учета осуществляется должностными лицами структурного подразделения уполномоченного органа (его территориального органа) и (или) подведомственного казенного учреждения, на которое возложено ведение бухгалтерского учета в рамках выполнения переданных полномочий (далее - уполномоченная организация).

Передача по решению субъекта учета полномочий по ведению бухгалтерского учета, в том числе по составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности, другому государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии) осуществляется по согласованию с субъектом консолидированной отчетности (с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение), на основании договора (соглашения) (пункт 5 Инструкции № 157н).

Однако указанные выше положения Инструкции № 157н не расширяют установленные пунктом 6 статьи 264.1 БК РФ требования в части передачи полномочий по ведению бюджетного учета администрацией финансовому органу муниципального образования. Как правильно указал суд, пункт 4(1) названной Инструкции соответствует пункту 6 статьи 264.1 БК РФ и закрепляет возможность передачи полномочий органов местной администрации по ведению бюджетного только финансовому органу муниципального образования непосредственно и (или) через подведомственное ему казенное учреждение.

Пунктом 2 представления установлено нарушение Администрацией статей 158 и 162 БК РФ, а именно: Учредитель незаконно определил Уставом в составе функций МКУ г. Костромы «Дирекция программ» в отношении указанных Управлений отдельные функции, являющиеся бюджетными полномочиями данных Управлений.

В Уставе Учреждения установлено, что одним из предметов деятельности

МКУ г. Костромы «Дирекция программ» является комплексное сопровождение деятельности Управлений путем осуществления бухгалтерского и бюджетного учета, планово-экономической деятельности, правового сопровождения деятельности (пункт 2.1.1 Устава). Основным видом деятельности Учреждения является деятельность органов местного самоуправления по управлению вопросами общего характера (пункт 2.7 Устава).

В разделе 3 Устава определены функции Учреждения, являющиеся отдельными бюджетными полномочиями главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств и получателей бюджетных средств согласно статьям 158 и 162 БК РФ: составление и представление на утверждение в установленном порядке бюджетных смет; планирование соответствующих расходов бюджета города Костромы, обоснование бюджетных ассигнований; составление и ведение бюджетной росписи, исполнение соответствующей части бюджета города Костромы; осуществление иных бюджетных полномочий, установленных БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные правоотношения.

При этом, указанные бюджетные полномочия главных распорядителей бюджетных средств по сути поименованы в статье 158 БК РФ.

Понятие бюджетных полномочий содержится в статье 6 БК РФ, согласно которой - это установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные отношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Поскольку передача указанных выше спорных бюджетных полномочий главных распорядителей и получателей бюджетных средств не предусмотрена БК РФ, включение в Устав Учреждения соответствующих полномочий является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Ссылка заявителя жалобы на то, что спорные бюджетные полномочия фактически Учреждению не передавались, третье лицо обеспечивало техническое исполнение полномочий в указанной сфере, подлежит отклонению.

Как правильно указывает ответчик, техническая работа (или техническое сопровождение деятельности) в Уставе МКУ г. Костромы «Дирекция программ» не поименованы. Формулировки в Уставе прямо указывают на осуществление Учреждением бухгалтерского и бюджетного учета и планово-экономической Управлений.

Иные доводы Администрации, приведенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не подтверждают правомерность позиции заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной

инстанции приходит к выводу об отсутствии в данном случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания решения ответчика незаконным.

Таким образом, решение Арбитражного суда Костромской области от 26.05.2025 по делу № А31-124/2025 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 26.05.2025 по делу № А31-124/2025 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1–291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий Е.В. Минаева

Судьи Г.Г. Ившина

Д.С. Четвергов