Постановление от 12 февраля 2025 г. по делу № А84-11528/2022

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. (8692) 54-74-95

 E-mail: info@21aas.arbitr.ru 



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-11528/2022
13 февраля 2025 года
город Севастополь



Резолютивная часть постановления объявлена  04.02.2025                                   

         Постановление изготовлено в полном объеме     13.02.2025


Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Градовой О.Г., Ольшанской Н.А., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Качаниной Е.В.,

с участием представителя от Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» - ФИО1 по доверенности от 10.01.2025 № 10, в отсутствие Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 апреля 2024 года по делу № А84-11528/2022, принятое по заявлению Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» об оспаривании постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя по делу об административном правонарушении,

установил:

Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» (далее - заявитель, ГКУ ГС «ЕДКС», учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – Севгосстройнадзор) по делу об административном правонарушении от 08.12.2022 № 92-01-105-080401-38-0098/2022, согласно которому заявитель привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 50 000,00 руб.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 08 апреля 2024 года  в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и удовлетворить заявленные требования. В обоснование апелляционной жалобы (с учетом дополнительных пояснений) заявитель указывает на то, что отсутствует состав вменяемого ему правонарушения; полагает, что в его полномочия не входит осуществление строительного контроля поскольку эта обязанность возложена на ГАУ «Севастопольский строительный контроль».

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением председателя суда от 06.08.2024 произведена замена судьи Ольшанской Н.А. на судью Градову О.Г., судьи Яковлева А.С. на судью Марусина В.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

Определением заместителя председателя суда от 24.09.2024 произведена замена судьи Марусина В.А. на судью Ольшанскую Н.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель учреждения доводы, изложенные в апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях к ней, поддержала,  просила решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования.

В отзыве на апелляционную жалобу и дополнительных пояснениях к нему доводы, приведенные в жалобе, Севгосстройнадзор отклонил, полагает, что в действиях заявителя имеется состав вменного ему правонарушения поскольку учреждение является техническим заказчиком, на которого в силу части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации возложена обязанность осуществлять строительный контроль.

Законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), при этом установлены основания для его отмены.

Как следует из материалов дела, в рамках регионального государственного строительного надзора в связи с осуществлением учреждением строительства объекта капитального строительства: «Строительство физкультурно - оздоровительного комплекса с универсальным игровым залом по ул. Шевченко» (далее - объект строительства), расположенного по адресу: <...> (извещение о начале строительства объекта подано 24.11.2020 за № 268-01-105), в период с 09.08.2022 по 22.08.2022 проведена программная выездная проверка в отношении технического заказчика - ГКУ ГС «ЕДКС», по результатам которой составлен акт от 22.08.2022 № 92-07-105-030401-67-77, в ходе проверки выявлены признаки возможного нарушения обязательных требований проектной документации, разработанной ООО «Институт проектирования и строительства» в 2018 году, шифр 13-ІІИР/2017, в связи с чем управление пришло к выводу, что учреждение как технический заказчик не обеспечивает проведение в процессе строительства строительного контроля, чем нарушены требования части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Уведомлением от 24.08.2022 административный орган известил учреждение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

25.08.2022 главным специалистом – экспертом отдела государственного строительного надзора и испытания материалов Севгосстройнадзора ФИО2 в отношении ГКУ ГС «ЕДКС» составлен протокол № 92-07-105-060401-67-38 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

08.12.2022 заместителем начальника Севгосстройнадзора вынесено  постановление по делу об административном правонарушении № 92-01-105- 080401-38-0098/2022, которым ГКУ ГС «ЕДКС» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности, ГКУ ГС «ЕДКС» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях ГКУ ГС «ЕДКС» события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (части 6,7 статьи 210 КоАП РФ).

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

По части 1 статьи 9.4 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Объектом правонарушения являются правоотношения в сфере строительства.

Объективной стороной правонарушения является несоблюдение обязательных требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Субъектом данного административного правонарушения являются лица, на которых возложены обязанности по соблюдению установленных законодательством норм и правил в области строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Судом не установлено нарушения порядка привлечения учреждения к административной ответственности и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. На такие обстоятельства учреждение не ссылалось. Оспариваемое постановление вынесено в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 52 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется данным Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу частей 1, 2 статьи 53 ГрК РФ в процессе строительства объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, осуществляется строительный контроль, который проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом.

