Постановление от 12 апреля 2021 г. по делу № А13-958/2021

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А13-958/2021
г. Вологда
12 апреля 2021 года


Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2021 года.

В полном объёме постановление изготовлено 12 апреля 2021 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Селивановой Ю.В., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от закрытого акционерного общества «Горстройзаказчик» ФИО2 по доверенности от 27.07.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 февраля 2021 года по делу № А13-958/2021,

у с т а н о в и л:

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018, ИНН <***>; адрес: 191028, <...>; далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о привлечении закрытого акционерного общества «Горстройзаказчик» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160000, <...>; далее – общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), на основании протокола об административном правонарушении от 19.01.2021 № 34-3773-67/ПТ и приложенных к нему материалов.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 20 февраля 2021 года по делу № А13-958/2021 в удовлетворении исковых требований отказано.

Управление не согласилось с решением суда в части выводов об отсутствии состава административного правонарушения, выразившегося в неисполнении пункта 10 предписания от 28.02.2020. Указало, на проведение обществом работ в нарушение проектной документации, изменения в которую в установленном порядке не внесены.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в отсутствие его представителей в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав пояснения представителя общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, управлением на основании распоряжения от 28.07.2020 № 34-2695/Рк в период с 03.08.2020 по 28.08.2020 проведена выездная проверка соблюдения обществом требований законодательства о градостроительной деятельности, обязательных норм и правил при реконструкции объекта капитального строительства «Реконструкция аэропорта в г. Великий Устюг Вологодской области», по результатам которой Управлением составлен акт проверки от 28.08.2020 № 34-2695-2634/А и выдано предписание от 28.08.2020 № 34-2695-1199/ПР.

Предписание вручено обществу 02.09.2020.

На основании распоряжения от 30.11.2020 № 34-3773/РК управлением в период с 03.12.2020 по 09.12.2020 проведена документарная проверка исполнения обществом предписания от 28.08.2020 № 34-2695-1199/ПР, по результатам которой оформлен акт проверки от 09.12.2020 № 34-3773-3586/А и заместителем начальника отдела промышленной безопасности по Вологодской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ФИО3 составлен протокол об административном правонарушении от 19.01.2021 № 34- 3773-67/ПТ.

Согласно протоколу выявлено невыполнение обществом в установленный срок 27.11.2020 пунктов 7, 8, 10 законного предписания об устранении нарушений от 28.08.2020 № 34-2695-1199/ПР, а именно:

- в нарушение проектной документации шифр ГК1302-ПЗУ1 том 2.1 (изм.10 от 17.08.2016), лист ГК1302-ПЗУ1.ТЧ л. 71, графическая часть лист 9, при устройстве основания взлетно-посадочной полосы (ВПП) выполнена укладка геотекстильного полотна Эмитекс 250 вместо предусмотренного проектом геотекстиля синтетического типа «Дорнит» марки 200 (АОСР № 3-ВПП от 01.09.2019, АОСР 8-ВПП от 19.09.2019, АОСР № 14-ВПП от 11.02.2020);

- в нарушение проектной документации шифр ГК1302-ПЗУ том 2.1 (с изм. 10 от 17.08.2016) лист 15 ГК1302-ПЗУ.Т.Ч, ГК1302-ПОС том 6, лист 4 ГК1302-ПОС.ТЧ, п. 6.2.4 СП 121.13330.2012 «Аэродромы», в основании ВПП ПК 13+00 левая сторона применен песок с коэффициентом фильтрации 3,3 м/сут, что менее 7 м/сут, предусмотренного проектом (протокол испытаний на песок от 29.07.2020 № 02/109), ПК15+00-ПК18+30 применен песок с коэффициентом фильтрации 2,1 м/сут, что менее 7 м/сут (протокол качества на песок от 23.12.2019 № 11);

- в нарушение проектной документации шифр ГК1302-ПЗУ1 том 2.1 (изм. 10 от 17.08.2016), лист ГК1302-ПЗУ1.ТЧ л. 71, графическая часть лист 9, выполнено устройство дополнительного песчаного основания ВПП на ПК 15+00-ПК18+30, не предусмотренного проектной документацией (АОСР № 19-ВПП от 04.05.2020, исполнительные схемы).

Протокол об административном правонарушении составлен должностным лицом Управления в пределах полномочий, предоставленных пунктом 70 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, пунктом 5.1 статьи 6, частью 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 5.3.8 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», Положением о Северо-Западном управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 14.11.2018 № 559.

Перечнем должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденным приказом Ростехнадзора от 27.10.2017 № 454.

