Решение от 6 апреля 2018 г. по делу № А51-28756/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Светланская, 54

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-28756/2017
г. Владивосток
06 апреля 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 06 апреля 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 06 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Шипуновой О.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Омельяненко М.Е.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Михайловского муниципального района (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 06.10.2000)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации 09.02.2000)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью «НОВАЯ ТРАНСПОРТНАЯ КОМПАНИЯ «ИСТОК-М», индивидуальный предприниматель ФИО1

о признании недействительным предупреждения от 15.11.2017 № 9900/08

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2, доверенность №1/1-6 от 09.01.2018, удостоверение;

от ответчика – ФИО3, доверенность №16/01-15 от 09.01.2018, удостоверение;

от третьего лица - ООО «Новая транспортная компания «Исток-М» - не явились, извещены;

от третьего лица – индивидуального предпринимателя ФИО4 – не явились, извещены;

установил:

Администрация Михайловского муниципального района (далее – заявитель, Администрация, орган местного самоуправления, муниципальное образование) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – ответчик, УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения от 15.11.2017 № 9900/08 (далее - предупреждение) с учетом уточнений, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Определением Арбитражного суда Приморского края в дело в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «НОВАЯ ТРАНСПОРТНАЯ КОМПАНИЯ «ИСТОК-М» (далее – ООО «НТК Исток-М», Общество), индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель).

Третьи лица в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены, в связи с чем, суд проводит судебное заседание в их отсутствие в порядке статьи 156 АПК РФ.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что считает оспариваемое предупреждение антимонопольного органа незаконным и нарушающим права и охраняемые законом права органа местного самоуправления в экономической сфере. В соответствии с частью 2 статьи 29, частью 6 статьи 19 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220 - ФЗ) на основании обращения ООО «НТК «Исток-М» Администрацией выданы документы, подтверждающие право осуществления перевозок по спорным маршрутам регулярных перевозок, сроков на 180 дней. Полагает, что на данном этапе обеспечение конкурентных процедур, до проведения конкурса, не предусмотрено. Поскольку предупреждение антимонопольного органа обязывает Администрацию в определенный срок совершить конкретные действия, заявитель просит признать предупреждение незаконным.

УФАС по Приморскому краю заявленные требования оспорило, ссылаясь на положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции), Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденный приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 (далее - Порядок № 57/16), считает предупреждение законным и обоснованным. Указывает, в оспариваемом предупреждении содержатся выводы о наличии оснований для выдачи предупреждения, а именно: незаконный отказ органа местного самоуправления, оформленный письмом от 25.10.2017 № 2437, ИП ФИО1 карт маршрутов № 124/3 и 124/4 «Михайловка - Новошахтинск» и свидетельств об осуществлении перевозок по указанным маршрутам до проведения открытого конкурса и создание необоснованного преимущества ООО «НТК «Исток-М» в осуществлении деятельности на товарном рынке пассажирских перевозок в границах Михайловского муниципального района путем выдачи карт маршрутов и свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам на 180 дней от 27.09.2017 до 25.03.2018.

Третье лицо – ИП ФИО1 поддержало правовую позицию УФАС по Приморскому краю по доводам, изложенным в письменном отзыве, полагает предупреждение вынесено законно и обоснованно.

Третье лицо – ООО «НТК «Исток-М» по доводам, изложенным в письменном отзыве, просит суд заявление удовлетворить, предупреждение – отменить.

При рассмотрении дела суд установил, что 27.09.2017 ООО «НТК «Исток-М» обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче карт маршрутов регулярных перевозок, в том числе по маршрутам № 124/3 и № 124/4, и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. 27.09.2017 заявитель выдал обществу соответствующие разрешительные документы для обеспечения транспортного обслуживания в пределах муниципального образования, на срок до 25.03.2018.

13.10.2017 заявителю поступило обращение ИП ФИО1 о выдаче карт маршрутов регулярных перевозок, в том числе по спорным маршрутам, и свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. 25.10.2017 Администрацией направлен ответ предпринимателю, что на истребованные последним маршруты пассажирских перевозок выданы документы ООО «НТК «Исток-М».