Обязательное ведение строительного контроля за выполненными работами предусмотрено также подпунктом 3 пункта 1, пунктом 3 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 (далее - Положение N 468), "СП 48.13330.2019. Свод правил. Организация строительства. СНиП 12-01-2004", утвержденным Приказом Минстроя России от 24.12.2019 N 861/пр (далее - СП 48.13330.2019).

Пунктом 3 Положения № 468 установлено, что строительный контроль проводится: лицом, осуществляющим строительство (далее - подрядчик); застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации).

Пунктами 9.1.1, 9.1.7 СП 48.13330.2019 предусмотрено, что участники строительства - лицо, осуществляющее строительство, застройщик (технический заказчик) - обязаны осуществлять строительный контроль (входной, операционный, приемочный) в целях оценки соответствия строительно-монтажных работ, возводимых конструкций и систем инженерно-технического обеспечения здания и сооружения требованиям технических регламентов, проектной, рабочей и организационно-технологической документации. Лицо, осуществляющее строительство, в составе строительного контроля выполняет: входной контроль рабочей документации, предоставленной застройщиком (техническим заказчиком); освидетельствование геодезической разбивочной основы объекта капитального строительства; входной контроль применяемых строительных материалов, изделий, конструкций, полуфабрикатов и оборудования в необходимом объеме согласно утвержденной проектной документации, документам по стандартизации, положениям договора с застройщиком (техническим заказчиком), включая ведение журнала входного контроля и иной исполнительной документации по результатам входного контроля (в соответствии с ГОСТ 24297 и иными документами по стандартизации); освидетельствование работ в полном объеме, в том числе скрытых (перечень скрытых работ, подлежащих освидетельствованию, устанавливается в действующих нормативных документах, проектной и рабочей документации) и т.д.

Согласно пунктам 2.1, 2.2 Положения о Департаменте капитального строительства города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 08.09.2016 № 840-ПП (в редакции от 04.06.2020), основными задачами департамента являются: реализация государственной политики в сфере строительства на территории города Севастополя; реализация функций государственного заказчика, заказчика-застройщика по осуществлению нового строительства, реконструкции, капитального ремонта нежилых объектов капитального строительства, а также мероприятий, связанных с сохранением объектов культурного наследия, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджета города Севастополя и внебюджетных источников.

В силу пункта 3.1 указанного Положения департамент в соответствии с основными задачами в сфере капитального строительства наделяется определенными полномочиями, в том числе участвует в пределах компетенции департамента в реализации государственных федеральных целевых программ, а также государственных программ города Севастополя; выполняет в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, функции государственного заказчика, застройщика для государственных нужд.

В соответствии с пунктом 1.1 заключенного между департаментом и учреждением соглашения от 24.06.2019 № 1/КВ департамент передал, а учреждение приняло полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени города Севастополя государственных контрактов от лица департамента в целях осуществления за счет средств федерального бюджета, бюджета города Севастополя бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной собственности города Севастополя, в том числе и в объект «Строительство физкультурно - оздоровительного комплекса с универсальным игровым залом по ул. Шевченко».

Дополнительным соглашением № 7 от 01.10.2021 внесены изменения в преамбулу и пункт 1.1 соглашения от 24.06.2019 № 1/КВ. В перечисленные в преамбуле нормативные акты, на основании которых заключено соглашение, добавлено распоряжение Правительства Севастополя от 29.07.2021 № 124-РП «О создании Государственного автономного учреждения города Севастополя «Севастопольский строительный контроль». Пункт 1.1 соглашения, которым учреждению переданы полномочия государственного заказчика, дополнен словами: «за исключением полномочий по осуществлению функции строительного контроля».

Согласно пункту 2.3 Устава учреждения, утвержденного приказом департамента от 30.01.2020 № 11-а/2020, предметом деятельности учреждения является выполнение функций заказчика, технического заказчика при строительстве по объектам капитального строительства в рамках реализации федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года». Департамент является учредителем ГКУ ГС «ЕДКС» от имени города Севастополя.

Распоряжением правительства Севастополя от 29.07.2021 № 124-РП создано ГАУ «Севастопольский строительный контроль».

Пунктом 5 указанного распоряжения ГАУ «Севастопольский строительный контроль» переданы полномочия учреждения по осуществлению строительного контроля.