В связи с этим Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, руководствуясь следующим.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

На основании пункта 5.1 статьи 6, части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГСК РФ), пунктов 1, 5.3.8 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», пунктов 4.4, 5.7 Положения о Северо-Западном управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 № 260, Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, утвержденного приказом Ростехнадзора от 31.01.2013 № 38, Управление наделено полномочиями осуществления федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 ГСК РФ, в том числе полномочиями по проведению проверок, составлению актов по итогам проверок и выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 54 ГСК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, а равно проверка выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.

На основании части 6 статьи 54 ГСК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Управлением на момент проверки выявлены нарушения обязательных требований, в связи с чем выдано предписание, в соответствии с которым общество обязано устранить нарушения в срок до 27.11.2020.

В силу части 6 статьи 52 ГСК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда), проектной документацией, требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

В части 3 статьи 52 ГСК РФ определено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Как следует из материалов дела общество осуществляет реконструкцию аэропорта в г. Великий Устюг Вологодской области на основании государственного контракта от 28.11.2018, заключенного с государственным казенным учреждением Вологодской области «Служба единого заказчика».

Таким образом, на обществе лежит обязанность осуществлять строительство (реконструкцию) в соответствии с проектной документацией, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды.

В пункте 10 предписания от 28.08.2020 № 34-2695-1199/ПР указано, что в нарушение проектной документации шифр ГК1302-ПЗУ1 том 2.1 (изм. 10 от 17.08.2016), лист ГК1302-ПЗУ1.ТЧ л. 71, графическая часть лист 9, выполнено устройство дополнительного песчаного основания ВПП на ПК 15+00-ПК18+30, не предусмотренного проектной документацией (АОСР № 19-ВПП от 04.05.2020, исполнительные схемы).

Общество ссылается на то, что осуществляло строительные работы в строгом соответствии с рабочей документацией, выданной заказчиком, с данной правовой позицией согласился суд первой инстанции.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными выше выводами ввиду следующего.

Управлением при проверке установлено, что в нарушение проектной документации общество выполнило работы по устройству дополнительного основания взлетно-посадочной полосы толщиной 0,6 м.

Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, за исключением случаев, предусмотренных частями 15.2 и 15.3 настоящей статьи (пункт 15 статьи 48 ГСК РФ).

Согласно части 7 статьи 52 ГСК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в соответствии с настоящим кодексом.

Приказом Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 № 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее - Перечень).

В соответствии с пунктом 25 раздела III Перечня работы по устройству оснований взлетно-посадочных полос аэродромов включены в перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

В силу пункта 6.1 СП 121.13330.2012 «Аэродромы» грунтовые основания должны обеспечивать несущую способность аэродромного покрытия независимо от погодных условий и времени года.

Следовательно, изменения решений по устройству основания взлетно-посадочной полосы затрагивают несущие конструкции объекта и подлежат направлению на государственную экспертизу.

Сведений о наличии положительного заключения экспертизы изменений в проектную документацию материалы дела не содержат.

Утверждение о том, что общество выполнило работы по устройству дополнительного основания взлетно-посадочной полосы в соответствии с рабочей документацией, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Согласно части 2 статьи 48 ГСК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Частью 12 указанной статьи определены разделы проектной документации объектов капитального строительства, в состав которых рабочая документация не входит.

В силу пункта 3 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (далее - Положение № 87), проектная документация состоит из текстовой и графической частей.

При этом пунктом 4 Положения № 87 установлено, что в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий, в связи с этим является самостоятельным документом.

Рабочая документация разрабатывается на основании проектной, должна содержать решения в развитие проектной, но не противоречить утвержденной проектной документации.

Таким образом, управление правомерно пришло к выводу о наличии в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, выразившегося в неисполнении пункта 10 предписания.

Вина общества заключается в непринятии всех возможных мер по исполнению выданного предписания административного органа.

Вместе с тем, общество не подлежит привлечению к административной ответственности ввиду истечения срока давности привлечения в административной ответственности.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 марта 2019 года № 823-О, принятом до вынесения обжалуемого решения суда, федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

С учетом содержащихся в названном Определении разъяснений следует, что федеральным законодателем разграничены указанные самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о регулировании градостроительной деятельности и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

Следовательно, при разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ - по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судьей).

Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл части 1 статьи 4.5 КоАП РФ является общеобязательным, что исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике.

Следовательно, данный подход апелляционный суд считает подлежащим применению и к правонарушениям, предусмотренным частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Постановление № 2) разъяснено, что административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Из материалов дела усматривается, что срок исполнения предписания от 28.08.2020 № 34-2695-1199/ПР определен до 27.11.2020.

Таким образом, срок давности привлечении общества к административной ответственности за выявленное правонарушение истек 27.02.2021.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ по данной категории дел, является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 февраля 2021 года по делу № А13-958/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Селиванова

Судьи

А.Ю. Докшина

Н.В. Мурахина