30.10.2017 предприниматель обратилась в УФАС по Приморскому краю с обращением о незаконности действий органа местного самоуправления в части предоставления преимущественного права обществу на осуществление регулярных пассажирских перевозок по спорным маршрутам и наличии нарушений законодательства о защите конкуренции на рынке транспортных услуг.

По результатам рассмотрения данного обращения антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения законодательства в области защиты конкуренции, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и 15.11.2017 вынес предупреждение № 9900/08 о прекращении нарушений путем выдачи индивидуальному предпринимателю ФИО1 карт маршрутов № 124/3 и № 124/4 «Михайловска - Новошахтинск» и свидетельств об осуществлении перевозок по указанным маршрутам на срок, не превышающий 180 дней, но не менее, чем до 25.03.2018.

Не согласившись с данным предупреждением антимонопольного органа, посчитав его нарушающим права и законные интересы, Администрация обратилась с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, проанализировав законность оспариваемого предупреждения, суд пришел к выводу об обоснованности заявленного требования ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными 5 лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В части 2 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

В силу правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 №18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 № 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Изложенное подтверждается судебной практикой, в частности, постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 №18403/2013 и определением Верховного Суда Российской Федерации от 13.11.2014 №303-КГ14-3168.

Предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка законности предупреждения УФАС по Приморскому краю от 15.11.2017 № 9900/08, выданного Администрации в связи с выявлением признаков нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемой сфере.

Как следует из материалов дела, основанием для принятия УФАС по Приморскому краю обжалуемого предупреждения послужило заявление предпринимателя о неправомерных действиях Администрации, в ходе рассмотрения которого антимонопольным органом сделан вывод о наличии в действиях органа местного самоуправления признаков нарушения Закона о защите конкуренции, предусмотренного частью 1 статьи 15 указанного закона.

В соответствии с названной нормой права федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1-10 данной нормы и не является исчерпывающим. Для квалификации действий (бездействия), предусмотренных данной нормой, при установлении нарушения антимонопольного законодательства обязательно выявление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом. Любые действия (бездействие) перечисленные в статье 15 Закона о защите конкуренции субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как установлено судом из материалов дела, после вступления в законную силу судебного акта по делу № А51-24568/2016, которым были признаны незаконными действия Администрации Михайловского муниципального района, заключающиеся в выдаче обществу с ограниченной ответственностью «Новая транспортная компания «Исток-М» карт маршрутов регулярных перевозок по маршрутам №№ 102, 103, 104, 109, 110, 111, 115-130, 118, 120, 124/1, 124/2, 124/3, 124/4, 127, 128 на период с 14.07.2016 по 13.07.2021 и свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 05 №№ 001447, 001448, 001449, 001450, 001451, 001452, 001453, 001454, 001455, 001456, 001457, 001458, 001459, 001460, 001461 на период с 14.07.2016 по 13.07.2021 и прекращены действие выданных Администрацией Михайловского муниципального района обществу с ограниченной ответственностью «Новая транспортная компания «Исток-М» на период с 14.07.2016 по 13.07.2021 свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 05 №№ 001447, 001448, 001449, 001450, 001451, 001452, 001453, 001454, 001455, 001456, 001457, 001458, 001459, 001460, 001461, Общество 27.09.2017 обратилось в Администрацию с заявлением о выдачи карт маршрутов регулярных перевозок, в том числе по спорным маршрутам.

В части 3 статьи 19 Закона № 220 - ФЗ предусмотрено, что без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются в случае, если они предназначены для осуществления регулярных перевозок: 1) после наступления предусмотренных пунктами 1 и 2 частью 1 статьи 29 Закона обстоятельств и до начала осуществления регулярных перевозок в соответствии с новым свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным по результатам проведения открытого конкурса; 2) по маршруту регулярных перевозок, установленному в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

Часть 6 статьи 19 Закон № 220 - ФЗ устанавливает, что без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи.