На основании указанного распоряжения внесены изменения в лимиты бюджетных обязательств на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годы, исключены расходы учреждения на финансирование строительного контроля.

Приказом департамента от 01.10.2021 № 180-а/2021 из штатной структуры учреждения исключен отдел строительного контроля.

26.04.2022 между департаментом и ГАУ «Севастопольский строительный контроль», учредителем которого от имени города Севастополя также выступает департамент, заключено соглашение № 2157/01-05-02.1-28/03/22, которым полномочия по осуществлению функций технического заказчика в части осуществления строительного контроля в рамках исполнения государственных контрактов по реализации мероприятий, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя», в том числе в отношении спорного объекта строительства, переданы ГАУ «Севастопольский строительный контроль».

Суд первой инстанции, установив, что согласно положениям Устава учредителем ГАУ «Севастопольский строительный контроль» от имени города Севастополя выступает Департамент капитального строительства города Севастополя, поэтому ГАУ «Севастопольский строительный контроль», осуществляя деятельность в области строительного контроля, обеспечивает реализацию полномочий указанного государственного органа в строительной сфере, согласился с выводами Севгосстройнадзора, что ГАУ «Севастопольский строительный контроль» осуществляет строительный контроль только от лица застройщика - Департамента капитального строительства города Севастополя, что не исключает необходимость осуществления строительного контроля также ГКУ ГС «ЕДКС» как техническим заказчиком.

Между тем, указание суда на необходимость наличия контроля технического заказчика за подрядчиком, застройщика за техническим заказчиком не соответствует толкованию ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, норма которой лишь перечисляет застройщика, технического заказчика, как и лицо, ответственное за эксплуатацию здания, в качестве субъектов контроля в случае осуществления строительства на основании договора строительного подряда.

Позиция о "задвоенном" контроле (заказчика за подрядчиком, застройщика за техническим заказчиком), на которой настаивает Севгосстройнадзор, ошибочно воспринята судом первой инстанции, и не подтверждается, вопреки ссылке суда в судебном акте, позицией профильного министерства - Минстроя России. В письмах Минстроя России, обозначенных судом, действительно указано, что функции технического заказчика по контролю и надзору за ходом и качеством выполняемых подрядчиком работ не сориентированы на осуществлении их одним и тем же лицом. Вместе с тем, имеется в виду строительный контроль, осуществляемый как подрядчиком, так и заказчиком. Такой контроль не соответствует целям и задачам строительного контроля заказчика, а также требованиям закона, на что неоднократно указывал в своих судебных актах и Верховный Суд Российской Федерации (от 07.11.2017 N 308-ЭС17-15816; от 30.01.2019 N 303-ЭС18-238260; от 13.03.2023 N 51-УДП23-1-К8).

Вопреки выводам суда первой инстанции, принцип осуществления многоуровневого строительного контроля, закрепленный в ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, предполагает осуществление строительного контроля подрядчиком и заказчиком.

Исходя из вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что поскольку учреждению переданы функции департамента как государственного заказчика, заказчика, за исключением функции строительного контроля, и учреждение при заключении и исполнении контрактов на строительство действует от лица департамента, а функции строительного контроля от лица департамента как заказчика осуществляет ГАУ «Севастопольский строительный контроль», требование Севгосстройнадзора осуществления учреждением также и функций строительного контроля как техническим заказчиком путем заключения договора на осуществление строительного контроля с иным лицом противоречит и полномочиям учреждения и нормам материального права, которыми не предусмотрен контроль застройщика за заказчиком, государственного заказчика за техническим заказчиком.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 27.01.2025 по делу №А84-2561/2023.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о наличии в действиях ГКУ ГС «ЕДКС» события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Крым от 08.04.2024 по делу № А84-11528/2022 подлежит отмене, требования заявителя - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 2 ст. 269, ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 апреля 2024 года по делу № А84-11528/2022 отменить, апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» удовлетворить.


Требования Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» удовлетворить.


Признать незаконным и отменить постановление Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя по делу об административном правонарушении от 08.12.2022 № 92-01-105-080401-38-0098/2022 о привлечении Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.


Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий                                                       С.Ю. Кузнякова


Судьи                                                                                     О.Г. Градова


                                                                                                        Н.А. Ольшанская