Таким образом, из приведенных положений названной нормы следует, что открытый конкурс не проводится в случаях, когда выдача свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрута имеет временный характер. Такой временный характер связан с конкретными обстоятельствами: наличие чрезвычайной ситуации, либо аннулирование лицензии перевозчика или прекращение действия ранее выданного свидетельства в силу решения суда. Во всех остальных случаях, когда свидетельство и карта выдаются для осуществления регулярных перевозок по новому маршруту регулярных перевозок, или после прекращения действия вышеуказанных обстоятельств, или при смене на маршруте регулируемых тарифов на нерегулируемые, такие документы выдаются только по результатам открытого конкурса.

27.09.2017 по результатам рассмотрения обращения Администрация выдала Обществу свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок, в то числе по маршрутам № 124/3 и № 124/4 «Михайловска - Новошахтинск», имеющие временный характер – до 25.03.2018.

13.10.2017 ИП ФИО1 обратилась с заявлением в Администрацию для рассмотрения вопроса о предоставлении права осуществлять регулярные пассажирские перевозки по спорным муниципальным маршрутам. На указанное обращение предприниматель получил ответ органа местного самоуправления, что на период сроком 180 дней по указанным маршрутам документы, подтверждающие право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок, выданы ООО «НТК «Исток- М».

В данном случае, после обращения Общества с вышеуказанных заявления Администрация не имела правовой возможности действовать иначе, чем прямо установлено федеральным законом в части 6 статьи 19 Закон № 220 - ФЗ.

Выдавая временные свидетельства, заявитель действовал в пределах установленных законодательством полномочий, а произведенные действия согласуются с целями и задачи органа местного самоуправления, указанными в указанной статьей Федерального закона, а также с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом антимонопольным органом не представлено доказательств того, что на момент обращения предпринимателя в Администрацию имелась необходимость в осуществлении перевозки по спорным маршрутам еще одним перевозчиком с учетом уже составленного расписания движения. Также не представлено доказательства, что дополнительные свидетельства были выданы не ИП ФИО1, а иным перевозчикам, за исключением ООО «НТК «Исток-М».

Как следует из содержания судебных актов по делу А51-24568/2016 представители общества и предпринимателя присутствовали при рассмотрения указанного дела, соответственно оба перевозчика обладали информацией о прекращении ранее выданных свидетельств об осуществлении перевозок по спорным маршрутам в судебном порядке, и как следствие, имели равные возможностями для обращения в Администрацию для получения соответствующих временных разрешительных документов.

Оспариваемое предупреждение антимонопольного органа содержит указание заявителю на необходимость прекращения Администрацией действий, содержащих признаки антимонопольного законодательства, путем выдачи индивидуальному предпринимателю ФИО1 карт маршрутов № 124/3 и № 124/4 «Михайловка - Новошахтинск» и свидетельств об осуществлении перевозок по указанным маршрутам на срок, не превышающий 180 дней, но не менее чем до 25.03.2018.

В соответствии с пунктом 7 части 4 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ, при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (пункт 8 части 4 статьи 39.1 ФЗ № 135- ФЗ).

Между тем, в рассматриваемом случае, в названном предупреждении не указана конкретная норма части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», признаки нарушения которой выявлены, что совершение предписанных действий устранит нарушение антимонопольного законодательства.

Кроме этого, оспариваемое предупреждение не содержит сведения о том, каким образом заявителю выдать предпринимателю карты маршрутов № 124/3 и № 124/4 «Михайловка - Новошахтинск» и свидетельства об осуществлении перевозок по указанным маршрутам на срок, не превышающий 180 дней, с учетом того, что Общество уже получило указанные документы и осуществляет перевозки по соответствующим маршрутам в полном объеме.

Таким образом, неопределенность оспариваемого предупреждения является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

С учетом изложенного, суд признает несостоятельными приведенные УФАС по Приморскому краю доводы о законности, обоснованности и исполнимости выданного предупреждения.

Оспариваемое предупреждение не соответствует положениям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Таким образом, исследовав и оценив установленные фактические обстоятельства и материалы дела в совокупности с вышеназванными нормами законодательства, суд пришёл к выводу о том, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

С учетом того, что заявитель и УФАС по Приморскому краю в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины, судом вопрос о возмещении государственной пошлины не рассматривается.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 15.11.2017 № 9900/08, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение подлежит немедленному исполнению.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.

Судья О.В. Шипунова